西方第二住宅的发展、研究与政策实践

2010-10-4

　　一、西方第二住宅的发展

　　西方第二住宅存在的历史久远，依其特征可以分为三个发展阶段。

　　第一个时期是上世纪20年代以前，这一时期的特征是局限于很小的消费人群，主要是贵族和富豪。而且这一时期第二住宅的地方文化特征很明显，体现了不同的生活传统来源。如古罗马称为Villa，主要是罗马贵族的乡村豪华别墅；挪威称为hytte，是挪威人农耕夏日农场生产使用的乡村小屋；加拿大称为Cottage，是北美乡村简陋粗犷的农舍；等等。

　　第二个时期是上世纪30年代至80年代中期，第二住宅迅速向中产阶层普及，数量急剧增长，并成为大众休闲生活方式的一部分。由于冬季气候寒冷，18世纪在温泉疗养城市修建第二住宅就已经成为斯堪的纳维亚地区的一种时尚，后来逐渐转向海滨和荒野地区。到20世纪中叶，随着战后经济的快速恢复和对休闲生活的重视，第二住宅的数量急剧增长，Copper曾对20世纪70年代初全球第二住宅的分布进行估计，认为“西欧第二住宅数量约为300万套，东欧约100万套，北美约350万套，澳大利亚约25万套，全世界第二住宅总量约为1000万套”。受几次石油危机的影响和主要居住空间的逆城市化，第二住宅的增长趋势到上世纪80年代开始下滑。

　　第三个时期是上世纪90年代以后。这一时期第二住宅的发展有两大新变化。一是消费人群发生变化。以往第二住宅的消费主体主要是中年群体，这一时期退休迁移与第二住宅紧密地结合起来，老年消费者的比重大幅增加。美国21世纪初对全国第二住宅的统计显示，“第二住宅业主收入超过80000美元/年，本科毕业生，平均年龄为55岁（比全部住宅业主的平均年龄52岁略大），大约一半在45-64岁，1/4在65岁以上，很少第二住宅业主在35岁以下，只有9%在75岁以上”。二是跨国分布。比如英国人在法国购置第二住宅、北欧人在西班牙购置第二住宅、英国人在马耳他等地区购置退休第二住宅、德国人在瑞典购置第二住宅等。

　　二、西方第二住宅的研究

　　第二住宅研究起始于斯堪的纳维亚地区，在二战之前就有学者对斯德哥尔摩群岛第二住宅进行研究。但对于多数西方国家来说，上世纪60年代末至70年代初才是研究的起点。以对第二住宅问题最重视、研究也最深入的英国为例，直到70年代中期研究文献仍然非常有限，只有很少的学术出版物和数量逐渐增加的地方政府报告，而且所有文献都出现于1972年以后。虽然起步较晚，经过各界学者的努力西方很快积累了丰富的研究成果。北美的加拿大和美国等。1977年出版的论文集《第二住宅：灾难还是福祉》涵盖了英国、法国、加拿大、澳大利亚、美国等10余个国家或地区诸多不同类型第二住宅的研究成果，是早期研究集大成的作品，具有里程碑意义。第二住宅早期研究偏重于现象分析，主要研究内容集中在第二住宅自身及其直接影响方面，“已有研究可以划入三个基本类别。第一类关注未来需求的预测，主要有由经济咨询专家为私营土地开发商和建筑材料制造商完成。第二类是度假住宅分布的人口特征分析，这些研究主要由社会学家和乡村社会学家掌控。第三类是度假住宅的经济费用和对当地社区发展模式益处的分析，包括区域规划师和农业经济学家的研究”。

　　与消费发展几乎同步，第二住宅研究在20世纪80年代中期至末期经历了一个低潮，但是到了90年代，由于退休迁移与第二住宅紧密地结合起来产生社区老龄化等问题，常住居民与第二住宅居民之间的文化、社会冲突等问题日渐凸现，第二住宅研究又成为一个热点。同时由于社会经济一体化，第二住宅开始跨国界发展，国际性第二住宅问题成为研究的一个热点。在内容上，第二住宅后期研究有较大突破，一是弥补了早期研究定量分析的不足，使得现象描述更为准确；二是打破偏见，从更深层的社会心理需求研究第二住宅对业主的场所意义和价值；三是从纯理论的探讨延伸到政策实施分析，探索总结了一些有效的调控手段。

　　三、西方第二住宅的政策实践

　　一种消费形态大量出现后对应的政策导向必然随之产生，第二住宅也不例外。20世纪30年代北欧地区就开始制定第二住宅的规划调控措施限制海滨地带开发，70年代后期以来，以英国为代表的一些西方国家各级政府对购置第二住宅进行了积极的干预。英国第一个旨在增加拥有成本从而达到抑制第二住宅需求的政策措施产生于1974年《住房法》修订，试图通过取消住房补贴抑制第二住宅的房屋来源，同年《财政法》修订取消了第二住宅按揭税收减免。此后又出台了一系列的金融和住房政策，但实施效果并不理想。在经济金融政策和单纯住房政策失效的情况下，许多政府和学者开始重新审视规划的调控作用，认为规划应当发挥更积极的作用。英格兰的调查显示大多数住房部门认为规划是抑制房价、提供经济住房的最有效方法，如所有权控制、使用变更控制、贡献和义务机制、规划特例机制等。英国环境部1991年的7/91号文件、2000年的住房指导手册和地方的一些法规都确立了规划调控的主导地位。在政策实践中，英国威尔士政府主导的第二住宅研究提出的22项组合对策具有代表性，它以规划控制为基础，其他政策合理组合，多头并进解决问题。

　　对西方第二住宅政策实践进行总结，可以得出如下经验：政策制定和实施主要在于地方政府，中央政府提供政策支持；必须对普通住宅市场和第二住宅市场进行区分，才能有针对性地进行政策调控；规划不仅能够统筹第二住宅所产生的环境问题和空间布局问题，而且可以通过一定的手段解决住房问题；在规划调控中，应当综合运用增加供给和抑制需求的措施，单纯对住房需求进行抑制往往产生新的问题；第二住宅调控必须结合其空间分布特征等具体情况，才能拟定切实可行的措施：在第二住宅政策措施中，应强调规划为主导，住房、金融等相结合的政策。

　　四、对我国的启示

　　1.需要建立有效的基础数据监控体系。西方的经验显示，第二住宅的发展往往打破住房供需平衡，德国、瑞典等西方国家都对第二住宅进行单独的用地分类管理，并定期统计其发展数据，以利于制定有针对性的政策措施。而我国无论土地管理、规划建设管理、房产登记管理、统计管理等方面都还没有进行细分，不利于研究发展动向和制定政策。

　　2.需探索系统的第二住宅调控措施。从西方经验来看，第二住宅往往与普通住宅混杂，调控难度很大，必须建立综合系统的政策措施。目前我国在第二住宅调控中也面临类似的问题，规划的参与还不足，地方政府的作用还没有充分发挥，普通住房市场和第二住宅市场还没有有效区分。应该借鉴西方半个世纪的研究成果和政策经验，更好地促进房地产市场健康有序发展。

作者：吴江市人民政府城乡建设总规划师办公室 朱晨 苏州市规划局 徐克明 来源：《中国房地产》2010年第09期