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财政支出结构优化与经济发展方式转变http://www.sina.com.cn 2008年04月01日 07:34 《中国金融》
　　改革开放以来，以经济建设和行政管理支出为主的财政支出结构表明中国财政依然是建设财政和经济财政。经济发展方式转变要求建立以提供公共服务产品为主的财政支出结构

　　-　林跃勤

　　2003年以来，中国经济进入新一轮高速增长期，五年间年均经济增长率达到10.6%，中国经济规模快速扩大，对世界经济增长的贡献显著增强。但是，中国经济发展方式落后状况依然突出，主要体现在，依靠要素高投入驱动而科技进步贡献度偏低；资源瓶颈与环境恶化加剧，威胁经济社会快速持续发展。在新的发展阶段，要使经济发展方式得到真正有效转变，需要采取新的治理思路。鉴于转型期中国**在经济发展中所处的特殊地位，通过优化财政支出结构促进**职能转换和推动发展方式转变具有关键性的意义。

　　财政支出政策对经济发展方式具有重要影响作用

　　经济增长方式，是指各种要素的分配、投入、组合及其推动经济增长的模式，它决定着生产力的整体效能和发展情况，反映经济增长的实质内涵，通常分为粗放增长方式和集约增长方式两大类，前者也叫数量型、外延型或速度型增长方式，具有高耗消耗、低产出和高污染特点，后者是内涵型或效益型增长方式,主要依靠生产要素有机构成和使用效率提高来实现经济增长。转变增长方式就是指通过政策、手段调整，改变或转换经济增长路径与方法，从粗放的、扭曲的和不可持续的增长轨道转向集约的、协调的和可持续的增长轨道。对我国来讲，转变经济发展方式需要多种主体共同努力，既需要微观主体调整要素配置方式和提高配置效率,也需要**宏观经济政策协调配合。一般认为，作为**配置资源和宏观调控的主要手段,财政政策既是促进经济稳定增长的积极因素，又是推动发展方式转变的重要力量。在中国主要面临着有效需求不足的背景下，从**支出结构(包括与税收政策配合)角度调节总需求、促进财政政策对经济发展和发展方式转变尤为重要。

　　公共支出具有拉动经济增长的积极作用。自20世纪60年代以来，世界各国公共支出规模明显扩大、公共支出占GDP比例不断提高。为此，许多学者对公共支出与经济增长关系进行了探讨。这些研究表明，当社会有效需求不足时，增加**支出能扩大社会总需求，提高现有资本存量和生产能力利用，进而提高利润率，拉动经济增长。国内学者庄腾飞(2006)等的模型分析表明，在其他变量不变的情况下，**公共支出每变动一个百分点，则国内生产总值将变动0.645个百分点。在地区经济非国有化程度、外国直接投资、公共支出和劳动部门供给等对经济增长产生正向作用的诸多因素中，公共支出影响作用最大。

　　财政支出结构影响经济增长结构和质量。财政公共支出结构是指各类公共支出占总公共支出的比重，反映了**动员社会资源的构成与程度，其对市场经济运行、经济增长结构的影响可能比公共支出规模的影响更大。财政支出中各项支出的产出弹性不同，对经济增长的贡献大小并不相同。实证研究显示，在公共支出规模一定的情况下，各项财政支出中社会文教卫支出贡献度最高。尤其是教育支出具有促进长期增长潜力和增长质量的作用。研究表明,教育不仅是东亚经济增长的重要来源，而且是其经济迅速升级的动力。有研究表明，1960～1994年韩国保持着人均产出年均约6%的高增长率，其中多数年份教育贡献超过15%，教育成为韩国经济增长和转型的强大动力。可见，财政支出结构调整会对经济增长结构变化、增长质量产生显著影响。

　　财政支出方向调整对于转型期中国经济发展方式转变具有特殊意义。在经济转型期，中国经济发展面临的发展方式问题无法完全依靠尚不成熟的市场自身来熨平。因此，发挥**之手来化解发展方式落后与市场失灵不可或缺。**可以利用财政支出工具(以及与税收工具的组合)影响和引导经济结构优化与增长方式提升。实际上，诸多结构失调以及发展方式落后问题与财政经济政策偏颇与失误有一定的关系。可见，优化公共支出内部结构，即降低**对一般竞争性领域投入，强化关键领域和重要产业投入，特别是强化对文教卫等部门的投入，对于提升经济长期发展潜力和质量极为重要。

　　财政支出结构扭曲：中国经济发展方式落后的重要原因

　　改革开放以来，特别是1998年实施扩大内需的积极财政政策后，以经济建设和行政管理支出为主、而不是以提供公共服务产品为主的财政支出结构表明中国财政依然是建设财政或经济财政。经济发展方式转变不过来的原因之一在于**职能没有转过来，而**职能没有转变过来的重要表现就在于财政支出结构中公共支出比重依然过低或者增长不快。

　　财政支出中经济建设费用占比偏高，是投资规模膨胀和投资消费关系扭曲的重要诱因。由于财政支出大量用于基础设施和经济建设(占财政总支出的30%左右)，加上其投资乘数作用，带动了投资规模的增长，而教育、卫生、文化、社会保障等公共领域的支出偏低(仅占26%左右)，使普通百姓面临学费高、看病难、住房贵的局面，居民从低微收入中筹集本来应该由财政负担的支出，导致中国预防性储蓄倾向强烈和高储蓄，从而严重打击了居民的即期消费水平和降低了消费预期，这是中国消费难以真正启动、投资消费严重失调的基本原因。显然，这种投资拉动型高增长是财政支出经济投资中心论的直接结果。中国消费对GDP贡献率不断下降的原因并不在于消费本身，而在于**工作重心在投资上，使投资成为主宰我国经济增长推动力。其后果之一是巨大的投资所形成的产能由于内需不足只能通过扩大出口来解决,这又导致中国出口升,对外经济依存度迅速提高。而出口顺差和外汇剧增，以及对外部原材料和能源进口依赖的加大，又加剧了国际市场对“中国制造”的反弹、对“中国资源黑洞”的抵制和人民币升值的压力，增加了中国经济增长面临外部不确定性冲击的风险。

　　财政支出偏重于工业发展，导致三次产业结构扭曲和资源环境压力加大。由于财政经济建设支出向重化工业、城市建设倾斜，削弱了对服务业和农村经济发展的支持，形成三次产业结构扭曲，如2007年我国第三产业比重依然低于40%，落后于世界同一发展水平国家约15～20个百分点。受政绩冲动影响，地方**经济建设费用支出往往偏重于能很快“制造”GDP或者服务于GDP增长的低门槛、低技术水平产业,其后果是GDP规模迅速放大,但资源消耗强度、环境污染程度也同步上升。如中国单位GDP能源消耗奇高，一系列战略资源进口依赖度迅速提高，环境污染日益严重等，使经济可持续发展面临巨大威胁。

　　公共教育支出不足制约着人力资本积累和经济创新水平。世界经济发展实践表明，国民教育水平是一国经济创新能力和竞争力的决定因素，而发展国民教育是**的基本职能。早在20世纪80年代末，中国就确立了预算教育拨款占GDP比重在20 世纪90年代中期或到2000年达到发展中国家4%的平均水平的目标，并被正式列入1993年印发的《中国教育改革和发展纲要》及1995年颁布的《中华人民共和国教育法》中。但文教支出占中国财政总支出的比例不仅没升，反而从1998年的27.14%下降到2002年的26.86%，占GDP比重一直徘徊在3%以下,2001年才提高到为3.14%，比同为经济转型期的俄罗斯落后很多。**公共教育支出过低和增长缓慢的直接后果是整个国民受教育年限较少、劳动力素质较低、技术人才缺乏，产品安全、质量和产品技术创新水平提高缓慢。

基本政策思路

　　经济发展方式转变是未来中国经济能否继续快速持续发展的核心，也是中国经济转型成功与否的基本标志。作为党和**倡导的最重要的经济发展战略创新，加快转变发展方式主要包括三个方面：经济增长由过度依赖投资和出口转变到提高消费增长贡献度，消费投资出口协调拉动；由过度依赖第二产业来拉动转向提升第三产业拉动作用，由三次产业协同拉动；由过度依赖物质资源消耗转变到更多依靠提高劳动者素质、加快技术进步和改善管理方面来。这些转变的实现需要从需求结构、供给结构、生产要素组合结构调整和生产要素质量提高等方面进行努力，而这些均离不开在科学界定财政支出范围并与税收政策有机配合基础上的财政支出调整。

　　扩大公共教育支出，加快人力资本的培育。按照内生经济增长规律，一国经济长期增长路径是沿着主要由物质资本驱动转向主要由人力资本驱动的过程。在经历了30年粗放式高增长后，中国经济继续依靠资本、资源与劳动力等的高投入的发展模式的潜力日益消失，中国需要以更多培育和投入高级人力取代传统资本和低端人力的投入，给经济发展以新的动力源(11.92,-1.24,-9.42%)泉。为此，在依然需要主要依靠**公共投入解决国民教育提高的条件下，切实消除公共教育投入不足问题不可回避。在中国进入工业化中等发展阶段和中等收入阶段后，经济发展动力升级需要国民素质的快速提高，公共教育支出不能再停留在人均GNP300美元时的低水平上。在财政支出规模总体扩大基础上将财政支出重心从物质资本扩大转向人力资本扩大，加速教育支出增长幅度，使其占GDP比例尽快超过 4%并不断提高，是建设创新型国家和转变经济发展方式的迫切要求。

　　加大对卫生、社会保障、贫困补贴等的支出比例，为居民扩大消费、提高消费对经济发展贡献度创造良好环境。作为发展中大国，构建一种消费驱动为主、投资消费出口协同推动的经济发展动力格局是保持经济自主、稳定、协调发展的基础。从中国启动扩大内需战略以来消费迟迟难以提振的情况看，扩大消费比扩大投资更加复杂，启动居民消费比启动**消费更加困难。因为，居民消费不仅直接涉及居民自身，还在很大程度上与**决策和行为，如**就业、收入分配、低保、住房、卫生、教育、利率等相关政策密不可分。鉴于低消费与高储蓄、高投资是此消彼长的关系，要从根本上解决居民消费不振的问题，既要解决在社会总收入分配中居民收入过少、收入增长缓慢的直接消费能力制约问题，还必须解决消费梗塞，创造良好的消费环境，如切实解决公共医疗卫生、低保、孤寡病残等贫困补贴、助学金以及廉租房建设补贴等方面的公共支付欠账，让所有人群都拥有基本的生活、医疗、住房和求学保障，从根本上消除居民不能消费和不敢消费的根源，这正是**在今后公共支出政策调整中必须和应该有所作为的地方。

　　加大财政支出对建立创新体系的支持力度和发展循环经济。建设市场经济的重要内容之一是要使经济创新体系由**主导转向企业自主创新，但并不意味着**就可以袖手旁观，即便发达市场经济国家，促进创新发展也是**的重要职能之一，更何况转型期以企业为主导的多元创新体系尚在草创阶段，**尤其应该增强对创新体系形成的支持和引导作用。**要通过财政公共支出(配合税费政策)创造鼓励企业和个人创新的宽松环境，如加大对企业技术改造、新技术、新能源、新材料、新设备的开发利用提供贴息和税费减免方面的支持；发挥财政资金在建立和扩大科技创新和成(26.74,-2.83,-9.57%)果转化“孵化器”—— 风险投资基金体系建设中的积极作用；进一步规范和强化**采购法的执行，消除一些**机构歧视本国企业参与**采购竞标的做法，为国内高新产品、节能环保产品等提供公平、良好的需求环境；加大公共环境治理支出，抑制具有强负外部性的日益严重的环境污染问题。

　　完善公共服务支出法律体系，深化财政预算支出管理体制改革。应该完善和严格各项公共服务支出标准原则的法律规范体系，如应该根据新的发展条件修改完善《预算法》、《义务教育法》等，加快建立《医疗保障法》、《社会保险法》等，对经过人大通过的预算方案必须维护其法律严肃性和透明性，消除各项职能支出的越位与缺位、供给不足与浪费严重情况，消除**长官财政、随意改变支出方向的惯性做法，强化财政公共支出审计、监察，严肃财经纪律，更加严厉地打击滥用职权乱花钱、钱权交易、挤占挪用甚至贪污受贿等种种违纪违法行为，对审计出来的违反财政公共支出纪律的案件，必须把对违纪单位纠正处理与加大对单位领导的责任追究结合起来，以切实提高财政公共支出的执行力。为此，在推进**职能转变大背景下，深化**预算管理体制改革，强化**财力支出合理化、规范化和效益化(经济效益与社会效益一致化)的激励机制与问责制是非常必要的。尽快完成公共财政制度建设是中国真正确立市场经济体制、也是成功转变经济发展方式的关键步骤之一。

　　转型期中国经济发展方式落后问题虽然是多种因素共同作用的结果，但与**职能转变不到位、财政体制改革滞后、财政政策不完善，导致财政支出结构畸轻畸重关系密切。实践证明，扩大**收支规模和增长速度是比较容易达到的，在收入分配体系倾向于**和企业的体制下，经济高增长往往伴随着**收入更快的膨胀，**“手紧”的问题比较容易得到解决，但涉及到**经济发展战略、思维与行为方式及职能定位，社会财富分配等的调整却相对较难，要让**向被长期弱化的文教卫、社会保障、环境保护、促进科技进步等领域“手松”却更难。因此，要真正深入贯彻落实科学发展观，推动创新型经济发展，仅仅追求做大财政“蛋糕”是远远不够的，下决心深化财政体制改革、调整财政政策、优化财政支出结构同等重要，甚至更为重要。-

　　作者单位：中国社会科学院经济研究所

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