摘 要：农村金融具有较强的正外部性。该正外部性是农村金融对社会发展的一种支持和促进，反映了农村金融与社会其他主体之间一种利益配置的非均衡状态，是权利义务配置不合理的外显。经济法在激励农村金融正外部性的过程中以实现农村金融的实质公平、经济效益和可持续发展为价值目标，遵循效率与竞争优先、区分不同金融性质、需要国家适度干预的基本原则，主要从健全农村金融法律制度及制定农村金融配套法律制度两方面激励农村金融正外部性，从而促进农村金融的健康发展。　　关键词：农村金融，正外部性，经济法激励，法律体系
　　一、农村金融外部性的界定
　　外部性的存在反映了人类社会的一个根深蒂固的矛盾，即个人理性和集体理性、个人最优与社会最优的不一致（盛洪，1995）。对“外部性”的系统研究可以追溯到亨利·西奇威克和阿弗里德·马歇尔。西奇威克在其《政治经济学原理》一书中从“个人对财富拥有的权利并不是在所有情况下都是他对社会贡献的等价物”中认识到了外部性的存在（许云霄，2004），马歇尔在其《经济学原理》中首创了“外部经济”和“内部经济”这一对概念（张培刚，1997）。经济学中对外部性通常从成本一收益的角度进行界定，即一种经济活动给其他主体造成积极（消极）影响，引起他人效用增加（减少）或成本减少（增加）。
　　农村金融是农村经济的核心，农村经济的发展需要农村金融的助力和支持。目前学界对金融外部性的研究主要涉及金融外部性的性质、金融外部性与中央银行监管、金融领域的网络外部性、不良资产与金融脆弱性等，但他们多从经济学的视角进行研究。而农村金融外部性指农村金融对其他主体所造成的积极（消极）影响，从而引起社会效用的增加（减少）或成本的减少（增加）。其中，所造成的积极影响引起了社会效用的增加或成本的减少，是农村金融正外部性。所造成的消极影响引起了社会效用的减少或成本的增加，是农村金融负外部性。
　　从法律视角研究农村金融外部性，首先要对外部性进行法学界定。从法律的视角看，外部性不仅是一个过程而且是一种结果，是经济主体之间权利与义务的不对等，以至于利益的失衡。负外部性是一个经济主体在行使其权利时将本应该由自己承担的义务施加给其他经济主体；正外部性是一个经济主体在行使其权利时将其可由自己行使的权利让渡给了他人且没有对受让人施加任何义务（胡元聪，2006）。因此，农村金融正外部性是农村金融对社会发展的一种支持和促进，而农村金融负外部性是农村金融对社会发展的一种阻碍乃至于损害。农村金融外部性实际上反映了农村金融与社会其他主体之间的一种利益配置非均衡状态，是权利义务配置不合理的外显。在我国，农村金融服务于“三农”，惠泽于全社会，具有一定的公共物品特性，其利益外溢特征明显，正外部性属性较为典型。本文研究的是农村金融的正外部性的经济法激励。
　　二、农村金融正外部性的表现及原因
　　（一）农村金融正外部性的表现
　　1.农村金融对于农业、农村、农民的正外部性。（1）农村金融为农业提供了强大的资金支持，促进了农业的产业化发展和规模化经营，保障了农业的稳定、可持续发展。当前，我国正处于工业化和城市化的关键阶段，农业发展方式的转型、农产品向商品的转化、粗放农业向精细农业的深化、传统农耕文明向机械化信息化的现代农耕文明的转轨，都急需大量的资金支持，特别是粮食生产和粮食安全，农村金融无疑承担了这一重任。农村金融的支持成为现代农业起飞的双翼。（2）农村金融助推农村经济持续稳定发展。农村金融是农村经济的核心，农村经济的发展需要投资、消费乃至出口的拉动，农村的投资需要资金，农村金融一定程度上整合了农村经济发展的各种力量。无论是开发式扶贫还是农村基础设施建设，无论是**投资还是企业、个人投资，农村金融都发挥了不可替代的作用，成为农村经济持续稳定发展的“催化剂”和“助推器”。（3）农村金融满足了农民大量的信贷需求。农民生活、生产发展需要资金的助力。对大多数的农民来讲，借贷成为其日常生活中常见的事情。无论是求助于民间借贷还是申请商业金融，抑或接受政策性金融提供的补贴或参加合作金融，农村金融与农民的借贷活动如影相随，成为农民满足自身信贷需求的“源头活水”。
　　2.农村金融对于非农部门、城市和市民的正外部性。（1）农村金融支持了非农部门的发展。农村金融具有正外部性，其利益外溢特征较为明显。源于“剪刀差”的存在，农村金融支持了工业的发展，是工业发展的重要资金来源。农村金融支持了服务业的发展，农村服务业发展所需的资金源于农村金融供给。农村金融还间接促进了其他非农部门的发展，如农村金融用于农村水利电力交通等基础设施建设，为城市供水、供电、农村消费市场的培育等提供了金融支持。（2）农村金融是城市建设的重要资金来源。尽管现有的农村金融体系主要面向和服务“三农”，但实践中农民存款的大部分却随农村金融机构而进入城市支持城市建设。以邮政储蓄为例，尽管目前已开展小额贷款业务，改变了以往“只存不贷”的局面，但实际情况是，它作为“农村资金抽水机”的角色并未根本改变。农村存贷款余额的“剪刀差”现象仍然大量存在，使农村金融事实上成为城市建设的重要资金来源。（3）农村金融改善了市民的生产生活。农村金融用于城市建设，用于非农部门发展，直接受益的是城市居民。城市居民享用的碧水、蓝天，所用的能源资源等浸润着农村金融的支持。农村金融基于“逐利性”和金融资源的“利导性”服务于城市居民。
　　3.农村金融对于国家政策、稳定、发展的正外部性。（1）农村金融服务于国家政策。新农村建设需要资金，尽管国家通过财政的方式拨付了部分，但就社会主义新农村建设目标而言不过是杯水车薪。农民是新农村建设的主要主体，农民生活富裕不仅需要财政补贴，更需要自身进行商业投融资。为了服务于国家政策，才有了银监会于2006年出台《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，才有了邮政储蓄的小额贷款试点。（2）农村金融维护了国家稳定。稳定是国家发展的前提，农村的稳定是国家稳定的重要部分。市场机制不仅有资源配置的功能，也有社会整合的功能。作为农村市场重要要素的农村金融，通过利益诱导和引导，农民“有业可为”；农村金融对农村投融资文化的培育是潜移默化的，对农民商业意识的孕育是无声无息的，恰恰这样，使农村社会主要围绕经济建设而运转，在经济发展的过程中也在政治上实现了农村社会的动态稳定，在利益整合的过程中同时实现了农村社会整合，从而维护了国家的稳定。（3）农村金融促进了国家发展。经济发展是国家发展的基础方面，国家的发展需要农村的发展，更需要城乡统筹发展。小额贷款公司的成立，农村商业银行的挂牌，农村信用合作社的改制转型，农业发展银行业务范围的确定，无疑都直指农村融资难问题。农村金融不仅促进了农村的发展，“农村资金抽水机”现象的存在，使农村金融更促进了城市的发展，进而促进了国家的发展。
　　（二）农村金融正外部性的成因
　　1.四大发展失衡是农村金融正外部性的社会原因。“制度和资金双重供给不足的根本原因在于我国长期执行的是城市和工业优先发展的传统工业化战略”，统筹城乡和区域发展、建设社会主义新农村，虽然在一定程度上缓解了这一矛盾，但就农村金融而言，失衡的金融资源配置不仅导致了农村金融的正外部性，更可能导致社会断层的进一步拉大。
　　2.收益难覆成本是农村金融正外部性的经济原因。**主导的金融倾斜政策确保了间接金融的优势；金融市场准入、业务范围、低利率、外汇管制等为鼓励投资、集中资金、保证金融市场稳定、推动增长起到了积极作用（张海燕，2006），但是金融交易的供给者与需求者之间的分离使金融成本无法得到及时足额的覆盖，而农村金融需求者直接享有了农村金融收益，非农部门、城市等间接享有了农村金融收益，最终导致“金融排斥”。金融交易债权人和债务人的非内部人身份导致农村金融正外部性收益外溢至第三方，收益难覆成本成为农村金融正外部性的经济原因。
　　3.风险安全失范是农村金融正外部性的心理原因。农村金融市场广阔，但农村金融经营成本和交易成本都大大高于城市金融，分散的农户将市场交易分散化，扩展了农村金融交易的空间和时间，但同时也增加了“道德风险”和“逆向选择”发生的几率。农村金融高风险性对以安全为第一理念的金融造成了冲击，秉持这种心理，商业性金融纷纷撤并网点、逃离农村金融市场，风险安全失范进一步造成农村金融供给萎缩及农村金融成本增加，农村金融正外部性进一步增强。
　　4.信息存在“失灵”是农村金融正外部性的信息原因。农村金融的持续发展需要金融交易双方当事人对交易相对方信息的了解以培养交易信用和社会信任。但农村金融面对的是居住分散、需求各异的农民，信息不充分，信息收集成本很高，而且除民间借贷信息准确度相对较高以外，其他农村金融中都存在一定程度的信息不准确。不同的金融交易中当事人信息都是不对称的，信息不充分、不对称和不准确等“失灵”而致信息成本的增加是农村金融正外部性的信息原因。
　　5.配套法律欠缺是农村金融正外部性的制度原因。农村金融的正外部性还源于配套法律的欠缺。
　　以信用法律制度为例，社会信用管理法律制度的缺乏、交易人失信实例的不断发生、农民诚信意识的逐渐流失等影响了农村金融，增加了农村金融持续发展的难度。信用担保法律制度中，民间资本尚不能进入农村担保领域，担保形式单一，动产抵押、权利质押等新型担保方式尚不存在于农村金融领域。合作信用尚缺乏专门立法，商业“短期”行为广泛存在导致农村金融发展成本不断增加而收益却不断减少。
　　三、农村金融正外部性的经济法激励
　　农村金融正外部性可以通过经济的、行政的、法律的和道德的手段等予以激励。市场经济首先是法治经济，在市场经济和民主法治日益健全的今天，法律激励尤为重要。但行政法和民法在激励外部性时均存在不足（胡元聪，2006），而经济法在激励外部性时恰恰具有自身的优势：在克服市场失灵方面经济法有独特的功能；经济法从大局观出发对外部性进行规制，既能克服民法的“短视”局限，又能矫正行政机关的行政偏好，从而有利于对正外部性进行激励，对负外部性进行限制；经济法致力于优化资源配置，可以由此节约交易成本（胡元聪，2006）。因此，对于正外部性较为明显的农村金融，探讨其经济法激励的意义凸显。
　　（一）经济法激励农村金融正外部性的价值目标
　　1.农村金融的实质公平。农村金融在提供了促进经济发展、支持“三农”建设等正外部性的同时，其自身却始终承载着成本一收益失衡的不公平。农村金融正外部性的实质是农村金融运行中权利义务配置的失衡，农村金融正外部性的存在和扩大对农村金融自身进而对整个金融体系和国民经济的发展十分不利，如果任其存续，最终将导致农村金融供给严重不足，农民信贷需求难以满足。作为经济法重要价值的实质公平是在承认经济主体资源和个人禀赋等方面差异的前提下而追求的一种结果上的公平（邱兆祥等，2010），经济法对农村金融正外部性的激励以实质公平为价值目标，要对带有一定公共物品性质的农村金融运行中存在的利益失衡予以纠偏，通过补贴等措施防止农村金融正外部性扩大，调整农村金融运行的高成本、低收益，最终达致农村金融与社会成本一收益结构的均衡，实现实质公平。
　　2.农村金融的经济效益。“效率一直被认为是法律尤其经济法的主要价值目标”（岳彩申，2004），经济效益的提高是农村金融存续的价值和目标所在，“诺斯悖论”向我们展示了有效率的组织以提供“激励相容”的有效制度对经济效益提高的重要性（刘云龙等，1995）。在经济金融化的时代背景下，提供有效率的制度以促进农村金融持续发展进而提高经济效益，正是以经济效益为基本原则的经济法的本色。“就效率而言，法律不能直接作用于他，只有通过权利的安排传导对他的作用”（岳彩申，2004），经济法激励农村金融正外部性以增进经济效益，宏观上通过放宽农村金融市场准入的门槛建立农村金融市场各主体公平竞争的市场环境，微观上通过规制利率等间接调整农村金融市场各主体的经济行为、影响金融交易双方的利益决策。
　　3.农村金融的可持续发展。在现行的城乡“二元”体制下，激励农村金融的正外部性是农村经济持续发展的重要因素。经济法激励农村金融正外部性应将可持续发展作为价值目标，主要从两方面进行：一是通过补贴等对农村金融失衡的成本一收益结构进行纠偏，防止农村金融各主体利益激励的丧失，保障农村金融的持续稳定；二是通过农村信用法律制度、农村社区投资法律制度等培育农村金融市场交易环境，促进农村金融自身的持续发展壮大。
　（二）经济法激励农村金融正外部性的基本原则
　　1.效率与竞争优先原则。农村金融正外部性表明农村金融带有一定的公共物品性质，需要国家干预。但经济法激励更多的是对农村金融交易环境和交易条件的培植，而不是取代交易本身。农村金融成本补给和收益增加更多要依靠竞争、依靠提高效率来实现。现行农村金融体系更多的是信贷供给不足、竞争不足和金融交易成本过高，表现为营业网点不足、农村金融需求量大但分布不集中等。经济法激励农村金融正外部性，要充分培育农村金融市场，形成多元竞争局面，通过产权界定和市场交易，运用市场在资源配置中的基础性作用，实现农村金融运行效率的提高，克服农村金融存在的竞争失灵状况。
　　2.区分不同金融性质原则。农村金融是一个系统，农村金融系统各部分性质不同、市场参与程度各异。商业性金融基于利益最大化和成本最小化考虑而纷纷撤离农村，脱离农村倾向明显。合作金融的商业化“变异”和其自身有限的运营能力，加上农村信用社长期存在“存贷差”，在为城市工业化和农村城镇化提供大量资金的同时进一步助长了农村资金的“非农化”，加重了农村金融的运营成本，增加了农村金融正外部性。政策性金融在完成国家任务的同时，资金来源有限，难以担负起“建设新农村银行”的重任。而活跃的民间金融尚未获得立法认可。因此，经济法在激励农村金融时要区别对待、因金融的性质而确定适宜的发展策略，这也正好符合了经济法主体的“具体性”（即经济法将经济法律关系主体看作是实力不相同的具体个体，并通过干预求得这些实力不同的主体之间的利益平衡）特点（李昌麒，2007）。
　　3.国家适度干预原则。作为农村金融正外部性存在原因之一的农村金融排斥，“是农村金融服务领域的市场失灵，具有很强的外部性”（邱兆祥，2010），因此需要国家的适度干预。农村金融正外部性的存在与农村金融成本一收益结构的失衡关联莫大。农村商业性金融多存少贷造成的“存贷差”加重了农村信贷供给不足；主要靠央行再贷款和发行金融债券为主要资金来源的农村政策性金融资金供给能力有限，无法弥补农村金融的供求缺口；合作性金融近年业绩好转，但其仍然存在“非农化”问题，对“三农”的信贷供给实际贡献有限；民间金融尽管现在还在“地下”，但其暗流涌动，将其合法化以纳入监管范围，规范其运行同样需要国家的适度干预。**有责任对农村金融排斥进行合理干预，作为带有一定公共物品特性的农村金融，国家对农村金融正外部性的激励表现为补贴等。
　　（三）经济法激励农村金融正外部性的具体对策
　　经济法对农村金融正外部性的激励主要是通过制定、健全相关法律制度，尤其是通过权利和义务的倾斜性配置、完善相关补贴制度等来实现，具体包括健全农村金融法律制度和健全农村金融配套法律制度两个方面。
　　1.健全农村金融法律制度。
　　（1）健全农村金融市场准入法律制度。法律的实现需要市场经济中充足的市场主体展开充分的竞争，然不当的制度壁垒却往往阻碍着市场主体进入市场竞争进而成为农村金融正外部性形成的重要原因。经济法激励农村金融正外部性具体到农村金融市场准入法律制度可从两方面入手。首先，在正规金融层面降低农村商业性金融的准入门槛，培育多元的农村金融市场。我国有8901个乡镇只有1家银行业金融机构网点，零金融机构乡镇仍有2868个。严格的农村金融市场准入制度是我国农村金融资源不足的重要原因。可以考虑在《公司法》和《商业银行法》中增加关涉农村金融准入的条款或制定专门的《农村金融法》，实现农村金融的多元供给。其次，在民间金融层面，尽早出台《民间借贷法》，将民间借贷纳入法制化轨道、纳入监管范围，防范金融风险，克服农村金融竞争不足，提高农村金融效益。
　　（2）健全农村金融市场秩序法律制度。放松管制、明确责任是改观农村金融竞争不足状况的必要手段。农村金融主体有限且农村贷款主要集中于农业银行和农村合作金融机构，造成严重的竞争不足和农村金融正外部性。因此，健全农村金融市场秩序法律制度以激励农村金融正外部性可为且当为。首先，通过法律形式明确农业发展银行开展商业性业务，增加其资金来源和业务种类，拓展其业务范围（如农业基础设施建设），增强其资本实力和经营能力。其次，通过法律形式明确农村合作金融机构的业务创新事项，为农村提供多层次、广覆盖的金融服务。再次，通过法律形式明确农业银行的支农责任，在农业银行商业化转型的过程中对于其商业性业务和政策性业务分开，以法律的形式对二者分别规制。在保证农村金融安全和防范金融风险的前提下，可以考虑修改《银行业监督管理法》，激励金融机构在农村金融市场展开充分竞争，最终增加农村金融收益。
　　（3）健全农村金融宏观调控法律制度。首先，以邮政银行为例，法律要放开对邮政价格的部分管制，逐步减少并最终消除邮储靠存贷利差来弥补亏损的行为。基于目前邮政银行向农民发放贷款在基准利率基础上可上浮到288.14%，而其他商业银行向城市居民、企业单位发放贷款利率上浮大多在30%—75%之间，法律要限制其浮动利率并加强对其利率执行情况的监管力度，降低农村金融交易成本。其次，以农业银行为例，在农业银行商业化转型过程中，将其商业性业务和政策性业务分开，以法律形式对二者分别规制，对其政策性业务进行补贴。
　　（4）健全农村金融市场退出法律制度。成熟的市场制度需要完善的市场退出法律制度，“金融产业的发展规律和内在逻辑，成为了人类社会经济活动中一种具有自己的结构特征和功能特点的‘秩序结构’”（张卫，2009），因此顺应金融经济规律，切合这一“秩序结构”，制定农村金融市场退出法律——《金融机构破产法》对于农村金融自身的发展、对于农村金融正外部性的激励不仅必需，也是经济法激励农村金融正外部性的题中之义。
　　2.制定农村金融配套法律制度。
　　（1）制定信用法律制度。信用是金融的基石。农村金融正外部性激励需要完善的信用法律制度作支撑和良好的信用环境为依托。首先，制定《合作信用社法》。要明确农村合作金融机构的性质、治理结构、监管等问题，依法促进合作金融发展。其次，要加快制定专门的社会信用管理法律制度，并专章规定农村信用。信用意识特别是信用法律意识的淡薄、信用法律制度的缺乏是农村金融交易高成本、低收益的重要原因。完善的农村信用法律制度能减少农村金融交易的成本，增加交易收益，降低道德风险和“逆向选择”的发生几率，增强各金融机构交易的信心：要加快制定社会信用管理法律制度特别是要健全失信惩戒和信用激励制度。再次，完善信用担保法律制度。借鉴国外立法，创新农村金融担保方式，增加担保主体。在现行法律框架下，我国农村土地承包经营权等农村不动产物权是不能担保的，但在国外的相关立法中（如德国）却明确了农地金融的相关担保方式。因此，可以借鉴相关立法，创新农村金融担保方式。另外，除传统的保证担保和不动产担保外，农村金融中可以考虑增加仓单质押等新担保方式。同时，在传统的**担保和商业性担保机构之外，在立法中可以对互保和担保基金等予以明确，增加担保主体，完善信用担保法律制度。
　　（2）制定社区投资法律制度。“金融真空”、“虹吸效应”是我国农村金融正外部性激励必须正视的现实土壤。借鉴国外实践及其成败之处，改观这一现实、改良这一土壤进而改变我国农村金融的弱势局面可以借力以社区银行为主的社区投资，制定法律促进其发展。首先，制定《社区投资法》。对于现在各种金融定位严重趋同所造成的“资金抽水机”现象，可借鉴美国《社区投资法》和日本经验，出台我国《社区投资法》并完善相应的奖惩机制，减少农村金融“失血效应”，增加农村金融效益。其次，制定社区银行存款保险法律制度。社区银行是社区投资的主体，其信用的建立和提升是其得以持续稳健运行的关键，而社区银行存款保险法律制度的建立对于社区银行信用的确立、巩固和提升至关重要，更为其提供了与大银行同台竞技的制度环境和法律保障，并可助力农村金融早日融入主流金融。再次，制定社区投资监管法律制度。对社区银行的监管除依赖正规监管机构之外，也依赖于社区银行的自律和社区银行行业协会的管理。因此，除适当修改《公司法》、《银行业监督管理法》、《保险业监督管理法》等配套法律外，还要健全社区银行内控制度和治理机制、社区银行行业组织制度以及社会公众监督制度，实现对社区银行的全方位监管，规范其发展，从源头上杜绝社区银行盲目扩张和沦为“圈钱”工具等现象的发生，用社区投资之利而避社区投资所伴生之害，从而兼顾公平与竞争、安全与竞争、稳定与发展。
　　（3）制定农业保险法律制度。制定农业保险法律制度、实现国家适度干预和法治化干预使激励农村金融正外部性成为可选路径。首先，制定《农业保险法》。我国现在的农业保险主要靠救灾资金和少部分的商业保险提供。应制定《农业保险法》，明确农业保险是政策性保险，增加**补贴，特别要规定农业再保险和巨灾风险分散基金制度，这对于分散和降低农业保险风险、提高农业保险财务稳定性和农业保险自身的可持续性等都是必不可少的。其次，在《农业保险法》的基础上出台配套法规，同时鉴于农业保险的地方特色，授权地方相关机构制定实施细则，明确农业保险中各主体的法律权利（职权）和法律义务（职责），保证其可操作、能落实、见效益。再次，制定农业保险监管法律制度。在建立中国农业保险公司、允许基层农业相互保险社发挥作用的同时，应建立农业保险监管法律制度以规范农业保险，对专门监管机构及其职权职责、监管内容、范围、程序和方式及法律责任等要明确，实现合规发展。
　　（4）制定农村资本市场法律制度。首先，倾斜制定农村资本市场法律制度。通过倾斜性立法促进农村资本市场的发展，并适当修改《保险法》、《证券法》等配套法律制度，克服农村金融正外部性过强所致收益难覆成本的尴尬困境，并为农村金融早日融入主流金融奠定基础。其次，创新制定农村资本市场法律制度。我国农业上市企业仅占很小比例，这与我国农业的基础地位极不相称，也滞后于国家建立多层次的农村金融体系以建设社会主义新农村的国策，要通过创新立法，如建立农村产权市场法律制度，农业债券、股票、股指期货等农业金融产品法律制度，配套修改《公司法》等助推农业企业上市。再次，加快制定农村资本市场监管法律制度。在运用农村资本市场之利的同时，也要防范其害，加快制定农村资本市场监管法律制度，防范农村资本市场因监管无据而致监管真空和“失灵”。加强监管责任的落实，防范因监管不力而致监管无效。

作者：西南政法大学中国农村经济法制创新研究中心 胡元聪 杨秀清 来源：《农业经济问题》2010年第10期