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财政分权与经济增长关系的文献综述
snxl
6502 11
2011-02-07

【原文出处】产经评论


【原刊地名】广州


【原刊期号】20102


【原刊页号】114～125



【英文标题】A Literature Review of the Relationship between Fiscal Decentralization and Economic Growth


【作 者】黄君洁


【作者简介】黄君洁，厦门大学公共事务学院公共管理系助教，研究方向为公共经济学。


【内容提要】近年来，伴随着我国财政分权实践的不断推进，财政分权理论研究得到众多学者的重视。有关财政分权的理论文献可谓是汗牛充栋，其中不乏对财政分权后果的研究，财政分权与经济增长关系的理论研究和经验研究更是研究的热点之一。但是，相关研究并没有得出一致的结论，财政分权的利弊之争持续不断。因此，有必要对财政分权与经济增长关系的相关文献进行总结和评述，进而获取有益的启发。


【摘 要 题】财政体制


【英文摘要】Recently, with the steady progress of the practice of Chinese fiscal decentralization, more and more scholars pay attention to study the theory of fiscal decentralization. The relational literatures are an immense number of books, among which there are many literatures studying the results of fiscal decentralization. And theoretical and empirical research of the relationship between fiscal decentralization and economic growth is one of the research hotspots. However, the relational researches have not draw an accordant conclusion, and the dispute about the advantages and disadvantages of it is continual. Therefore, it's necessary to summarize and comment on the literatures of the relationship between fiscal decentralization and economic growth, and then get the helpful illumination.


【关 键 词】财政分权/经济增长/文献综述
    fiscal decentralization/economic growth/literature review


【正 文】
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snxl
2011-2-7 13:12:16
［中图分类号］F812.2　［文献标识码］A　［文章编号］1674-8298(2010)02-0114-12
    在过去的十年里，发展中国家出现了将收入和支出的权力转移给下级**的趋势，这一趋势受到了广泛的关注(Sarkar，2000)[1]。理论界也就不乏财政分权的研究文献，其中对财政分权后果的研究，尤其是财政分权与经济增长关系的研究更是热点之一。有关财政分权，财政分权的后果，以及财政分权的决定因素这些理论研究是紧密联系的(Musgrave，1959[2]；Oates，2003[3])。从某种程度上讲，现有文献的研究范围主要是覆盖财政分权和下列因素的关系：财政稳定、公共部门规模、效率、地区间的竞争、民主、**数量和经济增长(Granado，2003)[4]。而且，根据规范的公共财政理论，**间财政关系的安排主要涉及支出划分、收入划分和**间转移支付三个部分，可见，财政分权本身所覆盖的范畴很广，文献收集也存在一定的困难，对其总结不能详其所有方面。因此，不可能对所有有关财政分权的文献进行综述，本文仅梳理出有关财政分权与经济增长关系的理论观点和经验研究结论，最后结合我国财政分权的实践，进行简要的评价并得出几点启示。
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snxl
2011-2-7 13:13:20
一　财政分权与经济增长关系的规范研究
    在许多发达国家和发展中国家，促进经济增长一直被作为实施财政分权政策的主要目标之一。但正如Oates(1993)[5]所指出的那样，迄今为止，有关财政分权与经济增长关系的研究仍未形成一致的理论框架，甚至财政分权与经济增长之间是否存在直接或间接的因果关系都是非常模糊的。他就此正式提出了财政分权与经济发展的因果关系问题，也就是财政分权是经济发展的原因还是结果。
    一般来说，大多数发展中国家和转型经济的财政分权程度普遍要低于发达国家。Oates(1985)[6]分析了43个国家的样本，结果显示：在18个工业化国家中，中央**支出占全部支出的平均比重为65%，而25个发展中国家的相应平均比重为89%，它们的中央财政收入平均比重甚至超过了90%。Bahl和Nath(1986)[7]的研究发现也印证了这一财政分权现象。Wasylenko(1987)[8]甚至认为发达国家的分权度平均是发展中国家的两倍。
    （一）财政分权与经济增长之间的关系
    由于财政分权理论是以地方**在资源配置上更有效率为研究的切入点的，所以，分权与增长之间的连接主要是通过分权对效率，也就是通过对消费者效率和生产者效率的影响实现的（Martinez-Vazquez和McNab，1998）[9]。Oates(1993)[5]也认为，经济效率的提高是分权的经济基础。财政分权理论所涉及的“效率”主要是指消费者效率(consumer efficiency)或称分配效率(allocative efficiency)、生产者效率(producer efficiency)或称技术效率(technical efficiency)。消费者效率是指支出政策更好地适应纳税人的偏好所带来的居民福利水平的提高。由于该效率的获得来自于对资源的最佳配置，故又被称为分配效率。生产者效率则是指以相同数量的支出生产数量更多或质量更高的产品，或者是相同数量的产品或服务能够以更低的成本生产时所获得的额外收益（Martinez-Vazquez和McNab，2002）[10]。下面将从消费者效率和生产者效率两个角度入手，总结规范研究文献中有关财政分权与经济增长关系的观点。
    就消费者效率而言，一般认为财政分权能够提高消费者效率。因为地方**更了解当地居民的偏好，具有较强的信息优势，也就更能激励他们提高效率（Bardhan和Mookherjee，1998）[11]。而且，由于辖区内的居民被赋予更多的决策权(Hirschman，1970[12]；Oates，1993[5])，或者居民可以通过辖区间的流动而获得更广的选择权(Tiebout，1956)[13]，所以，由地方**分散提供公共产品能够更好地适应居民的偏好。不仅如此，赋予人们更多参与地方公共事务的权力和热情，会增加他们对**的支持，最终促进民主的进步和社会的稳定。
    理论上财政分权能够提高消费者效率，但在实践中，消费者效率本身是难以衡量的，也就无法通过经验分析来检验这一命题。特别是存在外部效应时，财政分权对消费者效率的影响就更加难以衡量了(Bird，1993)[14]。因为外部效应的存在会导致不同辖区间居民不一致的激励，因此不适合由各地方**分散提供公共产品。而且，财政分权要发挥对消费者效率的作用需要满足一些假设条件，但这些条件在现实中是很难达到的，尤其是在发展中国家。财政分权能够获得多大的消费者效率不仅取决于各级**所拥有的辖区内居民偏好等信息的多寡，还取决于**在多大程度上想要或者能够充分利用这些信息①。事实上，发展中国家和转型国家通过财政分权获得的消费者效率是极小的（Bahl和Nath，1986[7]；Prud'homme，1995[15]；Bahl和Linn，1992[16]；Tanzi，1998[17])。Prud'homm(1995)[15]认为，大多数发展中国家要解决的问题不是去揭示不同辖区间偏好的差异性，而是如何满足最基本的需求。在各地区收入不平衡的情况下，分权造成贫困地区更加依赖中央**的转移支付，而无从获得消费者效率(Rowland，2001[18]；Prud'homme，1995[16])。同时，发展中国家的贫困及民主机制的不完善也限制了“用脚投票”和“用手投票”的实现（Davoodi和Zou，1998[19]；Tanzi，2000[20]）。
    就生产者效率而言，更多的文献是关注产出总量的提高而不是产出质量的提升。如果财政分权能够促使**在提供公共产品时更接近于生产可能性边界的话，就可以带来更大的生产者效率，必然会引起收入的增加，进而促进经济的增长（Martinez-Vazquez和McNab，2003）[21]。Sewell(1995)[22]认为，这是因为许多国家有功能良好的地方**，他们有更强烈的动机来有效地提供公共产品。但是，这一观点却遭到Bahl和Nath(1986)[7]、Tanzi(1998[17]，2000[20])和Prud'homme(1995)[15]的反驳，他们认为，由于中央**能够以更高的薪资和更好的职业前景来吸引更优秀的人才，使得中央**的操作比起地方**来更接近技术临界线。另外，中央**具有的规模经济优势有助于其提高生产效率。然而，也有研究认为，只有很少的公共产品是为了获得规模经济而由中央**提供，况且实际上所谓的规模经济要比理论预期少很多（Bird和Hartle，1972[23]；Oates，1972[3]；Eden和McMillan，1991[24]；Prud'homme，1995[10]；Sewell，1995[22]；McMillan，1995[25]）。甚至有经验研究表明，某些公共产品或服务在由地方**提供时的成本更低（Campbell，Peterson和Brakarz，1991）[26]。
    即使从各国分权的实践结果看，分权在一些国家取得成功，但却在一些国家失败，这可能是因为各国**实行分权的目的不同导致的结果。在一些发展中国家，中央**实施分权政策通常并不是为了获得效率，而是基于其它方面的考虑。在很多时候，中央**乐于将赤字、提供公共产品的责任或政治压力下放给地方**，却没有同时赋予地方**在税收、举债或安排收支结构等方面的决策权，这种自上而下的分权②使得财政分权的效率不升反降（Arze和Martinez-Vazquez，2003[21]；Bird，Ebel和Wallich，1995[27]；Bird，1993[14]；Bird和Fiszbein，1998[28]；Shah，1998[29]）。更重要的是，由于制度上的约束，分权在理论上的效率往往在实践中被严重破坏(Tanzi，1998)[17]。地方**往往没有能力形成现代的、透明的支出管理制度，而且其行政能力可能很弱，无力制定和执行计划。地方权限的规模（通常是政治因素和历史发展的结果）也并不总是和实现分权潜在的效率要求相一致。显然，财政分权对消费者效率、生产者效率的影响在理论上没有形成定论，无法明确回答财政分权与经济增长之间的关系。
    （二）财政分权对经济增长的间接影响
    1.财政分权、公共资源配置与经济增长
    Prud'homme(1995)[15]认为，在其它条件相同的情况下，没有监督的财政分权可能导致资源在某些地区的集中，从而加大地方**间的财政差异，而集权化的公共部门则会通过将资源从相对发达的地区向相对落后地区的转移来实现资源在地理上的均等化。反对意见则认为，在集权化的体制下可能会忽视某些政治上无足轻重的地区对公共产品更强烈的需求，反而加剧了公共资源配置的不均等化③。多数学者认为，公共资源配置在地理上的不均等对经济增长所产生的促进或阻碍作用要取决于不均等的程度，一定程度内的不均等反而会对落后地区起到激励和示范作用，有利于经济增长，但过大的差距会影响到社会的稳定和经济发展的平衡。
    2.财政分权、地方**间的竞争与经济增长
    Bahl和Linn(1992)[16]，Bird和Wallich(1995)[27]及其他学者均认为，财政分权下，收支权力转移的过程可能会促进**间的竞争，改进效率，加强公共服务的提供。而且，竞争还能够激励地方**进行制度创新，使本地区在竞争中占据优势地位，好的制度和政策的扩散又将为社会经济的发展创造一个良好的制度环境，从而促进经济增长。但是，在资源和经济活动有限的情况下，地方**间的竞争也可能带来零和(zero-sum)甚至负和(negative-sum)的结局（Martinez-Vazquez和McNab，2002）[10]。公共产品的外部性特征也可能导致竞争中的地方**对该类公共产品的提供不足（Break，1967[30]；Strumph，1997[31])，阻碍经济增长。
    3.财政分权、宏观经济稳定与经济增长
    财政分权可能使地方**间的财政关系变得复杂，提高了各地区间和上下级之间相互协调失败的风险，这种风险可能会阻碍财政改革和宏观经济调整的进行，导致宏观经济的不稳定(Prud'homme，1995[15]；Tanzi，1998)[17]。学者们普遍认为，机制设计不合理的财政分权会造成宏观经济不稳定，最终导致经济衰退。Easterly(2000)[32]研究了20世纪八十年代后期至九十年代早期阿根廷和巴西的经济危机后发现，总体上该时期两国的经济和财政政策是进步的，因此至少不能将责任全部归咎于分权政策，而应该是债务危机。Mclure(1995)[33]，Sewell(1995)[22]和Spahn(1997)[34]甚至认为财政分权和宏观经济稳定之间并没有有效的联系。
    4.财政分权、腐败与经济增长
    **官员同“经济人”一样有追求自身效用最大化的动机，但是，如果缺乏有效的约束和监督机制，实现其自身效用最大化的过程中很可能会偏离社会福利极大化的目标，扰乱正常的经济秩序，不利于经济增长。对于这一观点理论界已形成共识。但是，财政分权与腐败的关系一直存有争议。从近来的理论研究结果看，如果强调的是分权下地方**间的竞争或对**官员的直接监督，则认为财政分权有助于增强地方**的责任感并减少腐败。Klitgaard(1988)[35]、Persson和Tabellini(2000)[36]认为，财政分权下，地方官员只在一定的区域内履行特定的职责，要对自己的行为直接负责，这使得对其业绩的评价和责任的追究相对容易。而且，由于居民拥有选举权并对本地官员的行为有着更直接和清楚的了解，这样，政党或地方官员为了在选举中获胜，必然会增强责任感，减少腐败(Seabright，1996)[37]。各地方**为了吸引居民和资本而展开的竞争也会减少地方官员的寻租能力（Brennan和Buchanan，1980）[38]。但是，另有研究者认为，分权可能会滋生腐败，因为分权使中央**的作用减弱或失效，缺乏对地方**间分散的决策权进行监督和协调的权威。这样，就如垄断会导致垄断价格一样，地方**可能抽取“超额”租金，助长了寻租行为（Schleifer和Vishny，1993[39]；Prud'homme，1995[15]；Treisman，2000[40]）。同时，较中央**官员而言，地方官员的能力不足、薪金和职业前景有限，所以在面临更多的机会和更大的地方利益的压力时可能不理性。特别是在一些发展中国家和转轨国家，由于地方**机构里的腐败是根深蒂固的，公民必须支付贿赂才得以获取他们已经为此支付了税收的公共服务，所以财政分权增加了地方官员寻租行为发生的可能性(Vito Tanzi，1994[41]，2000[20])。除此以外，还有学者认为，在探讨财政分权与**官员腐败这个问题时，要注意区别财政分权对腐败的多层次影响(Carbonara，2000[42])，以及不同类型的财政分权对腐败的影响（Careaga和Weingast，2000[43]；Persson和Tabellini，2000[36])，特别是财政收入与支出权限的不同划分对腐败的影响是不同的（Raymond，Fisman和Roberta Gatti，2002[44]）。
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2011-2-7 13:13:26
二　财政分权与经济增长关系的经验分析
    理论界虽然非常关注财政分权的影响和应用④，但对财政分权效果进行量化研究还较少（Marinez-Vazquez和McNab，2003）[21]。在为数不多的有关财政分权效果的经验研究文献中，涉及最多的主题是财政分权与经济增长之间的关系。但是，由于财政分权和经济增长之间的关系缺乏一个正式的理论框架，使得研究者无法建立起一个有价值的模型，经验分析也没能够提供一种确定性的结论。
    （一）财政分权与经济增长关系的直接经验分析
    1.经济增长对财政分权的影响
    许多研究都支持这样的观点：分权是经济发展到较高水平时的结果⑤。Roy Bahl和Johannes Linn(1992)[16]主张先有经济发展后有财政分权，一国只有在经济发展趋于成熟阶段才会产生分权的需求。Mullen(1980)[45]利用美国各州的数据研究分权与增长之间的关系发现，人均收入水平与财政分权度正相关，而这一研究结果与Giertz(1976)[46]的结论正相反。Oates(1972)[3]采用58个国家作为样本数据，发现人均GDP和财政集权度之间存在显著的负相关关系。Pommerchne(1977)[47]、Oates(1985)[6]、Bahl和Nath(1986)[7]、Wasylenko(1987)[8]和Panizza(1999)[48]印证了这一研究结果，即经济增长是财政分权的原因。Kee(1977)[49]利用64个国家的跨国数据进行检验得到相同的结果，但有趣的是，在其中的45个发展中国家里，人均GDP和财政分权度之间并不存在显著的关系。
    2.财政分权对经济增长的影响
    分权对经济增长影响的经验分析可以追溯至**规模与经济增长关系的经验研究，因为通常是以中央**支出占GDP的比重，或者是以中央**支出增长率来衡量**规模的，而它们可以代表集权度。Landau(1983)[50]、Aschauer(1989)[51]和Barro(1990)[52]研究发现，中央**的消费支出占GDP的比重与人均收入增长率负相关。Ram(1989)[53]的发现却与之相反。近年来，财政分权对经济增长影响的经验研究文献开始逐步增多，但是这些研究得到的结论却不尽相同。现将主要的相关文献及其研究结果归纳如表1所示。
    在表1所列举的文献中，1-5篇是跨国研究，6-16篇是我国财政分权对经济增长影响的经验研究，17和18篇是对美国的相关研究。很显然，这些对财政分权与经济增长关系的直接经验分析没有得到确定性的一致结论。经验研究结果表明，财政分权对经济增长的影响并不是唯一的。不仅在发达国家和发展中国家之间，单一制国家和联邦制国家之间，而且在发达国家或发展中国家内部，财政分权对经济增长的影响所表现出来的结果都是不同的。而这个结果与财政分权与经济增长之间的关系并不是单调的判断是相吻合的（Oates，1993[5]；Cuess，Loehr和Martinez-Vazquez，1997[71]；Bahl，1999[72]）。因此，政策制定并不是一味地尽最大可能去增加分权度，而应该根据一国的国情和实际需要寻求分权的最佳状况。
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2011-2-7 13:19:01

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2011-2-7 13:19:43
（二）财政分权与经济增长关系的间接经验分析
    除了上述的财政分权与经济增长关系的直接经验分析外，财政分权与经济增长之间可能存在隐含的间接关系，即财政分权通过对中间变量的影响，进而影响经济增长。而且，经验分析是否支持财政分权有可能通过对公共支出、地区间资源配置、地方**间的竞争、宏观经济稳定和**治理等因素的影响来间接影响经济增长的理论呢？
    相关经验研究文献主要是通过研究财政分权对经济增长的基本元素，即投入的数量和质量的影响，来判断财政分权对经济增长的影响（Martinez-Vazquez和McNab，2002）[10]。许多研究发现，公共基础建设支出对经济增长有显著的正面作用(Aschauer，1989[51])；Easterly和Rebelo，1993[73]）。而Davoodi和Zou(1998)[19]的研究却表明，发展中国家财政分权与经济增长负相关的原因，可以用分权下地方**的支出结构来解释。他们认为，即使有最优的分权度，在错误的支出项目上的高投入也可能导致更低的经济增长率。同时，Davajaran，Swaroop和Zou(1996)[74]在研究公共支出结果对经济增长的影响时发现，虽然中央**的支出水平对经济增长有显著的正相关关系，但是，公共支出的资本结构却对人均经济增长有负面作用。他们推测，发展中国家的财政分权与经济增长负相关，可能就是由于**的支出过多地用于资本投入而牺牲了生产性支出水平。李涛和黄纯纯(2008)[75]考量分权、公共支出和经济增长之间的关系的经验研究发现，地方**预算外支出以及财政分权显著地阻碍了经济增长，而其他财政支出项目对经济增长的影响不显著。
    但遗憾的是，根据对现有文献资料的搜索，财政分权是否作用于地区间资源配置的均等化，地区间资源的配置状态对经济产生怎样的影响，这两个问题都没有得到经验分析的支持，也就无法证明财政分权能否通过影响公共资源在地区间的配置对经济增长产生影响。财政分权、地方**间的竞争和经济增长的关系研究同样缺乏经验分析，只是基于理论上的分析。而且，到目前为止，仍没有文献对财政分权和宏观经济稳定的关系进行经验检验，也无法证明宏观经济不稳定必然会阻碍经济发展(Fischer，1993)[76]。
    财政分权与腐败关系的研究在理论上没有达成一致，Bardhan和Mookherjee(2000)[11]指出，各级**的腐败倾向是因特定场景而有所变化的，理论上很难说明两者之间存在着确定性的关系，应当通过经验研究来评估。Huther和Shah(1998)[77]的经验研究表明，财政分权对**质量和民主的扩张都会产生积极的作用。但是，他的研究没能控制其它变量，如经济发展水平、政治制度等因素对腐败的影响，因此，其经验研究结论可能受干扰。Fisman和Gatti(2000)[78]则进一步引入更多的解释变量，涵盖主要的政治、经济因素，回归结果表明，财政分权与腐败之间存在显著的负相关关系，即分权化程度越高，**越廉洁。Arikan(2000)[79]，Gurgur和Shah(2002)[80]，也通过经验研究证明，财政分权会使竞争性的地方**数量增加，减少了**官员腐败行为的空间。王文剑和覃成林(2008)[81]认为分税制改革后，各个地区的地方**都拥有更加强烈的激励扩大预算外收入，加大对地区经济的攫取。但非农产业和非国有制经济越发达，地方**“攫取之手”就越少。因此，在我国非农产业和非国有制经济相对发达的东部地区，当前的财政分权体制有利于地区经济增长，而在中西部地区则相反。但是，Treisman(2000)[40]的经验分析却得出了财政分权与腐败之间不存在显著相关关系的结论。
    这些间接经验分析表明，财政分权、中间变量与经济增长之间的关系并不确定，无法直接得出财政分权是否可以通过对这些因素的影响，促进或抑制经济增长的结论。由于财政分权和经济增长的概念都较为广泛，许多变量都会对它们产生影响，所以，需要全面认识和系统研究三者之间直接或间接的关系，包括财政分权对经济增长的影响，以及财政分权通过影响中间变量，进而对经济增长产生影响的过程中，可能出现的彼消此长的相互作用和带来的后果。
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