摘要：改革开放以来我国出台了一系列的惠农政策。立足于我国中西部和部分沿海省市欠发达地区的情况表明，新农村建设还存在一些问题。要提高农村的可持续发展能力、大幅增加农民收入，必须创新机制体制，推动土地规模经营。新农村建设的主体是农民，统筹城乡的主体是县级**。为了实现农业增效、农民增收和农村可持续发展，**必须从政策层面给予一定的支持。    关键词：欠发达地区，新农村建设，惠农政策，统筹城乡
    欠发达地区是我国新农村建设的重点和难点，也是中央提出新农村建设重大决策的主要目标指向。课题组围绕新农村建设的有关问题，历经两年，先后对贵州、湖南、云南、四川、山东和内蒙古等省份的“三农”现状进行了实地调研，从历史和现实层面进行了深入思考和分析。在此，主要对改革开放30多年来我国的惠农政策进行总结和评价，并从长远谋划的角度，对如何推进欠发达地区新农村建设，特别是如何实现农业增效、农民增收和农村可持续发展，提出对策思路和政策建议。
    一、改革开放以来**惠农政策的效果分析与评估
    长期以来，我国农业的落后、农民的贫穷和农村的凋敝，统称为“三农”问题。进入21世纪，中共中央通过一系列政策措施着力解决“三农”问题，支农、惠农的力度逐年加大，收效明显。统计数据表明，无论是农业规模和效益，还是农民收入，都得到了较大幅度的增长，农村整体建设也有一定程度的改善。但是，通过对欠发达地区的调研发现，在推进新农村建设的过程中，仍存在一些比较突出的问题，如自然环境条件差，农业基础设施薄弱；农村人口比重偏大，生产方式落后；农业产业化水平低，与同期全国城镇人均纯收入相比，农民收入水平明显偏低，物质生活条件落后，农村社会事业发展滞后，等等。
    为解决“三农”问题，改革开放以来党中央出台了一系列的惠农政策。从大的方面来看主要有六项，即调整农业产业结构、农业产业化、发展乡镇企业、提高农产品价格、减轻农民负担和农业补贴。从欠发达地区的“三农”现状来看，政策效果离预期还有较大差距。农民如何看待这些政策，现有政策对农民进一步增收的潜力怎样？以下将通过理论分析，结合在欠发达地区的实地调研情况和历史资料，对上述六项政策措施的实施效果作出初步判断，并对政策的增收潜力作出预测。
    （一）调整农业产业结构
    调整农业产业结构，一直被作为解决“三农”问题最直接的措施之一，大致可分为两个阶段。
    第一阶段是1978-1992年，调整农业产业结构的政策重点集中在粮食和其他经济作物的生产比例划分上。1981年国务院转发农委《关于积极发展农村多种经营的报告》，提出了“决不放松粮食生产，积极发展多种经营”的方针，鼓励“发展多种经营和非农产业”。具体的措施是改革粮食和棉花的流通体制，调减了强制的粮棉种植面积，同时对于生猪、木材、蔬菜和水产品等经济作物实行了“三放开”的政策。第二阶段是1992年以后，农业产业结构调整政策的重点，在于增加安全、优质的生态友好型农产品种植比例。国务院在1992年颁布了《关于发展高产优质高效农业的决定》，其内容主要包括三个方面：一是进一步把农产品推向市场，以市场为导向继续调整和优化农业产业结构；二是鼓励在农产品生产的基础上发展加工工业，为乡镇企业的发展开辟道路；三是依靠科技进步发展优势高效农业，重点是国内培育和国外引进相结合，扩大优良品种的种植面积。在此基础之上，中央和国务院分别在2000年、2002年和2004年，在关于农业产业结构调整的文件中，增加了发展无公害蔬菜、保证农产品质量安全和提高粮食综合生产能力的内容。政策实施之后，到2006年，农业总产值中种植业的比重下降到了50%，畜牧业和渔业的比重分别增加到了32.2%和10.2%，同年，水稻、小麦、玉米和大豆四大粮食作物品种的优质化率分别达到了69.1%、55.2%、42%、和65.7%。
    整体而言，调整我国农业产业结构的政策效果是比较显著的，突出表现在农业产业结构由单一的粮食生产，逐渐扩大到农林牧副渔共同发展，并且优良品种的采用率逐渐提高。总体上看，农业产业结构不断完善的过程，同时也是农业总产值和农民收入提高的过程。但是与农业产业结构调整政策显著的宏观效果相对，我们在调研过程中却发现，不少农户对于农业产业结构调整政策持否定态度。原因在于这些农户都是在地方**主导的某项大规模的种植或养殖工程中吃了亏。产品生产出来，不是价格大幅低于预期，就是根本卖不出去。实践中宏观效果和微观个案的矛盾其原因何在？
    通过分析发现，长期以来我国对农业产业结构进行调整的实质，是对农村经营内容和价格的逐渐放开，所以宏观上农业产业结构的不断完善和优化，要归功于政策的市场化导向。但是，**的越俎代庖却造成了地方实践的失败。因此可以认为，市场化取向的农业产业结构调整政策对农民增收能产生正的效应，是需要坚持的；**直接主导农业产业结构的行为，有损于农民的利益，是应该摒弃的。
    由于市场化取向的政策措施是农业产业结构调整中最重要的影响因素，那么对政策的增收潜力的判断，必然要考虑目前我国农业领域的市场化程度。目前，从政策中基本找不到对于农业种植或者养殖进行限制的任何内容。可以认为，农户在选择从事哪种具体农业生产方面，已经具备了比较充分的自主权，农业产业结构已经基本由市场引导形成。所以，对于农业产业结构的调整，**除了可以减少地方**对于农户决策的不适当干预之外，更大幅度的市场化政策已经没有太大的空间。据此推断，调整农业产业结构的政策，作为近期安排有助于提高农民收入，但是长远来看，不足以使农民的收入持续、大幅增加。
    （二）农业产业化
    农业产业化最早出现在20世纪80年代后期的山东沿海地带，一些外向型农产品加工企业为了获得稳定的原料供给，满足出口订单的需求，采取了产、加、销一条龙的生产经营模式。中共中央注意到了山东农业产业化的新发展，并开始在全国进行推广。
    20世纪90年代中期以后，中共中央以及各地方**开始在财政与税收政策上支持农业产业化发展。一是各级财政的农业开发资金，重点投入与农业产业化经营相关的项目和基地建设；二是在金融方面对农业产业化经营的龙头企业的技术改造贷款和农副产品收购资金贷款实行利率优惠；三是对龙头企业实行税收优惠；四是优先支持龙头企业和产业化基地的建设用地，并适当降低有关费用。从总体上看，我国农业产业化政策的实施产生了显著的效果，对农民收入增加产生了积极影响。数据显示，截至2008年底，我国的农业产业化组织数目达到了20.15万个，其中龙头企业固定资产总额达到1.42万亿元，销售总额达到3.38万亿元，带动农户9808万户，户均增收1797元。
    判断农业产业化政策的增收潜力，需要从农业产业化的具体形式和增收机理出发。我国目前的产业化组织主要有三种类型：一是龙头企业带动型，一般以农副产品加工或者流通企业为龙头，通过合同或者股份合作等形式，带动农户进行专业化生产，将生产、加工和销售有机地结合，进行一体化经营。二是中介组织带动型，一般以专业性的经济合作组织或者供销社为带动，通过股份合作等方式实现利益联结，带动农户进行一体化生产经营。三是批发市场带动型，以专业的批发市场为纽带，一头连接消费市场，一头联结广大农户，实施产销一条龙经营。除了这三种主要的组织方式以外，还有一些其他的社会服务机构、专业化经济组织等，为农户的产前、产中、产后提供社会化服务。
    在农业产业化经营过程中，龙头企业将分散的农户集中起来，进行同一种产品的生产，由于生产规模的扩大，分摊到单位产品中的固定投入和费用会降低；分散的农户以龙头企业为中介组织起来，原来对于单个农户来说得不偿失的大型农业机械设备投资，对于龙头企业来说就变得有利可图，大型的、技术先进的机器设备的采用带来效率的提升；加之，农业产业化经营本身带来了专业分工，也会带来效率的提升。所以农业产业化既能获得规模效益，又能节约交易成本，增收效果也很明显。
    不可否认，产业化的关键，是要有好的龙头企业。但由于市场需求基本是个定数，把加工企业建到乡镇，相当于将一部分城市人口的收入转移给了农民，并不能增加国民总收入。除此之外，农业产业化政策的效果预期，还需要关注规模效益、交易成本和管理成本之间的比较分析。随着企业规模的扩大，可以获得规模效益，也可以降低市场交易成本，同时也会形成越来越高的管理成本和监督成本。依此推理，农业产业化的增收效果必然会有一个临界点，超过这一临界点，管理成本的提高，会完全抵消规模效益和交易成本降低的效益。另外，从发达国家的实践经验来看，发展农业既有搞产业化的成功案例，也有搞专业化的突出优势，哪种方式更有利，是产业化更好还是专业化更好，一时还没有结论。如此，从长远来看，要实现农民大幅度增收，依靠农业产业化经营并非一劳永逸之策。
    （三）发展乡镇企业
    我国的乡镇企业既与国有企业不同，又区别于一般的中小民营企业，被称为是继家庭联产承包责任制后的又一个伟大创造。1984年3月，中央转发了农牧渔业部的《关于开创社队企业新局面》的报告，并且同意报告中将社队企业改名为乡镇企业的建议，乡镇企业名字第一次出现。中央认为，乡镇企业是农村多种经营的重要组成部分，是农业生产的重要支柱，是农民致富的重要途径，也是国家财政收入的重要来源，要求各级**积极引导乡镇企业的健康发展，要像对待国有企业一样给予乡镇企业同样的扶持。
    1985年以来，一系列的政策措施，带动了乡镇企业的超常发展，对我国农村经济产生了深刻的影响，带动了农村经济结构的转变，拉动了经济增长，促进了农民增收。由于乡镇企业所吸纳的劳动力大部分为农村劳动力，乡镇企业的发展大大拉动了同时期农民收入的增加，在1978-2006年间，农村人口人均从乡镇企业获得的收入，由11元提高到1666元，年均名义增长19.6%，超过了同期农民收入年均12.5%的增长速度。与此同时，乡镇企业的工资性收入占农民整个收入的比重逐渐提高，由1978年的8.2%提高到2006年的46.4%，已经成为农民收入的重要来源。不仅如此，乡镇企业对国民经济的拉动也是明显的。从产值贡献来看，1978-2006年间，乡镇企业产值占整个GDP的比重由5.7%增加到了27.5%。从就业来看，乡镇企业吸纳的就业人数占社会总就业人员的比例由7.0%增加为19.2%。
    从上述分析可以看出，乡镇企业在吸收我国农村富余劳动力，增加农民收入方面发挥了巨大作用。但这是否意味着在将来一段时期内，乡镇企业仍然能够保持较快的速度发展，从而持续拉动农民增收？
    经过调研和分析，我们认为乡镇企业自身存在三个方面的突出问题：第一，从全国来看，乡镇企业规模普遍较小，大多处于自然、散乱分布状态，与国有及国有控股工业企业和三资企业相比，规模差距更大。第二，乡镇企业大多从事的是一些能耗高的粗放型加工类产品生产，对环境的危害严重。数据显示，我国乡镇企业废水有机物含量和固体废物等主要污染物排放量，已占工业污染物排放总量的50%以上。第三，乡镇企业大多为一些技术含量较低的加工行业，以粗放型经营为主，受到资金、技术、人才等各个方面的局限，生产成本高，获利空间狭小，竞争力有限。特别是随着市场竞争的加剧，面临经济发展方式的转型，乡镇企业自身的种种弊端逐渐暴露，正在经受重组、改制或被淘汰的考验，以往的高速发展历史难以再现，未来对拉动农村经济增长、大幅提高农民收入的贡献，也可谓十分有限。
    （四）提高农产品价格
    作为一项刺激农业生产和增加农民收入的最直接措施，提高农产品价格多次被中央采纳。1979年3月，面对农产品严重短缺的状况，国家开始实行市场化取向的农产品提价政策，决定从当年的夏粮开始，粮食统购价格提高20%，超购加价幅度在原来的统购价基础上提高到50%。价格的提高大大增强了农民种植粮食的积极性，致使我国粮食产量快速增长。1984年，我国的粮食产量达到了4.07亿吨，5年间产量增加了1亿多吨，农民的收入大大提高。按照专家的测算，在此期间的农业增长中，提价的政策效应贡献了增长的15.98%。
    如果说1979-1984年间，农产品价格的提高，是政策价格主动向市场价格的靠拢，那么1985-1990年的农产品价格提高，则是在市场作用下的逐步上涨。1985年1月，中央“一号文件”《关于进一步活跃农村经济的十项政策》中规定：除个别品种以外，国家不再向农民下达农产品统购统销任务，而是按照情况的不同，分别实行合同订购和市场收购。从1991年开始，逐步开始废除粮食价格双轨制，并于1994年6月开始，提高四种主要粮食的国家订购价格。1996年国家粮食订购价格在1994年的基础上再度提高42%，1997年国家决定按保护价敞开收购农民余粮。粮食产量的增长表明，国家提高粮食价格的政策效果是十分显著的。1996年我国粮食产量突破了5亿吨大关，实现了当时的历史最高产出；1997、1998年的粮食产量则稳定在4.9亿吨左右。
从农产品提价的政策历史中可看出，农产品产量和农民收入对于价格政策的反应是非常灵敏的，价格提高一定会带来产量和收入的增加。那么，继续提高农产品价格是否可以成为当前的政策选择呢？通过研究分析，答案是否定的。理由有三点：第一，农产品涨价的历史，是价格水平逐步向市场价格靠拢的过程，而不是简单把价格提高在市场价格之上。随着市场化程度的提高，粮食和其他农副产品的价格基本由市场形成，继续强制提高价格，必然会干扰正常的市场供求，对整个国民经济的影响将是弊大于利。第二，就国际比较来看，我国国内的粮食价格水平已经远超过国际粮食价格水平，在国际竞争的压力下，国内粮食价格上涨空间已经不大。第三，目前国家对于农产品价格的控制力基本限于粮食和猪肉等国家储备产品，对价格的干预政策也需要通过储备量的增减来实现，通过这种方式解决农民增收并不可行。
    （五）减轻农民负担
    减轻农民负担的政策可以分为两个阶段：第一个阶段是在1988-2002年前后，国家针对农民负担增长过快的现象，开始对涉及农民负担的各种集资、收费、摊派等项目，进行清理整顿。第二个阶段是2002年以后，以农村的费改税为主，最后全面取消农业税。2002年2月，中央政治局会议通过了《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点的通知》，规范了税费管理。从2004年开始逐渐降低农业税税率，平均每年降低一个百分点。到2006年，国家正式宣布取消农业税，从此有着2600年历史的“皇粮国税”正式退出了历史舞台。
    减轻农民负担政策，其实质就是用减法降低农业成本。所以对于此政策的增收潜力作判断，是相对比较简单的。既然农业税负已经全部取消，也就说明减轻负担的政策已经走到了头，通过减负来增加农民收入也就起不到拉动作用。目前要防止的是农民负担的反弹。由于乡镇行政机构没有有效精简，仍然负担着众多的人员工资，大量的行政性事务还需要大量经费。正因为如此，原来依靠农民负担部分完成的支付，必须依靠财政转移支付来给予补充，否则，各种其他名目的收费和罚款会成为变相的农民负担，甚至还有可能激化农村的干群矛盾，造成群体性案件发生，尤其值得关注。
    （六）农业补贴
    我国农业补贴政策主要有四项：粮食直补、良种补贴、农机购置补贴和农业生产资料综合补贴。从宏观来看，中央财政的“三农”支出逐年提高，2005-2010年分别为2975亿元、3397亿元、3917亿元、5625亿元、7207亿元和8138亿元。农业补贴力度的逐年加大，刺激了农民种粮的积极性，实现了我国粮食产量的历史新高，对保障国家的粮食安全和增加农民收入，起到了显著的作用。从2004年实行农业补贴以来，我国粮食产量实现了连续四年提高，扭转了从1998年以来粮食产量逐年下降的趋势。2008年我国粮食总产量达到5.29亿吨，创历史新高。农民收入增长幅度也有所加快，2005-2008年间，农民人均纯收入增长率分别为6.2%、7.4%、15.4%和15.0%。
    但是在调研中发现，目前的**补贴水平，与农民达到富裕的收入水平相比还相差甚远。对湖南郴州市东江镇的调查显示，农民种植1公顷早稻，要投入种子900元，农药900元，花费2250元，收割1500元，合计为7950元，按照每公顷产6375公斤、1.86元／公斤的市价计算，可以实现销售收入11857.5元，利润为3900元，加上1635元的国家补贴，总共为5535元。按照2004年的调查数据，我国人均耕地面积为0.093公顷（工业化、城市化的进程加快，目前的数据只可能低于0.093公顷／人），依照2008年农业人口占总人口的56%计算，农民人均耕地0.167公顷。那么，郴州农民的人均年纯收入为922.5元。这个收入水平相对于2008年全国平均城镇人均纯收入15781元来说，显得就太低了。
    所以从近期来看，农业补贴政策对于缓和我国粮食产量下滑的颓势，延缓城乡居民收入差距的扩大，有很大的帮助。但是，从长远来看，依靠农业补贴，尚不能从根本上解决“三农”问题。
    二、欠发达地区推进新农村建设必须统筹城乡发展
    通过上述分析可以看出，国家出台的一系列惠农政策在一定时期内成效显著，对于促进农业发展和农民增收，推动农村社会事业发展，起到了不可替代的重要作用，但从现状来看，大多已走到了尽头，政策持续调整的空间有限。要从根本上解决欠发达地区的“三农”问题、切实推进新农村建设，不能就“三农”论“三农”，而是要寻找治本之策。从历史角度看，我国目前的城乡二元经济和社会结构，是由于长期的二元体制形成的。所以，解决“三农”问题，不能只从农业、农民和农村内部找原因、找出路，而是必须打破城乡发展的界限，从统筹城乡的角度探索农村经济社会发展之路。
    （一）创新机制，实现土地规模经营
    邓小平同志曾经说过：农村改革要有两个飞跃，第一个飞跃是实行家庭联产承包责任制，第二个飞跃是实行土地规模经营。要实现农民大幅增收，还要在机制创新上做文章。
    1.推动农村土地规模经营势在必行
    在湖南郴州市东江镇调研时，农民给我们算了账，农民种植1公顷早稻的纯收益约3900元，加上1635元的农业补贴，每公顷收益5535元；山东枣庄市的徐庄镇，农民种植玉米和小麦，每公顷地可以实现纯收益8100元，加上1200元左右的农业补贴，每公顷收益9300元。在此规模下，农民人均年收入少得可怜。如果实现土地规模经营，情况就不一样了。比如，让农民经营1.33公顷耕地，农民的收入就会比以前提高20倍。
    规模经营，是突破分散经营对农业生产发展局限的客观要求。以农田水利等基础设施为例。在湖南郴州宜章县的调研中，有42%的被调查农户认为目前的农田水利设施不能充分发挥作用，严重制约了粮食生产。调研的大部分地区都反映了相似的情况。究其原因，农田水利设施是公共品，无论谁投资建设，结果都是大家一块受益，分散经营下当然会缺少投资主体，水利设施每况愈下也就不足为奇了。而且在分散经营条件下，每家每户都要与市场打交道，在大市场面前，分散经营的农户力量微薄，与市场经济的要求也不相协调。
    我国欠发达地区的：上地现状，为规模经营创造了条件。全国范围内的农村土地撂荒，已经成为一个普遍现象。到2006年12月31日止，全国共有耕地1.22亿公顷，撂荒耕地达0.018亿公顷。调研显示，欠发达地区的耕地撂荒更加严重。湖南郴州市抛荒率为2%，宜章县抛荒率为4.5%。
    实现规模经营有两种途径：一是实现农地流转，降低市场交易成本。对耕地有需求的种粮大户，所需要的是连片的大面积耕地，这样才能充分发挥规模优势。如果通过实施相应的政策，降低市场交易成本，促成潜在的耕地流转，对耕地的供需双方来说，无疑都是一种效用的增进。二是遵循自愿的原则进行农业合作。从历史来看，我国的农业合作社经历了两个阶段，分别是起初有退出权的农民自愿合作和后来大跃进时期的强制合作。在自愿合作阶段，农业生产实现了快速增长；在强制合作阶段，则出现了农业生产的停滞和下滑。其原因就在于自愿的、有退出权的合作，能提供劳动的监督和激励。所以，在农业合作的过程中，必须坚持农民自愿的原则，这样才能依靠市场机制提供监督和激励。
    2.推动土地规模经营，必须创新机制——徐庄土地合作社的启示
    对于土地规模经营，山东省徐庄镇的农民已经开始了这方面的探索和尝试。徐庄是山东省枣庄市下辖的一个镇，所属的山亭区是国家级贫困县。徐庄土地合作社就是由镇上四个村的8位村民自发成立的。我们在2008年9月到当地调研时，已经有300多户村民加入了合作社。课题组对徐庄土地合作社进行了专题调研，将其运行框架总结为五个方面：
    在股权的设置上，农户以所承包的耕地使用权或者果园（附带果树）作为资本，申请加入土地流转合作社，入社期限为三年。对于等级不同的耕地和果园，合作社参照耕地级别、果树密度、生长年限等具体情况，采取集体评估和双方协商的办法，来确定一个合理的股份系数。
    在产权界定上，合作社按照协商好的股份系数，与农户签订委托经营协议书，并通过印发合作社成员证来进行确认，合作社成员依据合作社成员证获取收益。此时，合作社成员拥有了合作社的股权，从而不再拥有土地的使用、转让权，取而代之的是合作社的分红权。合作社则取得了农地的实际使用权和转让、抵押权。
    在经营模式上，合作社集中起来的土地，主要以两种模式进行经营。一部分由合作社进行直接耕种和管理，合作社以劳务用工的方式雇佣人员从事日常的生产管理，劳务人员包括社内和社外人员，劳务用工的支出，最终从土地的经营收益中提取。另一种方式则是承包给专业生产大户进行经营管理，合作社收取纯粹的租金。但是，在购买农资、喷洒农药、聘请专家技术人员进行指导方面，合作社可以提供统一的有偿服务。
    在收益分配上，实行固定租金和按股分红相结合。合作社对入社土地的收益，进行统一的管理和分配，扣除生产资料开支和劳务用工开支外，剩余部分为合作社的纯收益。纯收益的一部分以事先约定的固定租金进行分配，比如一级地4500元每公顷，二级地3750元每公顷，三级地3000元每公顷；固定租金分配之后，合作社提取少量的发展基金，主要用于集体投资和农业保险投入；剩余部分，按照农民入社的股权系数，进行按股分红。
    在组织管理上，合作社要通过召开合作社成员大会，民主选举产生合作社理事会成员、理事长、监事会成员和监事长。合作社每年的年度工作计划和其他重大事项，也需要合作社成员大会讨论通过。选举出来的合作社理事会成员负责讨论制定合作社内部管理规章、发展规划，研究决定财务人员、经营管理人员的聘任等事务。
    徐庄土地合作社经营模式，有利于农民增收，有利于农业发展，在欠发达地区具备推广价值，但也有一些问题值得思考和探索。比如土地合作社的股权分配、继承和转让等制度的完善还需要一个过程；土地合作社的运作有待进一步规范，同时需要加强监管，以保障社务公开和财务公开等。
    （二）城市支持农村，工业反哺农业
    工业化初期，农业对工业作出了重要贡献，不仅提供了廉价原料，而且通过价格剪刀差，为工业积累了大量资金。现阶段工业发展了，反过来支持农业，这是顺理成章的事。在市场经济条件下，如何切实做到以工补农？
    1.公共财政下乡
    公共财政是国家或**提供公共产品和服务，满足社会公共需要的一种活动。社会的公共产品理应由公共财政来提供。农村的公共产品主要包括基础设施、义务教育、公共卫生事业等。欠发达地区农村公共品供给严重不足，客观上提出了公共财政下乡的要求。
    第一，农业生产领域的基础设施欠缺。现有的农田水利设施，大多还是人民公社时期遗留下来的产物，经过几十年的使用，都遭到不同程度的磨损，有的已经完全老化不能投入使用；农业技术服务、推广，农业信息提供，农业基础科研等方面也相当薄弱，新品种、新技术推广速度缓慢。
    第二，农民生活设施落后。目前我国仍然有一半的行政村没有通自来水，约有3亿多农村人口的饮用水达不到安全标准，有近4万个村没有通公路，近30万个建制村没有沥青路和水泥路，有近2000万人口用不上电冈。
    第三，农村社会事业发展滞后。欠发达地区农村的中小学校舍简陋，缺乏活动场所和设备；农村的医疗机构稀少，设备差、技术落后；公共文化设施不足，公共图书馆、健身活动场所、文化场所等基本空白。
    目前公共财政对农村投入不足，主要有两方面原因。一是公共财政投入一般性竞争领域过多。传统认为，国有企业就是全民企业，财政取之于民、用之于民，投资于国有企业就是投资于全民，天经地义。但是，问题在于国有企业大都设在城市，而农村较少。这就导致农村得到的建设资金偏少。公共财政若能退出一般性企业投资，其用于公共产品部分的比例必然增多，蛋糕做大了，农村自然多分一份。二是受到公共财政投入决策机制和地方干部政绩考核机制的限制。农村公共财政投入不足，还在于“自上而下”的决策机制。农村公共品需求的满足，不由农民决定，而要取决于**的财政官员。**的财政官员一般居住在城市，在决定财政分配时，自然是优先满足城市。再有，地方**都要政绩，由于信息不对称，政绩必然要做在明显的地方，城市的交通便利，自然比农村更加显眼。所有这些“政绩工程”、“面子工程”，无疑会大大挤占农村的公共财政投入额。因此，建议建立科学的政绩考核指标体系，尤其是把农村公共产品建设作为一个重要的指标，以此来推动公共财政下乡。
2.为农民提供就业空间
    提高农民收入，归根结底要靠减少农业人口来实现。从发达国家产业结构演进的历史来看，农民从事非农产业也是国民经济结构逐渐优化的过程。纵观发达国家的经济起飞历程，无不伴随着劳动力由农业向非农产业、由农村向城市的大量转移。比如，美国经济起飞时期农业人口下降了72%，日本二战后农业人口下降了65%。实践证明，市场经济条件下劳动力的自然流动，会带来农民收入的提高和国民经济效率的增进。
    加快农村劳动力转移，必须改革传统的户籍制度，推动农民进城就业。我国长期实行的城乡分割的户籍制度，把大量的农业人员柜之城市之外。农民即使在城里谋得了工作，一般也是从事收入低、劳动强度大、劳动环境差的行业，城市的教育、医疗、养老、社会保险也对外地人冷眼相看。各种差别待遇，都会降低在任何一个时点上农业劳动力的转移数量，也可以说，在任何一个时点上，农民的收入都要低于潜在的最高收入，国民经济的效率低于潜在的最高效率。因此，户籍制度改革宜早不宜迟。
    鼓励创业，是当前推动农业人口非农化的必要措施。目前，我国农村富余劳动力约有2亿，平均到2000多个县（区），每个县（区）一下子要增加大约10万个就业岗位。只依靠**的力量，恐怕一时难以如愿。因此，转移农村劳动力，必须转换视角，考虑通过鼓励创业来推进。农民进城创业，一个最大的限制就是资本。其实农民有一项最大的“资本”，就是土地的承包经营权。国家规定，农村的土地承包经营权长期不变，并且土地的承包经营权可以转让。在山东省枣庄市的土地交易中心，我们看到土地使用权的流转已经比较普遍，一般级别的耕地转让价格都在一年500元上下。2008年，我国农村平均一户4口人，人均耕地约0.1公顷，如果农民居家入城，其耕地30年的转让权折现（2009年我国银行存款年利率2.25%），就值13.3万元。如果这笔钱能够变现，再加上农民的自筹资金，到城里进行小规模的投资创业，应绰绰有余。
    3.为农产品开辟市场
    农民收入的增加，终归要在市场上实现农产品的价值。如果工业领域能够为农产品提供更广阔的市场，那一定可以促进农民增收。
    从我国农产品的市场结构来看，一方面一般主要农产品供给过剩，另一方面安全、高质农产品供给不足。如果农民转而生产市场相对稀缺、优质安全的高端农产品，必然在较高的价格下获得较高的收入，这无疑是一条增收的好路子。但现实是，我国高端农产品长期供给不足，很多依赖进口。如果能够给农民提供资金、技术和足够的市场信息，分散农民的短期风险，那么就可启动高端农产品市场，促进农民增收。
    “企业＋农户”思路下的“订单农业”模式，就是把高端农产品市场真正赋予农民的一种实践。订单农业，又被称为合同农业或者契约农业，是农户和企业之间的一种契约安排，一般以书面合同的形式确定，合同的内容一般包括农产品的质量、数量、价格和交易时间，以及在农产品生产过程中双方的责任和义务。在这种合同安排下，资金雄厚的企业可以为农民提供部分初始投入资金以及相关的生产技术支持，同时给农民提供一个可以预期的价格，避免了价格波动风险。在内蒙古固阳县，我们了解到，当地农民与沃尔玛深圳采购中心签订了优质土豆购销合同，年销售优质土豆将达到0.8亿公斤，促进了农民收入提高。
    在我们调研的四川罗江县，以“发展新合作、建设新农村”为切入点，在企业和农户的基础上，发展了农业专业合作组织。原来“企业＋农户”的“订单农业”模式，在这里发展成为“企业十专业合作社＋农户”的基本模式。农村专业合作社作为新的“企业＋专业合作社＋农户”模式中的关键环节，其进一步推广和发展，必将推动我国欠发达地区农村融入市场的进程，推动农业产业化、规模化进程，拉动农民增收。
    4.引导市场资金投向农村
    促进农业生产发展和农民增收，主要难题之一就是资金短缺。以农村公共设施为例，要实现村村通公路、通电话、通广播和电视、建设沼气、改善农民饮水问题，专家测算大约需要40000亿元问，按照到2020年实现的期限，还有10年，那么每年需要4000亿元的投入；在农村义务教育方面，教育部已经宣布，从2006年开始，各级财政计划投入2212亿元来完成农村义务教育；在农村社会保障方面，我国农村现在大约有一亿多老人，如果国家财政对每位老人保障其最基本的生活费用，每月需补贴50元，每年则需要600亿元。仅上述三项，就是一个庞大的数字。再加上农业生产发展需要的投资，更远不是财政收入可以负担得起的。满足新农村建设的资金需求，必须要充分利用市场资金，要靠市场资金下乡。
    事实上，农村贷款需求的增长为市场资金下乡创造了基本条件。当前，我国农村的金融需求形势已经发生了改变。一是欠发达地区的金融需求，由以前的生活需要为主，向生产经营性需要和教育、培训等发展性资金需要转变；二是农村的生产方式向产业化、规模化、集约化生产转变，产生了大量的科技、设备等投资需求；农业领域的龙头企业，各类农业生产合作社，对资金的需求旺盛，也由短期向长期转变。农业生产性资金需求的大量增长，使得市场资金下乡具备了条件。
    引导市场资金下乡，需要创新农村贷款担保方式，扩大农业贷款担保范围。就商业银行的角度来考虑，由于缺乏担保的物品和担保机构，面对分散经营、小规模的农户，其发放的贷款无疑具有较高的风险。为此，一方面可以创新担保方式，比如实行农户联保贷款以及企业担保贷款等方式；另一方面，可以扩大农民贷款的担保范围。在现行的贷款制度下，我国农村居民的两大财产，即承包地的使用权和宅基地，都不可以作为贷款的担保。而土地的使用权和房地产，正是城市贷款担保的主力军。承认农民对耕地的完全产权（使用权、转让权和收益权），把其明确化、标准化，并赋予其市场流动性，将直接有利于农村的融资。
    （三）完善粮食补贴政策
    粮食补贴是**“多予”的一项重要内容。据财政部公布的数据，2008年中央财政粮食直接补贴达到了151亿元。从效果来看，农民收入和国家粮食总产量都有了提高。但是我们在调研中也发现，从粮食补贴的量上来看，不能从根本上解决农民致富问题，考虑农资价格伴随农业补贴的上涨，粮食补贴真正带给农民的利益微小。究竟应该实行什么样的补贴方式，既可以在公平交易前提下提高农业经济效率，又有利于保障国家的粮食安全？
    1.粮食补贴在于购买粮食安全
    从粮食补贴的性质来看，**补贴农民的原因在于：一些学者大多认为农业是弱质产业，比较收益低。依据不外两点，一是农业市场风险大，二是自然风险大。但是，市场风险和自然风险高并不必然导致农业“弱质”。先说市场风险。生产周期长、资金周转慢，确实是农业生产的实际情况，但这绝对不是农业无法获得平均利润的根本原因。国民经济中有各行各业，各有自己的经营特点，比如产业资本的周转就比商业资本的周转速度要慢，但是从来没有人说产业资本获利能力天然就低于商业资本。再说自然风险，农业生产的对象是植物、动物和微生物，依靠合适的自然条件才可以生存，自然气候的不可预测性加大了农业的风险。但是，高风险的行业比比皆是，有的受气候影响，有的受其他因素影响，况且高风险往往带来高收入。从这个意义上说，不能因为有高风险，就认定农业是“弱质”产业。
    农业的比较收益低，其原因在于农产品价格低。首先，农业既然不是弱质产业，农业生产率也不低于工业，可为何农业的收益会低于工业呢？对生产率与收益之间的这种变动，若从个量与总量两个角度去分析，会看得更加清楚。从个量角度看，假定某农户生产率提高，粮食比上年增产100公斤。单个农户增产，自然不会影响到市价，假定今年的粮价仍会同于往年，还是1.6元／公斤，那么可以断定，该农户今年要增收160元。但若是从总量角度看，情况就发生了变化。比如，假定农业生产率全面提高，粮食整体增产30%，那么，今年的粮食可能会供大于求，粮价会下跌。若跌幅超过30%，农业的收益率反而要下降。在市场经济的环境下，农产品的价格由农产品的供求决定。而农业的收益率，则主要取决于价格。这么说来，要提高农业的比较收益，就必须先提高农产品价格；而要提高价格，就必须减少农产品供应，否则农产品不减少，价格上不去，农业的收益率就永远不及工业。
    农产品价格低于相应风险下的市场价格，原因在于**对农业要素流动的限制。从政策的角度看，要提高农业比较收益，要帮助农民增收，**就应允许农业要素转向工业。可以设想，假如**不设限，农业劳动力与土地都能自由地转用于工业，那么工业品供应增加，价格必会下落；而农产品供给减少，必会拉动价格上涨。如此一降一升，农业与工业收益最终一定会达到均衡。可见，农业的比较收益低，并非农业有自然风险，根本原因是**限制了农业要素的流动。从世界范围来看，凡是实行耕地保护的国家，农业比较收益都低，就是这个道理。不过，这也不意味着提高农业比较收益，就一定不能保护耕地。耕地关系粮食安全，保护耕地无可厚非。而且，就连欧、美、日本等经济发达国家，对耕地用途也有严格管制。
    所以，**补贴农业，就不可看作是**对农业的政策倾斜，国家粮食安全是公共产品，**补贴粮食生产其实是从农民那里购买粮食安全。
    2.粮食短缺：补贴消费者
    目前，**推行的是补贴生产者，即对粮食生产进行直接补贴。在对欠发达地区进行调研的过程中发现，无论是基层**人员还是当地农民，对现有的粮食补贴都有自己的看法。他们说，现在粮食供不应求，**与其补贴种粮，还不如放开粮价。云南丽江一位粮食局长给我们算了一笔账：当下**给农民的综合粮食补贴不过750元每公顷，若粮价放开，每公斤涨1元钱，按每公顷产7500公斤算，农民增收则是7500元，是粮食补贴的十倍。可问题是，如果这只是一道极简单的算术题，**为何不放开粮价而转用补贴呢？
    一个重要的理由是粮食事关国计民生，粮价不管住，**担心有人买不起粮食；可是管住了粮价，必然降低农民收入，进而又势必危及国家粮食安全。粮食要靠农民种出来，维护国家粮食安全，归根到底是要让农民种粮能致富。种粮不赚钱，谁也不会多种粮食。在湖南的调研表明，有94.4%的农户因为种粮不赚钱而有过抛荒行为。虽然说**为粮食提供每年600亿元的补贴，可我国目前农村人口众多，分摊到每一位农民头上，就是杯水车薪了。种粮富不了，农民自然不肯在土地上下力气。
    **之所以强调粮食安全，是因为目前国内粮食供应有缺口。在市场机制作用下，供应不足的商品，价格必然上涨；只要粮价不管制，价格会刺激供给增加，所以，从长期看，粮食安全不会有问题。大致算一下，全国每年粮食需求约0.5万亿公斤，而现有耕地1.2亿公顷，若平均每公顷产4500公斤，总量可达0.54万亿公斤。也就是说，只要耕地不撂荒，平均每公顷产量不降低，粮食自给绰绰有余。不过这两点能否做到，最终要看粮价的高低。粮食价格与粮食供给之间的关系，与市场中的其他商品无异。粮价越高，农民种粮的积极性越高，粮食供应越充足，国家的粮食就越安全。若粮食过剩，**坚持高价收购不可取，也不可持续。若粮食短缺，**则应放开价格，让价格拉动供给。不然，价格被管制，农民种地无利可图，耕地撂荒，粮食也就不安全。虽然说管制粮价的初衷是照顾穷人，但结果却会适得其反，粮食供应出现短缺。
    另外，对粮食价格的限制还涉及到一个公平问题。过去粮食多了，粮价下跌农民吃亏；现在粮食少了价格却不让涨，还是农民吃亏。再考虑管制粮价的经济后果，实质是**让农民补贴市民。粮价上涨，给城里吃不起粮食的穷人补贴是应该的，但是完全没必要补贴富人。即使是补穷人，那也应该由**补，而不是通过限制粮价让农民补，让农民补富人更加不合理。
    即使站在**的立场，也可以算这样一笔账。目前国家每年提供的粮食生产补贴600亿元，如果放开粮价，而将这些钱用于补贴穷人，结果会怎么样呢？至少有一点可以肯定，相比给农民的综合粮补，补贴穷人的开支要少得多。按财政支出600亿元算，每人一年补300元，则可补2亿人。城市有多少穷人没有确切的数字，但不管怎么说，买不起粮食的终归超不过1亿人。就是按1亿来计算，**开支也仅是现在的一半。另要指出的是，粮食安全是我们大家的安全，放开粮价，不过是让大家一起为粮食安全买单。人人有份的事，**不必独揽这个责任。
    对于放开粮食价格，很多人担心会引发通胀，其实这个担忧完全没有必要。经济学早已证明，通胀始终只是货币现象，是流动性过剩的结果。而压通胀，也只需收紧银根。只要控制好流动性，粮价涨而物价整体水平不会涨。例如，假定全社会只有200元货币，100元可买25公斤大米，另100元可买一件衬衣。现在大米涨价了，25公斤大米需120元，那衬衣必降20元。大米涨价而衬衣降价，价格总水平却不会改变。如若衬衣价格没有跌，那仅有一个可能，就是人们手里的货币多了。如此，也就不难明白，粮食价格上涨与通货膨胀之间没有必然的因果关系。

3.粮食过剩：补贴休耕
    我国粮食连续五年丰收增产，粮食市场供大于求是一个必然趋势，供大于求价格必然会下跌。为避免谷贱伤农，**承诺提高粮食的最高收购价。**的政策意在给农民吃定心丸，让农民放心种粮。有的学者反对提高粮食收购价，理由是会拉动CPI，推高物价。但是，最低收购价并不代表整体粮价，充其量只是保底价。即使**以保底价来购买粮食，但只要粮食供给多了，供大于求，粮价也不可能普遍上涨。所以，如果粮食果真过剩，粮价必有下行压力。只要粮价不出现普涨，对CPI的影响就不会有太大。
    不必担心推高物价，并不能说明提高粮食收购保护价就一定可取。提高保护价的政策，我国早已有之，**现在这样做很可能重蹈前些年粮食流通补贴的覆辙。20世纪90年代后期，中国粮食出现阶段性过剩，不仅粮价下跌，而且卖粮难。为保护农民种粮的积极性，**从1998年起在粮食购销环节上给农民补贴，最核心的一点，就是按保护价收购农民余粮。所谓保护价，就是保证农民种粮能赚钱的收购价。鉴于当时粮价走低，国务院不仅要求保护价要高于市价，而且明令国有粮食部门要按保护价敞开收购粮食，农民种多少收多少。政策的出发点当然是好的，**以高价从农民手里买粮食，当然是要维护粮农的利益。但是推行保护价的结果是农民并未增收。
    当时由于粮食过剩，国有粮食部门按高于市价的保护价购进粮食，到后来粮食卖不出，仓库装不下，压住大笔资金，而且出现了亏损。对于粮食企业的困境，中央的指示为：按保护价收购，可以顺价销售，把粮食顺价卖出去，一斤粮食赚一分钱，粮食部门就可大量盈利。当然，若能顺价销售，粮食部门与农民可双赢，皆大欢喜。可问题是，农贸市场私人粮商那里粮价低，而且随便买，而保护价本来就高于市价，若国有粮店再加价，肯定没有人来购买。鉴于此，**开始打击私人粮商，国家垄断粮源。规定私人粮商不得下乡收购粮食，只许在城里卖粮，私人粮商的粮食，只能从国家粮食部门手里买。理论上看，设想没有错。但这需要有个前提，就是国家要能垄断粮源。若粮源真能控得住，**当然可以操纵价格。比如市场粮食需求0.5万亿公斤，而国家只抛售4750亿公斤，供应偏紧，加价顺售易如反掌。可关键在于，与计划经济体制不同，市场经济条件下买卖自由，**不好干涉粮商的自由交易。再有一点就是，私人粮商大多来自农村，与农民联系千丝万缕。控制粮源，**需要花费大量的人力、财力，成本太高。
    从粮食保护价政策的历史可以看出，为提高农民收入，保障国家粮食安全，国家实行保护价。我们认为，与其提高粮食保底价，不如**补贴农民休耕。有计划的休耕可减少粮食供应，供应偏紧粮价自然不会下跌。对国家粮食安全而言，储粮其实不如储地。只要耕地在，有生产能力，日后一旦粮食短缺，三个月就可把粮食种出来。由此看，适度储粮必要，但不是越多越好。若现有耕地不减，储备够半年之需就足够了。就休耕政策来说，也不完全是新鲜事物。20世纪末中国粮食过剩，**就曾鼓励退耕。而休耕制度，西方国家早已有之。韩国推行新村运动之初，**也搞过“保护价收购”，但不久就转为休耕。
    总之，基于维护粮农利益与粮食安全两方面的考虑，**的政策只需两种：粮食少了放开粮价，财政拿钱补贴低收入者吃饭；粮食多了**则补贴休耕。只要保持粮价稳定，保证种粮有利可图，手里有1.2亿公顷耕地，就不担心我国粮食不能自足。
    三、结论与政策建议
    下面，从新农村建设主体、统筹城乡主体、解决农地产权问题、提高城镇化水平、满足农民融资需求、增加农村公共产品供给、建立农村社会保障制度等七个方面对欠发达地区新农村建设提出政策建议。
    （一）新农村建设的主体是农民
    建设新农村，农民是主体，其根本的动力也在于农民自身。农业生产最终是要靠农民来进行，如果不能调动广大农民的积极性、主动性和创造性，再优惠的政策、再有力的支持也难以奏效，因此必须坚持农民的主体地位。
    第一，要充分调动和发挥广大农民的积极性和创造力，尊重农民的实践创造。改革开放以来，我国农业发展取得的重大成就，就是农民积极参与和大胆探索的结果。进一步发展农村经济，需要充分依靠农民，以农民为主角和主流，尊重他们的首创精神，这样才能把广大农民发自内心的愿望和热情转化为行动。
    第二，在制定政策的过程中，要充分考虑农民的立场，维护农民利益。要站在农民作为市场主体的角度去思考，从农民的切身需要出发，确保农民的权利，只有这样，才能保证政策的出发点和政策的落实效果相符合，保证政策的宏观效果和微观效果相统一。
    同时，还要重视提高农民的综合素质。现阶段农民的素质直接影响到农业的发展和农村的繁荣与稳定。农民急需通过各种形式的学习和培训，增加对文化知识、科技知识的了解，逐步树立市场经济意识，强化竞争意识、法制意识和信息意识，从而勇敢地面对市场、走进市场。
    （二）统筹城乡的主体是县级**
    在新农村建设过程中，国家、省（区、市）、市级**部门，是公共资源的主要供给者，特别是在统筹城乡过程中，主要起宏观指导性的作用。而新农村建设的受众——广大的农民群众，是区域性、局部性较强的特殊群体，具有高度分散性。城乡一体化是一个复杂的社会变迁过程，不是通过简单的批项目、拨资金就可以实现，这就要求必须有一个适宜的统筹主体。既熟悉又可以对统筹城乡发展的关键问题作出正确判断，从而制定和落实相应的政策措施。
    县一级**，在统筹城乡中负有最直接的责任，同时也是统筹城乡最合适的主体。县域经济是我国城市经济和农村经济、宏观经济和微观经济的结合部，是我国国民经济体系中一个重要的关键性层次。县一级**处在城乡二元结构的交融地带，既连接发达的城市，又连接欠发达的农村，在贴近基层、了解基层方面具备优势，熟悉农村的情况，了解农民的要求。县一级**对实际情况的了解和把握，既可以为上级**提供决策参考，同时又可以通过具体的政策执行，实现统筹城乡的政策目标。
    （三）解决农地产权问题
    目前对农民耕地产权的界定并不明晰，农民的权益得不到法律的有效保护。要保护农民利益，需要把土地的使用权、收益权和转让权明晰化、标准化，并且完全还给农民。如此既可以促进农地流转，提高耕地利用效率，又为土地产权依法融资创造了条件。
    要从根本上解决农地产权问题，就要为农民颁发产权证，并搭建土地流转交易平台。颁发产权证的意义是使农民的权利得到明晰和确认，一方面有利于保护农民的权利不受侵犯，另一方面农民的土地使用权、流转权与收益权就有了一个载体，可以为农地产权的流动创造便利条件。同时，要搭建土地流转交易平台，通过土地使用权交易的常态化、普遍化，一方面使得农地承包经营权具备了市场价格，另一方面加强了承包经营权的流动性。具备市场价格和流动性，都是农地抵押权的实现必不可少的条件，这是因为，市场价格的具备，使银行在接受产权证为抵押物时，有了确定放款额度的根据；流动性的取得，使得银行有了处理抵押物的途径。同时，要鼓励农村各种实践创造，对于土地入股、承包或者合作等多种形式的规模经营，给予支持和引导。
    （四）以城带乡提高城镇化水平
    农民收入水平的提高，根本上要靠减少农业人口来实现。只有把大量农村富余劳动力转移到非农产业，农民才能真正致富。
    一方面，要繁荣小城镇经济，加快农村城镇化。把城镇建设同壮大县域经济、发展乡镇企业、推进农业产业化经营、移民搬迁结合起来，引导更多的农民进入小城镇，增强小城镇吸纳农村人口、带动农村发展的能力。另一方面，要加快城镇化、工业化步伐。城镇化的优势在于其“集聚效应”。恩格斯说过，250万人集中于伦敦，使每个人的力量都增加了100倍，就是指的城的规模效应。城镇化的水平越高，土地、基础设施的利用率越高，城市产业链间互动也就加强。让更多的农民进入城市进行创业，在城市生产、生活，既可以提高和发挥城市的规模效应，又能够转移农村富余劳动力，提高社会资源的配置效率，从而达到双赢的结果。
    （五）满足农民融资需求
    新农村建设需要大量资金，国家财政能力有限，农民更是捉襟见肘，大部分的资金还需要向市场要。
    目前农民融资难，关键就难在无担保抵押品。为此，建议**首先要在明晰土地产权的基础上，承认农民对土地承包的产权，使其可以作为财产抵押，从而吸引金融下乡。**可以通过财政贴息和税收优惠方式，降低涉农贷款利率，减轻农民融资成本。另一方面，要拓宽融资渠道，欠发达地区要抓住国家放宽农村金融机构准入的政策机遇，大力发展村镇银行、小额信贷公司、农村资金互助社、扶贫资金互助社等新兴农村金融机构，规范和引导民间金融健康发展，满足农村多层次的金融服务需求。各金融机构则应努力创造适合农村实际需求特点的金融产品和服务方式，创新贷款操作新方式，简化贷款手续，以扩大农户贷款覆盖面，提高贷款满足率。与此相配套，还应大力发展农业保险，降低农业贷款风险。
    （六）增加农村公共产品供给
    目前欠发达地区农村的公共产品供给严重不足。对于生产性公共产品的供给，主要是改变农村基础设施滞后的状况，加大公共财政对农村基础设施建设的投入。**作为公共产品的供给者，一方面要加强农田水利基本建设，重点投入水利重点工程、中低产田改造以及绿化工程建设；另一方面，要加强农村公路建设，逐步把乡村公路延伸到居民的集中聚居点和农民的田间地头，并对已有建设公路进行维护和升级。对于非生产性公共产品的供给，则要加大对农村公共事业的投入力度。一是要提高义务教育的质量和水平，坚持在农村实行免费义务教育，加大对于农村校园、校舍、教学设备的投资，并通过一定的鼓励政策，支持高水平的中小学教师到农村从事教育，提高农村的教育水平。二是要加大农村社会文化事业的投入，重点保障每个村都有一个运动场所，有一个娱乐舞台，有一个阅读平台，有一个信息中心，推动农民的精神文化建设。
    增加农村公共产品供给，除了公共财政投入，还应充分利用市场资金。目前，在公共产品生产和提供过程中，采用市场渠道筹资还处于起步和探索阶段。要利用资本市场筹资，比如发行长期基本建设国家债券，成立旨在推动某项公共产品生产和建设的专项发展基金，向金融机构融资等。**还要通过税收优惠等激励措施，鼓励和引导社会资金投入农村基础设施建设，优化整个公共产品供应体系。
    （七）建立农村社会保障制度
    在发展农村社会事业中，最急需的是建立农村社会保障体系。建立适宜的农村社会保障制度，首先要确定社会保障制度建设的方向。基于统筹城乡的考虑，农村社会保障制度应该是建设城乡居民共享的、统一的社会保障体制。在公共财政投向上，要确立社会保障优先的原则，明确中央和地方在农村社会保障领域的分工和财政责任，逐步加大各级财政对社会保障的支持力度。特别是对于欠发达地区的农村，应加大**农保支出，将社会保险和救灾救济工作统一起来，将扶持贫困户的工作和新农村建设工作统一起来。
    目前，农村社会保障的重点是养老、医疗和最低生活保障。一方面要建立农村社会养老保险专项基金，为农民提供养老补贴，用于补助欠发达地区农村养老保险制度建设。另一方面，完善农村医疗合作制度建设，逐步提高对欠发达地区农民农村合作医疗的补助标准。建议设置阶梯形的医疗报销体制，即医疗费用越高，报销比例越高，让农民得到更多实惠，从而促进欠发达地区农民的生活和健康水平。与此同时，还要加大对农村最低生活保障制度建设的资助，从欠发达地区的实际情况出发，综合考虑农民最基本的物质生活需要、农村经济发展水平、地方财政的承受能力等方面的因素，并且实行农村低保水平和物价水平挂钩。
    参考文献
    [1]黄连贵：《后金融危机时代农业产业化的路怎样走》，《农民日报》2010年5月11日
    [2]张国超：《新农村建设要关注生态环境安全》，《三农中国》2008年第8期
    [3]国家计委宏观经济研究院课题组：《粮食生产与农民收入关系的回顾与分析》，《经济研究参考》2003年第3期
    [4]柯炳生：《建设新农村与发展现代农业》《理论视野》2007年第7期
    [5]黄华绮 王克修：《积极推进城镇化进程》，《红旗文稿》2005年第24

作者：中共中央党校教务部 王东京 来源：《改革》2010年第7期