摘 要：制度是推动我国区域经济增长“第三个因素”。依靠制度变迁吸纳域外生产要素是地方政府竞争实质所在。由于宏观失控的后果人人有份，地方政府为追逐本体利益与其他区域政府展开有利于己的竞争博弈，而无需负担宏观失控的全部成本。要正确发挥地方政府对区域经济发展的推动力，需要对地方政府行为和激励机制进行分析，研究其制度转型方式。　　关键词：区域经济，地方政府，制度竞争，制度转型
　　一、地方政府制度竞争的逻辑分析
　　财政分权使我国地方政府作为经济人拥有了自身利益，占有要素禀赋尤其是区域外部生产要素禀赋，借此推动自身经济发展，成了地方政府竞争的主要目标。为此，就必须设立防止本区域要素外流的篱笆或者制定吸引外来资源流入的优惠政策，使本区域成为资源流入的洼地。“在发展早期阶段，公共资本形成尤其重要。为了开放国家并使自然资源与市场相连接，就必须提供交通设施，需要作为私人部门生产性资本形成的先决条件的公路、交通和港口；改良的农业技术需要的灌溉；机械的使用需要的最起码的技术技能等。所有这类型投资，其收益基本是外在的，因而必须由公共部门即地方政府或中央政府来提供”。地方政府既要制定制度防止资源外流，又要设立吸纳外地要素的优惠制度，从而使我国地方政府竞争一开始就陷于非帕累托最优的状态。
　　在我国，地方政府角色呈现多元化。地方政府既是上级政府的政策执行者，也是区域经济增长的组织者、推动者，同时又是区域政策制定者、执行者、仲裁者。“当今没有什么东西可以取代市场来组织一个复杂的大型经济。问题是，市场无心脏，它没有良心，也不会思考，没有什么顾忌。所以，要通过政府制定政策，纠正某些由市场带来的经济缺陷”。政府进行制度创新是要弥补市场的缺陷而不是取代市场机制功能。因而，制度创新主要表现为：一是使本区域内的个人收益与社会收益接近并尽可能维持个人收益高于其他区域；二是与上级政府进行利己博弈，使制度朝着有利于本区域经济发展的方向上演进；三是依靠行政强权和“供给活动递增的瓦格纳定律”对本区域经济发展环境进行干预，增进秩序，“构建一个社会，或者更精确地说—种经济秩序的合作与竞争的关系”。
　　地方政府竞争是在制度上为有效吸引、拥有和转化资源、占领和控制市场等方面获得优势进而增大本区域利益与其它地方政府展开的较量。诺思认为制度是“一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本的政治、社会和法律基础规则”。制度的作用就在于“促进着可遇见性，并防止混乱和任意行为。制度协调人们的各种行为，建立起信任，并能减少人们在知识搜寻上的消耗”。从利益来源差异分析，地方政府制度竞争分为两个层次：一是地方政府向中央政府争取优惠制度或某项制度率先试点而展开竞争；二是地方政府在自己的权力边界范围内进行制度安排，对选择规则或规则体系进行的较量，使制度成为经济运行和决定经济绩效的内生变量。在制度经济学家们看来，制度是博弈规则，制度制定就成为一种博弈均衡。制度的本质特征被视为参与人行动选择自我实施规则，是规则参与人持续不断互动过程，博弈规则是在一个相关领域内参与人通过互动而内生的。
　　假定，A区域的社会收益为R1，个人收益为R2，按照制度经济学的观点，当R1＞R2，A区就有潜在制度变迁的可能；当R2逐步接近R1时，制度变迁就能够得到参与人的快速响应。公共选择理论用古典经济学的个人主义和理性主义分析方法，根据交易范围来观察政治和政治过程，解释个人偏好与政府公共选择的博弈关系，研究作为投票者的居民如何对公共产品供给决定表达意愿。由于公共产品与费税的不同组合构成了消费者选择居住地时考虑的关键因素，人们会用“用脚投票”迁往获取最大满足的辖区。地方政府既要通过制度创新来使个人收益接近社会收益，又要使本地的资源不至于因“用脚投票”导致外流，在制度竞争上表现出了与“经济人”不同的竞争行为。一是在缺乏提供公共物品财力的情况下，通过制度设立防止生产要素外流的屏障，二是通过制定更为优惠的政策来争夺区域外的资源，这就导致我国经济发展所引发的“资源大战”和优惠政策缺乏底线。假定有A、B两个地方政府，在不考虑社会收益的情况下，我们对企业或居民的收益进行如下假定：第一，假定在A、B两地获取的个人收益分别为A1、A2；第二，假定公共产品供给带来的收益为D1、D2；第三，假定两地的费税分别为E1、E2，个人可以掌握的可支配的收入分别为F1、F2。由此得出A、B两地的个人收益为：
　　F1＝f（A1＋D1-E1）
　　F2＝f（A2＋D2-E2）
　　若A1＞A2，D1＞D2，  只要E1-E2＞[（A1-A2）＋（D1-D2）]，A地的地方政府能够获得制度上的竞争优势。而处在B地的地方政府为了摆脱竞争上的不利地位，若短期内A2、D2不可能增大，要吸引外地要素流入，只有降低费税，使费税尽可能接近0，甚至采取补贴政策来弥补因[（A1-A2）＋（D1-D2））造成的劣势。基于保护地方利益的竞争博弈，使地方政府间竞争陷入了“公用地灾难”：即在信奉公用地自由化的社会中，每个人都追求各自的最大利益，这是灾难所在。每个人都被锁在一个迫使他在有限范围内无节制地增加牲畜的制度中，毁灭是所有人都奔向的目的地。在我国产业结构调整进程中“公用地灾难”表现明显。每个区域地方政府都知道自身的扩张行为必然导致产业结构宏观上同构，也深知在产业扩张中难于获得竞争优势，但谁都知晓不跟进就意味落后，都寄希望能在产业调整中获得“不怕一万，就十白万一”机会。政府的多重角色使地方政府在竞争博弈中呈现出对资源占用的掠夺性和资源配置上的宏观低效性。
　　二、地方政府制度竞争的特点透视
　　奥尔森认为，个人理性并不一定导致集体理性，原因在于集体行动是一种公共产品。公共产品的特点是：单凭个人力量成本太大，而收益却要在集体其他成员中分享，成本收益不合算；即使自己不采取行动而由其他人实施，自己也可以获得好处，从而产生“搭便车”行为。因此，集体中的个人理性是实现具体利益的必要条件而不是充分条件，单个的个人利益加总不一定会产生集体行动。小规模的利益集团与政府联系紧密，比大规模的利益集团更容易影响政府制度制定的行为和制度演进方向。在小规模的利益集团中，即使某个集体成员要承担全部的成本，集体物品在收益大于供给成本下也可以实现。新制度学派则认为制度演进的方向与一个社会中利益集团之间的博弈过程及结果相关，“如果说制度是游戏规则，那么利益集团是玩家”，这就是说，制度上的优惠效应获得者往往是实力强而人数少的小利益集团。从静态上分析，制度演进的方向是由社会中处于强势地位的利益集团决定的；强势集团之所以能够决定制度演进的方向，主要是通过赎买或强制的方式获取中央政府或地方政府的支持，从而使制度竞争演变成区域强势利益集团之间的较量。
　　与经济学上的理性人不同，地方政府除具有经济人的一般特征，还具有以下特点：权力的非完全主体性、治理的权利边界性、责任的地方区域性.、竞争后果的有限性。在我国，地方政府在一定程度上属于超强政府，它垄断着当地大量的经济资源。既是地方国企的产权和极为稀缺的土地资源供应者，也是行政资源的垄断者——投资许可的批准以及投资优惠政策的制定者。尽管存在上级目标考核，但这种考核因信息不对称存在“上有政策，下有对策”，使考核目标失去原始价值。政府在现代经济生活中的多重身份也决定了其目标呈现多元化的特征。因而，地方政府在制度竞争上呈现以下特征：
　　1.制度创新上的个性和路径依赖性非常明显。制度实施和推进行为具有承前启后的走势，在进入特定路径后，会产生“锁定”，对制度选择和路径产生依赖。制度变迁沿着既定的变迁路径和既定的方向前进可能会比另辟蹊径要容易，成本也小，更容易获得人们的支持。在转型期的我国制度变迁，基本上是采取先试点、后推广的方式。首先是几个特区之间的制度竞争，然后是东部几个省之间的制度竞争。这种试点成功之处在于通过试点后规避了错误，而成功的制度也成为中西部地区学习、模仿的对象，将外生制度变为内生安排成为欠发达地区进位赶超的重要力量。在整个竞争格局中，发达省份如广东、上海、浙江、江苏等始终处在“第一方阵”，其制度变迁一旦产生显著的效果即出现高效率就会出现快速传递，未进行制度变迁的区域地方政府通过学习使制度变迁的成本降低。因而，在制度竞争中，地方政府为了减少失误和降低制度制定的信息搜寻成本，往往以获得成功的制度作为制定自己政策的依据并加入了自己的元素。为提高制度的竞争力，地方政府往往在发达区域地方政府制度的基础上降低政策的水准线，导致制度上的“价格竞争”的“囚徒博弈”频繁发生。
　　2.竞争的后果和竞争主体相分离。追求利益最大化的经济人在行动时必然进行成本一收益分析，选择利益最大化的组合。地方政府是由一群人和若干机构组成，其利益显现出多元化特征，既追求本地经济利益的最大化，也有个人政治利益的最大化追求，甚至出现多重目标重合。经济利益最大化和个人政治利益最大化的目标选择的行为是不一致的。但无论哪种利益组合，能够获得升迁的主要是区域政府“一把手”，对大多数地方政府官员尤其是一般的官员来说，制度竞争的成败与本人的利益缺乏紧密的联系，其行为缺乏约束。早在1848年，约翰·斯图亚特·穆勒就在《政治经济学原理及其在社会哲学上的运用》一书中指出，由于政府官员与行政行为的结果没有利害关系，因而导致不负责任的态度。他说，“尽管政府消息灵通，资金雄厚，能在市场上雇佣到最有才干的人，但所有这些却不足以抵消它的一个巨大弱点，即它不那么关心经营的结果”。
　　3.利益来源手段的多样化。经济人要在竞争中获得优势，必须通过技术、管理等创新使商品的个别价值低于社会价值，并获得超额利润。地方政府与市场经济中的其他主体一样都是利己的，具有追求自身利益最大化的要求。在利益获取的路径上，第一，地方政府利用信息优势与中央政府讨价还价，在与中央政府的博弈中获得有利于己方的政策或提高中央政府在蛋糕分配中的比例，或者使上一级政府按照自己的意愿制定政策，出现威廉姆森所说的“欺诈性追求自我利益”。第二，地方政府为了防止公民的“用脚投票”，扩大公共产品供给，诱发有利于经济增长的制度并获得上级政府的赏识，在晋职升迁上获得优势。第三，当上级的强制性制度变迁会使地方利益受损，地方政府会做出对制度变迁不响应或者拖后实施甚至进行反向选择，以减少损失。第四，通过刺探信息或串谋，率先制定出合乎上级政府政策导向的地方政策，从而获得“试点”的政策优势。这样，地方政府制度上的竞争强弱多表现为谈判讨价还价能力和信息的把握理解能力。
　　三、区域经济增长与区域制度转型
　　“在世界各地，政府正成为人们关注的中心。全球经济具有深远意义的发展使我们再次思考关于政府的一些基本问题”。钱颖一从政府干预经济的能动性出发，认为要正确理解政府在经济发展中的作用，需要对政府的制度和激励机制进行分析；认为“地方政府经济上的独立权力与财政激励相结合，导致政府促成并保持了良好的经济环境。中国特色的经济联邦制是地方政府具有正向激励机制的原因，对中央政府的限制不仅阻止了大量对市场的干预，而且促进了地方政府竞争。这些政府不仅在要素上竞争，而且在创造剩余上竞争，创造出了适宜经济环境的地方政府，极大地促进了地方经济的成功，为全国效仿”。从一定层面分析，地方政府成功进行制度转型构成推动我国转型期间经济增长的最为重要的力量。
　　制度转型是指计划经济向市场经济的转变进程。“现代经济是市场和政府税收、支出和调节这只看得见的手的混合体”，也就是说，制度转型的实质表现为政府职能的转变，既要发挥市场在资源配置中的基础性力量，又能使政府的调控功能得到张扬，使现代的混合经济达到不至于出现“市场失灵”，也不会出现“政府失灵”的佳境。
　　在我国，制度转型是沿着这样一种思路、两个具体措施进行的。一种思路就是坚定不移地进行改革开放，通过对外开放加速了市场化进程。两个具体步骤：一是利用制度界定产权边界，保护了私有产权对利益的追求，从而极大地调动了民间追求财富的潜能，使民间成为推动经济增长的重要推动力量；二是赋予地方政府的追求经济利益动力，在市场不成熟、市场配置资源功能不健全的条件下，地方政府对市场干预就成为“帕累托最优”。
　　地方政府作为我国经济发展的“试验田”，成功的经验和成功的制度安排很快得到中央政府肯定并得以在全国推广，使改革的制度成本下降。尽管在竞争中地方政府产生了错位、越位、缺位“三位”现象，但正是这场自下而上的制度变迁即地方政府“强迫”上级政府、同时上级政府也在财政分权上给予地方政府利益诱导而发生的一场渐进式的变革，从而创造了世界经济发展上的“中国奇迹”。增加制度供给诱发来自民间的推动力量也是中国经济转轨成功的关键。毛寿龙认为，“最近一个世纪，世界上不同国家有的成了发达国家，有的还是发展中国家……在这一不平衡的发展进程中，每种因素都起着关键的作用，而政府的作用显然具有决定性的地位”。
　　地方政府制度竞争从微观、中观、宏观三个方面推动制度转型：从微观分析，地方政府在资源配置方式、经济结构调整、公共产品供给、职能转变上，实行了强制性和诱致性变迁，使本地的个人收益大于其它区域，促进本地经济快速增长；从中观分析，发达区域的地方政府的制度变迁为其他地方政府提供了借鉴和低成本的传递，通过干中学，欠发达区域的地方政府不断进行制度变迁，诱发经济增长；从宏观层面分析，地方政府制度变迁的成功经验为中央政府在全国范围内实行强制性变迁提供了信息和经验积累。
　　随时间流逝和知识增加，地方政府会变得更有理性，中央政府的调控能力增强，地方政府制度创新的收益和维持现状的成本都会增加，不创新就意味着增加沉没成本。上级政府对下一级地方政府的考核机制也迫使地方政府更加倾向进行积极的制度创新。政府权力“对于经济发展的反作用可以有三种：它可以沿着同一方向起作用，在这种情况下就会发展得比较快；它可以沿着相反的方向起作用，在这种情况下，像现在每个大民族的情况那样，它经过一定时期都要崩溃；或者是它可以阻止经济发展沿着既定的方向走，而给它规定另外的方向——这种情况归根到底还是归结为前两种情况中的一种。但是很明显，在第二和第三种情况下，政治权力会给经济发展带来巨大的损害，并造成人力和物力的浪费”。从一定的视角分析，我国制度创新会使经济发展沿着“同一方向”前进，即制度创新带来经济增长，经济增长推动制度创新。
　　制度作为博弈规则，当组织作为参与人时，组织间的竞争就成为制度变迁的关键，可以断定我国经济的持续增长必将源于地方政府制度竞争，更源于地方政府在竞争中实现制度转型。

作者：厉敏萍 陈剑林 来源：《现代经济探讨》2010年第9期