中国的城乡关系，正经历着深刻的变化。早期改革，经联产承包、人民公社解体、农村工业化、统购统销改革和城乡通开，结束了农村和农民以低价农副产品支持国家工业化与城市、却使自己长期陷于贫困的传统模式；中期开放，启动了数亿农村劳动力积极参与工业化、城市化和全球化进程，使非农业收入成为农民收入的重要来源。然而，城乡长期隔绝的体制影响过于深远，一旦城门打开，资源以更快的速度向城市积聚和集中，城乡居民之间的收入差距不仅没有缩小，反而在经济高速增长中进一步拉大。
    2003年中国提出了科学发展、城乡统筹的新方针。为了扭转城乡差距扩大的趋势，中央决策把“三农问题”列为重中之重，国务院推进农村税费改革，全额免除世代延续的农业税，并大幅度增加了财政向农村和农民转移支付的力度。2003-2008年间，是改革开放以来中国农民增收最快的时期。可是，城乡发展差距拉大的趋势依然没有扭转。2008年中国城镇居民人均收入等于当年农民年纯收入的3.33倍，不但比2003年的3.23倍有所上升，且城乡居民收入差距的绝对值第一次超过人均11000元的历史高位。在这个格局没有得到根本改变以前，“内需不足”就将长久困扰国民经济的健康发展。中国的高速增长还是更多依赖出口与投资，一旦国际市场波动，保增长的压力就从天而降。
    在上述背景下，成都的综合改革经验引起了广泛的关注。早在2003年，成都市就把统筹城乡、走城乡协调发展之路作为地方施政的纲领。①五年来，在成都展开的统筹城乡综合配套改革的丰富实践，说明统筹城乡不仅不会妨碍、延缓城市化和工业化，而且可以有力地推动城市化和工业化的健康发展。这也是本报告调查研究的主线：成都市怎样在加大地方财政对农村和农民转移支付的同时，利用城市化加速的难得机遇，释放级差土地收入的巨大能量，把本来属于农民的财产权利真正还给农民，并经由打破城乡壁垒的土地合法流转与统一的土地市场交易，形成农民与各相关利益方共同分享城市化土地增值的新格局。

一、城乡差距扩大下的成都实践
    成都是一个特大城市。早在21世纪到来之前，成都人口就超过了1000万，是北京、上海、重庆等中央直辖市以外中国人口最多的大都市。与其他中国的大都会城市一样，成都市国土面积的绝大部分是农村，半数以上的居民为农民。这里有一个鲜明的中国特色：城乡关系不但存在于全国范围之内，也存在于大都会城市之中。中国要转向“以城市带动农村”的发展轨道，首先要启动大都会城市对自己农村地区的带动。如果大都会城市连自己的农村也带动不了，全国范围的以城带乡就难有大的指望。
    当2003年成都市把“城乡统筹”高举为地方施政纲领的时候，这个特大城市内部的城乡关系的确出现了新情况：城市居民家庭人均可支配收入与农村居民人均纯收入的差距，从1980年的1.77∶1上升为2003年的2.64∶1。这也是一个全国性的趋势，显示了改革开放以后中国的城乡居民收入都在逐年增长，但城市居民的收入增长显然比农民更快。
    客观地看，城市经济的更快增长有其内在的逻辑。本来，现代化终究要导致资源和人口向城市的积聚和集中。仅仅是因为国家工业化战略和行政计划配置资源的体制，才形成中国城市化严重滞后的不正常格局。早期的改革松动了原来的行政控制、打开了城乡隔绝之门，资源向城市积聚和集中的趋势自然加速，城市化的进度自然超常——似乎是要把历史损失的时间补回来。但是，直至2008年中国的城市化率仍然低于世界平均水平，而城市的集中度也还是明显偏低。②在中国的城市化急需补课和追赶的过程中，伴随出现了城乡居民收入差距逐年拉大的全国性趋势，这是中国城乡关系的一个严峻现实。
    成都的发展轨迹却提供了另一个例证。在奉行城乡统筹战略五年后，2008年成都城乡居民收入比为2.61∶1，不但扭转此前20多年逐渐上升的势头，还比2003年略为收窄了1.1个百分点。这并不是成都的城市居民收入增长变得缓慢的结果，因为2003-2008年间，成都城市居民的人均可支配收入增长了1.76倍，与北京(1.78倍)和上海(1.79倍)、天津(1.88倍)与重庆(1.78倍)相当。关键是成都市农村居民的收入增长得更快，五年间增长了1.77倍，高于京津沪渝。同期城乡居民收入差距趋势收窄的城市，还包括重庆、哈尔滨、郑州、合肥、长沙、南昌、福州、昆明、贵阳等八个省会城市。不过，在仔细比较了经济增长起点、人口总规模、城乡居民收入增长速度和绝对水平以后，我们发现成都确是其中的佼佼者，与重庆一起，成为中国人口过千万超特大城市中扭转城乡收入差距拉大趋势的两个城市。
    这也许就是成都的实践引起了广泛关注的原因。人们更感兴趣的是，成都究竟怎样动员了资源用于城乡统筹，才能在保持城市经济快速增长的同时，开始遏制城乡收入差距逐年拉大的趋势？作为一个西部地区的超特大城市，论行政级别，成都市低于直辖市重庆，论财政实力，成都无法与北京、上海、天津、广州、深圳等相提并论。作为一个西部的特大都市，成都市统筹城乡的经济基础究竟在哪里？
    调查表明，成都市统筹城乡的财力首先来自地方财政收入。根据市城乡统筹委提供的资料，2003-2007年成都市财政支出用于农村和农民的部分共254亿元，相当于同期财政支出的15.2％。其中，2007年成都市财政对农村农民的支出117亿元，等于2002年(10亿元)的10倍以上。③这就是说，成都地方财力开始主动向农村和农民倾斜，打破了多年来“财政收入集中用于城市”的倾向。
    更重要的是，成都市动用了城市化进程中土地增值的地方收益来实现城乡统筹。这里，我们看到在三个层次上的收入分配变动：一是城市化、工业化的积聚和集中，导致土地市值因用途变动而急剧上升；二是现行土地制度决定了大部分土地增值收益归地方**；三是成都市委市**在施政过程中运用地方性政策，特别是在综合改革试验的框架内，探索突破传统的土地收益分配机制，提高农村和农民在土地的城市化增值中的分配份额。
    首先我们看到，和其他大都市一样，成都市近年的土地市价急剧上升。以国有土地拍卖成交价为例，2003-2007年间，成都中心城区国有土地拍卖均价从每亩55.47万元上升为276.05万元，上升了近4倍。④同期最高的土地均价，青羊区每亩1555万元(2008年)，金牛区1349万元(2007年)；至于单宗土地，2007年成都市区更创下每亩8800万元的天价纪录！⑤撇开经济波动因素，地价的持续走高来自对城市空间资源的竞争加剧，反映了经济积聚和集中程度的提升。
    在现行土地制度下，地价上升首先意味着**出让土地收益的猛增。根据中国国土统计年鉴，2005-2007年成都市国有土地供应面积每年平均达5477.6公顷，总成交价437.9亿元，纯收益291.9亿元。其中2007年，成都国有土地出让总成交635.7亿元，纯收益421.5亿元，均高于当年预算内财政收入(286.4亿元)和预算内财政支出(356亿元)。与全国大都会城市的情况一样，“土地财政”是成都**可支配财力的第一支柱。
    当经济力量驱动资源向城市积聚、现行分配制度又导致土地收入加速向**集中的时候，城乡居民收入差距拉大的趋势似乎就是顺理成章的事情了。但是，加速城市化集中到地方**手中的财力，也可以成为扭转城乡收入差距拉大的经济力量。成都经验的可贵之处，就是除了在财政支出方面主动向农村和农民倾斜，还启动了土地制度方面的变革，探索在城市化加速过程中收窄城乡发展差距的可行途径。本研究对成都实践后一方面的经验更感兴趣，因为它不仅仅是改变财政收入增量的分配，而且涉及现存土地和其他经济财产制度，因而是一场涉及既得利益调整、流行观念改变与体制运行方式演进的深刻改革。

二、在征地模式内起步
    中国城乡关系有一个难解的结。主要是，长期滞后的城市化需要大规模投资才能扩大城市空间和城市设施，才能走上由城市带动国民经济增长、吸纳更多农民进城的发展道路。可是，在现行的国家征地制度下，城市筹措巨额投资和建设资本的主要来源，就是**低价征用农民土地、把农民的集体土地强制转为国有土地、再按市价向城市土地市场出售国有土地的长期使用权。这是一条**主导的土地资本化之路。如果说，低价农产品和统购统销曾经是国家工业化的经济基础，那么，低价土地和征地制度则是20世纪90年代后加速的中国城市化的经济基础。这样，中国就面临一个深刻的矛盾：农民问题的根本解决离不开城市化加速，可是在征地制度基础上推进城市化，却又不断地损害着农民的财产权利和收入。这是一个棘手的两难挑战。
    成都显然不可能立刻废除国家征地制。因为，每年超过预算内财政收支的、高达数百亿人民币的地方可用财力，恰恰来自现行征地制下的土地城市化收益。激进的废除征地制纲领，也许可以消除舆论关心的“失地农民”问题，但如果由此退回到农民固守农村和农地的状态，却也早被历史证明并非解决“三农问题”的康庄大道。临时性叫停征地或控制征地规模，顶多是缓解矛盾的权宜之计——且不说城市化大潮难挡，即便花费了巨大的行政成本真的遏制了城市化的进程，对农民究竟又有多少好处？左一道、右一道的行政管制命令，不但给城市化平添了增加摩擦的麻烦，还要外加寻租、腐败等政治上难以承受的巨大代价。
    比较可行的途径，是在现行征地制框架下启动变革，也就是在维系现有城市化筹资功能的同时，积极寻找增加农村和农民分享城市化土地收益的实际途径。这是成都综合改革实践的现实出发点。事实上，当成都在2003年提出城乡一体化战略的时候，地方财政的三农支出仅10亿人民币，对当时全市660万农村人口来说，人均不过151元而已。从哪里动员更多的资源，使处于发展鸿沟两侧的城市与农村，可以真的奔向“城乡一体化”的伟大目标呢？
    成都的做法是首先加大**征地所得对农村和农民的“返还”。他们的第一招，是通过“占补平衡”，从**征地所得中拿出较大一块资金用于农村的土地整治。问题是，作为一个早就过熟开发的地区，成都市境内可开垦耕地的后备资源很少，不可能通过开垦未利用地(荒地)来满足占补平衡的要求。特别是2004年以后，国家政策禁止了多年实际存在的跨地区“异地占补平衡”的流行做法。于是，成都转向了通过内部的土地整治来满足占补平衡的要求。这就是，根据土地利用总体规划与土地整治专项规划，对农村既有的田、水、路、林、沟、渠、村实行综合整治，以增加可利用土地面积和有效耕地面积。这是一项全国通行的政策。成都的特别之处是把此项政策用足，认真组织土地整治项目的实施，主动提高投资标准，在完成占补平衡的同时，把土地整治发展成为城乡统筹的一个新的工作平台。
    经验表明，土地整治一举两利。对城市而言，可以用土地整治后增加的耕地指标去满足城市扩展的土地需要，还经由“土地财政”筹措更多的城市化投资资本。对农民而言，土地整治增加了他们的耕地面积，长远收益是农作方便、生产率提高、农地增值，短期则得到参与土地整治的劳务收入。以我们实地考察的金堂县栖贤乡向前村为例，在2005-2006年一年时间里，这个行政村以1723万元市财政投资，完成了总面积4979亩的土地整治，新增耕地面积1081亩。这对于城市的经济含义，就是以每亩1.6万元的代价，得到1000多亩城市用地的占补平衡指标。对农村和农民而言，就是除了短期的工程和劳务收入、土地流转的现金收入以及在农业产业化公司打工的收入，还带来增加当地耕地面积、改变农村面貌以及农地资产的长期增值。
    诚然，城市化土地收益的返农比例还是不高。如上例每亩1.6万元，尚不到同期成都中心区平均地价的1％。但总比只取不予强。更何况成都市还不断提升城市土地收益的返农收益数额，从1999年的每亩3100元，一路升到2007年的每亩2.5万元。这与城市地价的节节上涨固然有关，但地方**决策的倾向性还是决定着现行征地制下土地收益的分配。
    成都市在提高土地整治投资标准的同时，还扩大了土地整治的规模。数据显示，全市土地整治的总面积从2003-2005年每年平均2550公顷，上升为2006-2007年间的年均34400公顷，增加了12倍以上。以新增耕地占土地整治面积7％～10％、每亩新增耕地获投资2万元计，仅农业土地整治一项，成都农村和农民每年就可以从城市化土地收益中分享10亿元。横向比较，2003年成都的土地整治占城市国土总面积之比仅为0.04％，大大低于上海(0.76％)和天津(0.73％)，也低于重庆(0.09％)、石家庄(0.08％)和北京(0.05％)。但是到了2006-2007年，成都的同一指标分别为1.81％和3.75％，远高于全国其他直辖市和省会城市的水平。⑥
    如此“价”、“量”齐动，显著加大了城市化土地收益返农的力度。这就使成都市的农村特别是那些远离中心城区的偏远的低地价地区，也得到了一笔仅靠当地农村和农民自己根本无从筹措的资本，用于增加农业资产的存量、加大农民收入的流量。一批村庄的面貌因土地整治而得到显著改变，反过来又提高了人们认同城乡统筹战略的自觉性。
    成都土地整治的意外发现是，村庄整治比一般的农地整治具有更高的经济价值。其实早期在邛崃、金堂等地的土地整治，已涉及到村庄整治。例如我们调查过的邛崃市羊安镇仁和村，就是利用土地整治资金，让179户农家拆除了旧房、搬入了具有川西民居特色的仁和新村集中居住。上文提到的栖贤乡向前村，在平整农田、沟渠和坡地的同时，也重整了25户人家的20亩宅基地，通过拆旧建新，让农户搬入新村、住上新房。新津县普兴镇项目的财政补助标准更高，达到每亩2.5万元，涉及村庄整治的比重也更大：共新增耕地1770亩，其中宅基地整治新增522.9亩，占新增耕地总量的29.54％，共建成农村新社区3个，共327户搬入了新村楼房。通过村庄整治，农家减少了部分住宅占地，增加了复垦后的农地(仍由他们集体所有、分户承包)，还将腾出来的宅基地面积指标，按土地整治之价换得一笔货币补偿，把城市化的土地收益部分转化为农村建设和农户建房的投资。
    人们很快发现，农地与建设用地具有完全不同的潜在市价。在中国现行土地用途管制的体制下，农地一般比较便宜，因其用途被限定于农产品种植，所以农地地价就由未来农产品带来的收入流来决定；建设用地可以发展工商房地产，其地价就远高于农地。问题来了：在农村展开的土地整治，结余出来的既有农地，也有建设用地(如宅基地)，如果都按一个价格水平补偿，“宅基地”的拥有者岂不亏了？⑦
    事实上，涉及宅基地的村庄整治，其成本远高于一般农地整治：拆除原来的老宅子、盖新房、外加复垦原来的宅基地，比平整田地、沟渠和坡地的代价要高很多。这也是为什么按一般土地整治的补偿标准，所能带动的村庄整治面积较少——如向前村2005-2006年按每亩1.6万元的标准完成的土地整治中，村庄整治部分不足0.4％。那么能把宅基地整治的补贴标准提高一点吗？说来不容易相信，在传统征地制度下，国家工程占用农民宅基地的补偿标准，甚至比占用农地的还要低⑧——“道理”简单，农地每年长庄稼，可卖钱，但农民的宅基地除了自住、自用，什么货币收入的流量也没有！
    要使农村建设用地得到更高的价值，突破口还要到土地用途管制当中去寻找。人们发现，国家为防止城市和工业占用更多农地，严格控制的是农地转为非农用土地的增量。为此，一方面对农地转用的数量实施严格的行政审批，另一方面则规定了农地转用的高额税费。在此双重约束下，近年中国城市扩展的难度不断提高、土地成本不断上升。由此，包括农民宅基地在内的农村建设用地的潜在价值，也在不断上升。问题是，那些远离城镇中心的农村建设用地，必须经过指标的流转与交易，完成与城市或工业中心所在地的农地之间的“空间置换”，才能在不违背土地用途管制的条件下，实现其潜在的价值提升。
    成都逐渐蹚出了一条允许不同区位的农村建设用地与农地互换的路子。具体说来，就是把涉及农民宅基地和其他农村建设用地的村庄整治(当地俗称“拆院并院”)，从一般的土地整治项目中独立出来，为农村经营性建设用地实现更高的市场价值提供了可操作的路径。
    以郫县为例，早在2004年初，郫县就已经用完了前一轮土地利用规划确定的建设用地指标。但是，急速的城市化、工业化仍然继续推高当地土地的价格。静等下一轮规划的指标下达吗？可能与发展的时间窗口失之交臂。不等新指标就占地建设？那就是违规和违法。两难之下，当地专家从省国土厅2000年下达的一个文件中发现了合法解决问题的政策空间：“在集中的过程中，……确需占用耕地的，经批准农用地转用的人民**土地行政主管部门调查核实、批准后，可以与腾出来的旧址整治后增加的耕地进行置换。……实行这种方式置换的，其建设用地可以不占年度建设占用耕地计划”。
    这就是突破口。新亮点是“不占年度建设占用耕地指标”，因为这新增的建设用地，只要“与腾出来的旧址整治后增加的耕地”完成“置换”，就可以做到在土地控制总量上既没有减少耕地、也没有增加建设用地。这给郫县当事人极大的启发：过去几年进行的土地整治，不是已经包含了部分村庄整治的内容吗？不是已经可以做到把腾出来的宅基地旧址经复垦后增加为耕地了吗？窗户纸一捅就破——只要把村庄整治节约出来的建设用地与城镇和工业集中区的农地相互置换，就可为城镇工业的发展提供“不占建设占地指标”的土地资源。
    这件事不是零风险。最大的困扰是政策实施过程的操作质量：倘若一哄而起，纷纷在高地价的城镇区周围大量占用耕地，却并没有相应减少远地农村的建设用地，或没有增加等量等质的农地，那岂不等于开了一个大量占用耕地的口子！也许就是这个原因，国土部2004年在规范这类行为时，就有了一个更严格的表述，“增加城镇建设用地与减少农村建设用地挂钩”(简称“挂钩”)——意思是哪个地方确实减少了农村集体建设用地，才可以相应增加那个地方的城镇建设用地。
    次年，国土部又明确提出用“项目区”作为执行“挂钩”的政策工具，即“依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)共同组成建新拆旧项目区(以下简称‘项目区’)，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低”。⑨就是说，土地的空间置换将被严格限于项目区内进行；项目区要先论证、报国土部审批后方可实施。
    成都用扎实的工作证明“挂钩项目区”完全可行。此次调查中，我们实地考察了郫县第一个挂钩项目区的情况。按照规划，这个项目的拆旧区位于郫县唐元镇长林村，幅员面积2294亩，其中约四分之一为农村建设用地；全村411户，1434人，人均建设用地255平方米。通过拆旧建新，人均建设用地面积减少为79.4平方米，共建成三个新村居住区，占地112.26亩，全村由此净增耕地263亩。
    然后，这些腾出来的农村建设用地指标，被置换到靠近郫县县城的犀浦镇和友爱镇，也就是该项目的“建新区”。郫县**因此就可以在“当年农地转用指标”之外，增加征地263亩，再作为经营性用地公开拍卖。所得的收入除了给拆旧区和新建区的农户以补偿(先由财政垫付)、缴纳相关税费后，就是项目区净收入，纳入土地财政的盘子，用于地方发展城市和工业的投资。据调查，该项目在城镇建新区的拍地所得共11亿人民币(每亩拍卖均价420万元)，其中补偿拆旧区农村和农民5500万，补偿城镇建新区8000多万，交纳税费、土地出让金、耕地保护基金以及社保住房基金共计5.6亿。收支相抵，这个挂钩项目净所得约4亿人民币，归市县**用于城镇和工业建设投资。
    整个项目区通算，拆旧区和建新区两地的农村和农民，以263亩农村建设用地置换到1.35亿货币收入，平均每亩51.3万元，比上述土地整治项目的平均地价高出近20倍！项目区内的耕地总数没有减少，因为农户的居住占地更为集约，给急需土地的城市腾出了“不占指标”的新增建设用地。市县**是本项目的组织者和实施者，也是最大的财务受益者。不过，这一切都是在农村与农民得到了比土地整治的最高补偿(每亩2.5万元)还要高近20倍的基础上发生的。
    据统计，2006-2008年三年内成都市实施了15个挂钩项目，共申请挂钩周转土地指标6980.23亩(即农村拆旧区建设用地总面积)，其中农民安置区使用1649.01亩，城镇建新区使用5331.22亩。通过挂钩项目，累计7578户农村居民(总24869人)住进了新社区。这15个挂钩项目在农村的投资共8亿，以新增城镇使用的面积算，平均合每亩15万元，其中最高每亩60万，最低12万；平均每个农民从城市化土地增值中收益3.2万元。仔细研究这15个挂钩项目，发现其中有6个项目没有跨出同一个镇的行政范围；由于政策限制，所有这些挂钩项目均没有跨出本县范围，因而只能在一个狭小的区域内实现较小的级差地租。
    目前，成都市第二批共29个挂钩项目已经铺开，预计可为建新区提供1.2万亩建设用地，以每亩市价平均15万计，投资农村建设的资金高达18亿元。⑩挂钩项目发现了农村集体建设用地的更高市价，为大规模的村庄整治找到更顺畅的财务“出口”。自2009年始，成都把所有集体建设用地整治从一般的土地整治中剥离出来，纳入挂钩项目的范畴。这有助于在城乡统筹的框架下动员更多的城市化后备土地资源。据2006年土地详查统计，成都市20个区(市)县共有农村建设用地139万亩，占全市建设用地总量的48％；农村人均建设用地面积154平方米，其中宅基地约占90％。如果给予适当的规划、投资和建设，通过村庄整治把农村人均宅基地面积降至人均70平方米，全市可增后备建设用地就达65万亩。(11)
    可见，中国城市化的症结与其说是缺少土地，还不如更准确地说是缺少资本。只要能追加适当的投资，就完全可能在不减少耕地的硬约束下增加城市建设用地的供应量。问题是，仅靠农业和农村的积累，农民自己无从转向更集约利用土地、更高文明的居住模式。(12)要大幅度节约村庄用地，就需要有更高规格的规划、资本和建设能力的投入。这些密集地积聚于城市的要素，只有经由对现行体制的改革，才得以向农村释放。成都实践的可贵之处，就是不断探索把更多的城市化土地收益转向农村和农民，并以此支持城市化的推进。
    需要说明，无论土地整治还是挂钩项目，都还是在当下中国征地制度的框架里发生的。土地整治新增的农地指标，服务于征地制的占补平衡要求。只有国家多征地，才有更多的占补平衡需求，也才能有更多的土地整治投资来源；而更多地征地，却同时意味更多农村和农民的土地资源被低价征用，为城市化工业化提供积累。“挂钩项目”虽然可以突破年度建设占用耕地的框框，但是从拆旧区腾出来的农村建设用地指标，只有到建新区“落地”，才能成为现实的城市化用地。而在现行体制下，落地仍要通过征地来实现，即**以行政权力强制性地组织农民搬迁。惟一不同的是，挂钩征地可以在年度占地计划以外进行，但对于被征土地的农村和农民而言，除了补偿水平略有提高，情形并没有根本的不同。从实际的流量看，成都2007年土地整治与挂钩项目，加到一起可返农资本当在60亿人民币之谱，占**土地财政收入的十分之一。这也说明成都的城乡统筹可以有更大的作为。

(第三部分经审查含“不良内容”，呵呵，请下载相关内容再行阅读： ）

本调查报告执笔人为周其仁。课题组由参加成都研究项目的北京大学国家发展研究院师生组成，他们是(按姓氏拼音排列)：程琛、程令国、韩思怡、黄凯、黄跃、雷晓燕、李力行、林念、卢锋、路乾、谭力、王天一、王子、邢亦青、徐建炜、徐建国、易声宇、尹建红、张敏、张晔、赵琼、周其仁。报告草稿经成都市国土资源局专家多次阅读评论，提出重要修改意见。本综合报告尚存的错漏之处，由报告执笔人负文责。
    注释：
    ①见“李春城同志在统筹城乡经济社会发展、加快城市化进程座谈会上的讲话”(2003年9月23日)，见《统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化》(成都市委办公室，资料汇编二)。
    ②2008年全球平均的城市化率为50％，而中国不到45％。同时，在城市化过程中，中国100万人口以上的特大城市占全部城市人口的比例只有15％，低于世界平均水平(18％)，更低于日本(44％)、美国和德国(都为42％)，只高过菲律宾1个百分点，印尼4个百分点(2005年)。
    ③见“与成都市统筹委座谈记录”，2009年2月5日。
    ④据《2003中国国土资源统计年鉴》第197页、《2008中国国土资源统计年鉴》第210页提供的数据计算。
    ⑤据成都市土地拍卖中心提供的数据。
    ⑥参见《中国国土资源统计年鉴》(2003-2008)。
    ⑦2005年访问邛崃羊安镇仁和村，村支书雍长清就抱怨说按土地整治之价(每亩1.8万元)搞村庄整治“太亏了”。因为根据后来出台的政策，宅基地的节约可以得到每亩12万～15万元的补偿，而“挂钩”项目可以得到更高的土地收益(每亩30万～40万元)。目前，仁和村正在进行一个300亩地的挂钩项目。
    ⑧过去因为国家征地而发生的补偿，农民宅基地只补农田补偿价的一半。参见蛟龙工业港访谈记录。
    ⑨国土部，2005年207号文。
    ⑩《关于四川省2008年城乡建设用地增减挂钩试点项目区(第二批)实施规划的批复》，川国土资函[2008]1806号。
    (11)数据来自《成都市统筹城乡土地管理创新系列研究》，P178-179。
    (12)改革开放以来几次农村的建房高潮，不但不节约土地，反而常常要增加农村宅基地的占用。
    (13)见中华人民共和国国土部编，《2008中国国土资源年鉴》，第252-253页。
    (14)据成都市国土局提供的资料，2007年成都市违法用地立案数825宗，涉及土地面积2.27万亩，比2003年分别减少了704宗和1.48万亩，纠正土地违法的形势好于全国。
    (15)见《成都市工业园调查报告及工业地产研究》。
    (16)《土地管理法(2004)》：“第四十三条　任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”