四大体制性问题制约淘汰落后

2010-10-13

    淘汰落后产能在我国已经成为一个“永恒”的主题。之所以如此，一方面源于自改革开放以来我国经济一直处于高速发展的状态，钢铁工业技术进步的步伐在不断加快，技术淘汰周期在不断缩短，钢铁工业落后产能的判定标准也在不断提高，因此伴随着经济与技术发展步伐，落后产能所涵盖的范围在不断地调整更新；另一方面源于我国市场经济体制尚处于不断健全和完善的过程当中，在淘汰落后产能工作当中难免存在着各种各样的体制性问题。这些体制性问题主要表现在以下四个方面：

　　要素价格扭曲导致市场淘汰落后的能力偏弱

　　我国相对较低的劳动力价格、土地价格、资源价格和资金价格不能完全反映这些要素的真正价值和社会使用成本，而且各类企业在分摊这些社会成本方面存在着较大差异，总体是大型企业所承担的社会成本要高于中小型企业，而相当多的中小型企业是落后产能的拥有者。从成本构成角度看，虽然落后产能产品单位消耗高于先进产能，但落后产能具有总体投资少、分摊成本低和人工费用低的特点，而且落后产能基本上与落后企业相关联，而这些落后企业所承担的环保、节能等社会成本较低，甚至不承担任何社会发展成本，如落后产能企业在工人工资、社会保障、排污费、资源品价格、税收、违规罚款等方面的运营成本远远低于行业平均水平；部分地方的中小型钢铁企业的平均税负远低于国有大型钢铁企业的税负，最大差距达到30%以上。

　　在没有支付资源和环境等社会成本的情况下，落后产能企业的产品在价格方面比先进工艺设备所生产的产品有着较大优势，即使在激烈的市场竞争中，落后产能仍有较大的利润空间，导致拥有先进产能的大中型钢铁企业与拥有落后产能的中小型企业之间存在着不公平竞争。因此，拥有落后产能的企业缺少技术改造和更新设备的动力和压力，更谈不上主动退出市场。

　　落后产能的退出体制尚不健全

　　落后产能的退出壁垒较高，制约了落后产能的自动退出。从当前情况看，退出壁垒主要有两大类：

　　●经济类壁垒

　　资产专用性。资产专用性是指资源在用于特定用途后，很难再移作他用的性质。资产专用性程度越高，生产要素在市场上的自由流动性越差，资产的需求面越小，资产转让时价格越低，落后产能退出市场的损失也就越大。资产专用性的程度根据行业不同而不同，根据设备先进与否而不同。钢铁工业相比其他制造业，其资产专用性程度高，如炼铁的高炉、炼钢的转炉只能用于本行业，改作生产其他产品的可能性很小；设备越落后，市场上愿意购买的受让群体越小，转让的可能性也就越小。因此，拥有落后产能的企业面临退出行业还是留在原行业继续发展的选择时，最终会选择继续留在原行业发展。

　　失业工人安置费用。落后产能退出的直接后果之一就是所属员工面临着失业的可能性，政府和企业要支付较高的费用进行职工安置和再培训。就业和社会保障的问题解决不好，落后企业很难顺利地退出原行业。

　　私营企业主的资产补偿。近年来，企业所有制结构日趋多元化，工业中个体私营企业占到1/3左右，股份制企业和外资企业的比重也不断上升。目前，各地方中小型钢铁企业的投资方大部分为私营企业主。在缺乏明确法律依据的情况下，强制性地让拥有落后产能的中小型钢铁企业退出必然会涉及资产补偿等问题。这些企业作为企业主的私人财产，将其淘汰会遇到企业自身的强烈抵制，一些企业主更是将《物权法》视为“尚方宝剑”，宣称企业作为私有财产神圣不可侵犯。

　　●制度性壁垒

　　落后产能退出的制度性壁垒主要包括落后产能的退出机制和限定落后产能发展的法律法规。

　　落后产能的退出机制尚须完善。通过市场机制实现落后产能的自动退出固然是最好的淘汰手段，但在淘汰落后产能总量较大、涉及面较广的情况下，运用行政手段强制性地淘汰落后产能的方式会有很大的副作用：一是落后产能的停产关闭会给企业造成一定的经济损失，会使企业职工丧失就业岗位，会给与之相关的其他企业、银行造成债务问题；二是国家尽管在某些环节对被淘汰的落后产能给予了一定的政策扶持，但国家更多地强调了责任和义务，对地方政府、企业主、企业职工的损失补偿问题考虑不多，总体上缺乏全盘统筹的长效退出机制，使淘汰落后工作受到了来自基层利益相关者的阻力。

　　淘汰或限定落后产能发展的相关法律法规尚不完善。从我国淘汰落后产能的实践看，当前主要由政府相关部门下发行政文件，提出淘汰落后产能的要求和政策，这些要求与政策更多强调了各级地方政府、各类企业在淘汰落后产能方面的责任和义务。但行政文件代替不了法律，对违反政策的行为制止或惩罚缺乏法律依据。如目前钢铁行业采取的分解淘汰指标、与地方政府签订责任书的形式，对完不成目标任务的地方进行惩罚就缺乏充分的法律依据。淘汰一些限制类企业亦存在着法律依据不足的问题，特别是对那些能耗、环保、质量等方面均达到国家标准但经过有关政府部门审批设立的中小型钢铁企业，只是规模、装备、技术方面处于产业政策中的限制类，强行关闭这些企业容易激化矛盾。

　　相关法律法规和政策执行不力。中央对淘汰落后产能制定了一系列的配套政策措施，涉及环保、国土、水资源、信贷、质检等多方面的约束，但落实到地方层面很难实现“政令畅通”，有些基层政府对落后产能甚至采取默许或支持态度。如中央已经将节能减排指标纳入了地方政府的政绩考核体系，但是大部分地级市中没有建立能源平衡表，缺乏客观真实的能耗数据，考核指标也就容易成为“数字游戏”。再如地条钢之所以有生存空间，可以在市场上销售并应用到建筑领域，与一些地方政府监管部门不作为、有法不依、执法不严密切相关。法律法规和政策执行不力的主要原因有两个方面：一是中央和地方在认识上不是十分一致，政令很难畅通；缺少可操作性的行政问责机制又造成行政调节手段很难贯彻到位，或者执行起来打折扣。二是国家没有使用非常强的经济调节手段使落后产能无利可图甚至亏损经营，从而无法迫使落后产能进行主动关停。

　　地方政府“GDP情结”增加了淘汰落后产能的难度

　　我国的财政体制和发达国家存在着很大的不同。中央与地方财政分权的财政体制虽然能够调动地方发展经济的积极性，同时也成为阻碍淘汰落后产能的重要制约因素。对落后产能的地方保护主要体现为：

　　一是一些地方政府特别是基层地方政府仍有不同程度地追逐GDP最大化的现象。企业数量的多少、产值的大小是地方政府财政收入的保证，淘汰落后产能对地方政府而言是砍掉了GDP和财政收入的重要来源。钢铁等重工业企业对地方GDP、财政收入的拉动力很强，特别是经济相对落后的地区，一些在全国看来技术装备落后的中小型钢铁企业，在当地往往是GDP增长的领头羊、财政收入的主要贡献者，而且还提供了较多的就业岗位。一些地方政府从局部利益出发，不但不情愿淘汰这些企业，甚至与中央政策进行博弈，为这些企业保驾护航。

　　二是淘汰落后产能必然导致企业转产、人员安置、债权债务处理等一系列具体问题，稍有不慎就有可能影响社会的和谐稳定，地方政府为此面临着巨大的压力。

　　三是一些地方已形成以落后产能为主的产业链集群，淘汰钢铁产业落后产能对该地区相关产业发展也有较大的影响。

　　全国范围内市场需求的多元化为落后产能提供了一定的生存空间

　　我国城乡之间、东西部地区之间以及高收入与低收入之间存在着二元分割的现象，造成市场需求的多样化，如在农村地区和欠发达地区廉价产品反而更具有竞争力，这就使得落后产能仍然有较大的市场空间。近年来，高耗能、高污染等重化工业产品的价格快速上涨也给落后产能提供了生存空间。同时要看到，落后产能虽然工艺水平落后，但有一部分落后产能所生产的低端钢材在质量上尚能达到国家的质量要求，当国家不能对钢材需求加以引导和调控时，落后产能所生产的低端钢材仍有较大的市场空间。

作者：李拥军 来源：《中国冶金报》2010年10月09日