中共十七届三中全会对现阶段“三农”形势做出了这样的判断：“农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展仍然滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快。”如何理解此判断？从历史观和大局观视角对此的理解是，中国的“三农”问题，实质是整个经济社会系统中的结构问题，即工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民发展失衡；“三农”问题的形成及难以根本解决的原因，除历史遗留因素外，主要是由于在实施国家工业化战略中，选择了工业和城市偏向政策，以及保障这种偏向政策能够得以实施的城乡二元制度，使有限的资源向工业部门过度集中配置、城乡居民享受公共服务的条件与水平的不平等、经济社会的发展机会与发展能力存在较大差距，进而陷入城乡二元经济社会结构的困境；基于这样两方面的事实和逻辑，以及国际经验，构建新型工农、城乡关系，应当以实现工农、城乡协调和融合发展、结构的协同转换为主要政策目标，以大力发展现代农业、建设社会主义新农村为战略重点，以统筹农业现代化、工业化、城镇化和大力推进城乡经济社会一体化为战略思路，并实施强化农民的主体地位等有利于实现工农、城乡协调和融合发展、结构的协同转换的重大政策。

一、构建新型工农、城乡关系的挑战与机遇

构建新型工农、城乡关系，对于中国而言，一方面由于长期实施工业、城市偏斜政策而使其面临独特的挑战，另一方面由于新中国成立60年来工农、城乡实现了长足发展又为其提供了新机遇。

    (一)构建新型工农、城乡关系的挑战

中国构建新型工农、城乡关系面临的挑战，既有来自于历史沉淀形成的工农城乡发展失衡、结构转换滞后、体制和制度路径依赖的困阻，又有来自于恩格尔定律对农业发展的限定，还有来自于经济全球化对中国“三农”发展构成的压力。

    1.结构转换滞后的困阻。

结构转换滞后——就业结构转换滞后于产业结构转换、城镇化滞后于工业化，将困阻新型工农、城乡关系的构建。

中国不仅有大量的农业富余劳动力仍滞留在农业和农村，就业结构与产业结构存在较大的结构性偏差(见表1)，而且大量非农就业人口和依托非农就业人口生存的相关人口不能市民化，使得中国城镇化依然滞后于工业化。这种结构转换滞后状况的改变难度较大，主要是因为新型工业化的发展有助于实现经济和技术的跨越式发展，但资本和技术对劳动力的替代又使农民转向非农产业和城镇就业面临着新的困难。这种就业结构转换滞后于产业结构转换、城镇化滞后于工业化的非典型增长，把大量人口留在农村，把大量劳动力留在农业，农业规模经营难以发展，农业劳动生产率难以提高，以致农业现代化进程缓慢、农民增收困难、农村社会事业发展滞后，“三农”问题的解决也变得更加艰难。

     

    2.工农业发展失衡的困阻。

工农业发展失衡，农业与非农产业的劳动生产率差距扩大，将困阻新型工农、城乡关系的构建。

长时期的工业化偏斜运行，严重影响了农业现代化的顺利推进，农业现代化滞后于工业化，工农业发展失衡。更为严重的是，由于农业富余劳动力向非农产业转移滞后，农业与非农产业的劳动生产率差距扩大，这又使得工业农业发展失衡的格局难以扭转，反而使工农发展失衡的格局更加严峻。中国农业与非农产业劳动生产率有较大差距，两者人均创造GDP之比由1990年的1∶3.9，扩大到2001年的1∶5.2，再扩大到2008年的1∶5.3。进入工业化中期阶段后，特别是明确走新型工业化发展道路后，工业的科技含量增加较快，信息化进程加快，这有利于工业的快速发展及其劳动生产率的快速提高，这也使得在未来较长时期内农业与非农产业劳动力生产率有较大差距的格局仍将延续。工农业发展失衡，农业与非农产业的劳动生产率差距扩大，不利于城乡居民收入差距的缩小。

    3.城乡发展失衡的困阻。

城乡发展失衡，将困阻新型工农、城乡关系的构建。

在快速推进经济发展和现代化中，发展中国家普遍采取城市偏向政策，由此导致了城乡差别，只是差别程度及形成原因有所不同而已。诺贝尔经济学奖获得者、美国经济学家贝克尔等人进一步将**城市偏向的政策概括为三个方面的内容：(1)宏观经济政策(主要是贸易政策和价格政策)扭曲了经济信号，这种政策想把非农产业附加值提高到世界平均价值之上；(2)**把投资基金主要配置在城市基础设施建设上，不考虑在非城市区域也可以获得较高回报率的可能性；(3)在城市区域(尤其是在主要的城市)，公共部门的就业已经达到了那种任何一种效率标准也都无法证明其合理性的程度(保罗，2003)。[1](P24)中国作为发展中国家，也不例外地实施了城市偏向政策。20世纪50年代初期起，国家通过从产业体系、要素配置和国民收入等多方面实施城市偏向政策及制度，形成了城市与乡村割裂和非均衡发展的格局。20世纪70年代末至世纪之交，随着市场化改革的不断推进，中国进入了城乡经济关系的调整阶段。进入新世纪以后，国家致力于解决城市与乡村发展失衡问题，开始了城乡二元制度向一元制度的转变。中国城乡居民收入差距较大，城镇居民年人均可支配收入与农民人均纯收入之比，由1978年的2.6∶1，扩大至2008年的3.3∶1。这种差距，在国际上是不多见的。根据国际劳工组织对1995年36个国家的统计，绝大多数国家城乡居民收入差距均小于1.6倍。[2]城乡发展失衡，不仅仅导致了城乡发展能力和发展机会的差距，还导致了农村生产要素大量外流，如果长此下去，城乡差距缩小的政策目标将落空。

    4.恩格尔定律对农业发展的限定。

受恩格尔定律的作用，未来农产品对农业发展的需求拉动力弱，这不利于新型工农、城乡关系的构建。

随着经济的发展和居民消费水平的提高，影响农产品需求的恩格尔系数和食品的收入弹性系数这两个指标都呈急剧下降趋势。1978年至2008年，城乡居民恩格尔系数持续下降，城镇居民的恩格尔系数下降了19.7个百分点，到2008年只有37.9％；农村居民的恩格尔系数下降更快，减少24个百分点，到2008年仅有43.7％。未来城乡居民恩格尔系数还将继续呈下降趋势。换言之，未来农业的发展除受资源约束外，农产品需求制约也越来越明显。

    5.经济全球化对“三农”发展构成的压力。

经济全球化，使得在国内就属于弱质的农业和处于弱势的农村、农民面临更大的压力，“三农”的解决更加艰难，不利于新型工农、城乡关系的构建。

在经济全球化的背景下，中国农业面临愈加强大的竞争压力，而这种压力已明显化。自2004年起，中国农产品贸易由顺差转为逆差，此后连年延续逆差的格局。特别是大豆、棉花净进口量较大。大豆由1995年的净出口7.8万吨，转变为1996年至今的连年净进口，净进口量由1996年的92.1万吨，增加至1999年的411.3万吨，再快速增加至2007年的3034.6万吨；棉花净进口量，由2001年的5.3万吨，快速增加至2007年的259.1万吨。2007年净进口量与国内生产量之比，大豆为2.38∶1，棉花为0.34∶1②。同时，国际资本也快速进入中国农业。经济全球化所导致中国农业面临的压力，使“三农”问题的解决更加艰难。

    6.城乡一体化体制机制建立难度较大。

城乡一体化实质是制度的一体化，对城乡二元制度的改革将受路径依赖影响，这将困阻新型工农、城乡关系的构建。

城乡一体化改革，不仅仅涉及统一城乡财税政策而实行城乡基本公共服务均等化的问题，更重要的是体制机制改革。受利益集团、路径依赖影响，城乡一体化体制机制的建立还有相当大的障碍。其中，较为突出的有：一是改革以“取”为核心的制度难度较大。改革服务于向“三农”实施“多取少予”的体制，显然要调整各方面的利益。然而，改革开放以来，在工业化和城镇化进程中，还形成了低价向农民征地、农民工与城市职工同工不同酬的工资差、农村资金通过金融存贷大量流向城市等多种向“三农”“取”的新渠道。例如，一些地方打着城乡一体化改革的旗帜，仍以多种形式低价征收农民土地，继续对农民实施剥夺。二是管理权限及相关利益的再分配难。由于行政管理体制改革滞后，从田头到餐桌的一体化的农业管理体制尚未形成，仍是贸工农分割。

    (二)构建新型工农、城乡关系的条件与机遇

经济社会发展进入工业化中期阶段，以及相应的理论创新，都给构建新型工农、城乡关系提供了新的条件和机遇。

    1.确立了新型工农、城乡关系的取向。

中共十六大以来，明确了新型工农、城乡关系的取向，主要体现在四个方面：第一，明确把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。第二，明确要统筹工业化、城镇化、农业现代化发展，改变工农、城乡发展失衡的状况，把建设社会主义新农村作为战略任务，把走中国特色农业现代化道路作为基本方向，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求。第三，明确要实行以工促农、以城带乡的政策，促进城乡经济社会发展一体化。为此，一方面，提出要加快建立健全以工促农、以城带乡长效机制，调整国民收入分配格局，巩固和完善强农惠农政策，把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村，推进城乡基本公共服务均等化；另一方面，提出要尽快在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务一体化等方面取得突破，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动，推动城乡经济社会协调发展。第四，明确要实现城乡、区域协调发展，使广大农民平等参与现代化进程、共享改革发展成果。这些政策取向的确立，是构建新型工农、城乡关系的方向和政策框架。

    2.工业反哺能力将逐步增强。

未来一个时期，中国仍将处于居民消费结构升级、工业化和城镇化步伐加快的发展阶段。在科学发展观指导下，中国经济结构的调整、经济发展方式的转变、节约型社会的建立，将减少消耗、污染和浪费，获得更好的产出效益，这些将为未来经济的发展打下良好的基础；构建和谐社会和建立社会主义新农村，都将增强内需动力，成为经济发展的新契机；支持西部大开发，振兴东北老工业基地，促进中部崛起，加大解决“三农”问题的力度，这些仍是经济发展的重要因素。简言之，中国经济发展在未来仍将保持强劲的动力和巨大的潜力，全国财政收入也将随之继续保持较高增长幅度，这将为实施工业反哺农业、城市支持农村政策，逐步加大国家财政对“三农”的投入力度，推进城乡统筹发展奠定基础。

    3.中国进入了城镇化加快发展的时期。

根据城市化进程具有明显阶段性特性的国际经验判断③，中国已经进入城镇化加速发展的时期。20世纪80年代中期以来，随着工业化进程的加快，中国城镇化已呈加快的趋势，与改革开放初期相比，2008年中国的城镇化水平由1978年的18％上升到45.7％。中国进入城镇化加快发展时期，将有利于改变城镇化严重滞后于工业化的状况，进而有利于解决好“三农”问题。

二、以工农、城乡协调和融合发展、结构的协同转换为政策目标
    随着经济的发展和技术的进步，工农、城乡不仅要实现协调发展，还应当实现融合发展，以及实现工农、城乡结构的协同转换，将是构建新型工农、城乡关系的主要政策目标。
    (一)实现工农协调和融合发展
    实现工农协调和融合发展，既是国际经验所揭示的一般规律，也为新中国60年的实践所检验。工农协调发展，一方面表现为工业的发展为农业的发展提供机械、电力、化肥、农药等现代生产资料；一方面表现为农业的发展为工业的发展提供劳动力、农产品原料和工业品市场等，即工业的发展需要以农业的发展为基础。工农融合发展，主要表现为农业与非农产业(如食品加工、纺织、生物质、文化、旅游等产业)的融合，而这种融合则因为技术的进步、需求的拉动而成为可能。农业与非农产业的融合发展，既可以拓展农业的多种功能，又可以拓展农业的发展空间。
    发展经济学家基于农业发展对工业发展的基础性作用，主张工农协调发展，这在他们构建和完善二元结构模型过程中，就予以了充分考虑。刘易斯在20世纪70年代发表的论文中对过去重工轻农的观点作了明显修改，主张工业和农业应平衡发展。拉尼斯和费景汉在对刘易斯的二元结构模型修正时，强调在城乡经济一体化进程中，要对农业在促进工业增长中的重要作用给予足够重视，农业劳动力转移要以由于生产率提高而出现剩余产品为先行条件；工业和农业两个部门平衡增长对避免经济增长趋于停滞是很重要的。乔根森在进一步完善的新二元经济模型时，强调农业剩余是经济发展的充分和必要条件。
    工农协调发展，从国内外实践看，在工农发展速度上表现出一定的量化规律。在工业化初期以及中前期阶段，工农业发展速度比值相对高一些，绝大部分国家在大多数年份里，两个产业发展速度比值约为3∶1，只有少数国家在个别年份超过3∶1。进入工业化中期阶段，或者说当经济增长进入人均GNP800美元—2000美元之间，工农业发展速度比值开始明显下降，基本保持在2∶1左右。[3](P87)因此，工农业发展速度比值，被视为是衡量工农业是否协调发展的重要指标之一。新中国成立以来至新世纪之前，工农业发展速度比值呈周期性波动(见表2)，国民经济运行总体趋势是向工业倾斜，1952-2008年工业增加值年平均增长11.5％，农业增加值年平均增长3.4％，两者之比为3.4∶1，其中1952-1978年为5.5∶1，1979-2008年为2.5∶1。可见，由于中国的工农业发展速度比值过大，导致工农业发展失衡。
     
    工农业发展失衡——农业现代化滞后于工业化，对工业本身和整个国民经济的发展将带来一系列负面影响。在计划经济时期，主要表现为导致国民经济发生较大的波动。新中国第一次经济大波动发生在20世纪50年代末期，为此1960年9月中共中央在批转国家计委《关于1961年国民经济控制数字的报告》时，提出了对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的八字方针，开始了新中国成立后的第一次经济大调整。第二次经济大波动发生在“文化大革命”和“洋跃进”期间，1979年初召开的中共中央政治局会议和中共中央工作会议，决定从同年3月起用3年时间对国民经济进行调整，明确提出了“调整、改革、整顿、提高”的新八字方针，开始了第二次国民经济大调整。第三次经济大波动发生在80年代中后期，1988年中共十三届三中全会提出了“治理经济环境，整顿经济秩序，全面深化改革”的方针，开始了第三次国民经济大调整。应对三次国民经济大调整所选择的共同措施是，放慢工业发展速度，加强对农业的支持，以促进农业的发展，克服农业这一基础产业对国民经济的瓶颈制约。在市场经济条件下，还表现为农产品价格快速上涨，成为拉动CPI的重要因素。2007年中国的CPI涨了4.8％，其中4个百分点是由于食品价格的上涨所引起的。
    随着工业化的发展，一方面农业小部门化趋势明显，另一方面工业与农业融合的趋势也日益明显，工业发展还向农业提出了拓展多种功能的要求，即农业发展对工业发展的基础性作用不但没有弱化，而是更加彰显。实践反复证明，农业是安天下、稳民心的战略产业，农业基础地位的牢固与否事关经济的发展和社会的稳定，即农业问题不仅是经济范畴的问题，同时也是事关社会、政治的重大问题。换言之，在任何时候，都应当保持工农的协调和融合发展。
    综上所述，在国家现代化进程中，必须大力发展现代农业，并通过推进产加销、贸工农一体化发展和拓展农业的多种功能来促进农业与非农产业的融合发展，以夯实农业这个基础，实现工农业的协调发展。
    (二)实现城乡协调、融合和一体化发展
    城乡协调、融合和一体化，是通过城乡之间生产要素的自由流动、工业反哺农业和城市支持农村，逐步缩小城乡经济社会发展水平的差距，进而使城市和农村形成相互渗透、相互融合、高度依赖、共同繁荣的整体系统。
    中国城乡发展失衡和二元经济社会结构，并非是**所明确的政策目标④，而是一系列服从和服务于国家工业化战略的政策及制度安排的结果。城乡发展失衡，其弊端主要表现在两个方面：一方面，农村居民消费支出能力弱，特别是在整个城乡居民消费支出中的份额小，不利于整个经济的发展。从1984年开始，农村居民消费占国内生产总值的比重除个别年份略有回升外，总体上是呈下降趋势，由1983年的32.3％下降到2007年的9.1％。从新增GDP来源分析，农村居民消费增长对GDP增长贡献的变化趋势与最终消费增长对GDP增长贡献的变动趋势基本一致(见表3)，且对GDP增长的贡献较小，20世纪末降至低谷，近年来的恢复也成为整个国民经济实现快速发展的主要原因之一。另一方面，城乡发展失衡，不仅不能使广大农民平等地分享经济社会发展的成果，还由于随着城乡信息交流的日益增多而使农民对社会差距的承受程度减弱，原有的潜在矛盾将显性化，进而成为构建社会主义和谐社会的重大隐患因素。
     
    城乡二元制度及由此而导致的城乡分割和发展失衡，必然要求通过城乡融合和一体化发展来解决，也只有如此，才能实现城乡协调发展。随着工业化的进一步发展和工业反哺农业、城市支持农村政策的实施，城乡协调、融合和一体化发展也将成为必然的趋势和结果。
    (三)实现农民就业非农化与人口城镇化的协同推进
    工业化，意味着产业结构和社会结构的演进，即农业在整个国民经济产出中的比重大幅度下降，伴随着这个变化，大量的资源与人口由农业部门和乡村向工业与城市转移，大部分农民转移到农业以外的非农产业就业，农村人口也转移到了相对集中的城镇，变成城镇居民。发展经济学中的结构转换理论认为，城市化与工业化、就业结构与产业结构之间的协同性、一致性是经济发展的关键所在。如果城市化水平没有随着工业化水平同步提高，就业结构与产业结构之间、工业化水平与城市化水平之间将表现出一种畸形偏差，将对城乡协调发展和长期增长带来不利影响。[4]60年来中国的实践对此予以了充分证明。基于就业结构转换滞后于产业结构转换、城镇化滞后于工业化，必然要求促进农民就业非农化与人口城镇化的协同推进，以实现工农、城乡结构的协同转换。这既是实现农业现代化和社会主义新农村建设的不可或缺的重要途径，也是整个经济社会实现科学发展的途径。

三、构建新型工农、城乡关系的三项政策
    实现工农、城乡协调、融合发展和结构的协同转换的目标，需要立足全局，统筹农业现代化、工业化、城镇化，大力推进城乡经济社会一体化。基于城乡二元制度是当代中国“三农”问题的起因，并约束着“三农”问题进一步解决的事实，也基于中共十七届三中全会关于农业基础仍然薄弱、农村发展仍然滞后、农民增收仍然困难的判断，在构建新型工农、城乡关系时，应当在强化农民的主体地位、探索国民收入分配向“三农”倾斜的实现路径、构建资源配置制度等方面实现新的突破，促进城乡发展机会、发展能力和享受公共服务等方面差距大和不平衡问题的解决，使“三农”的发展有一个更加有效的制度和机制保障。
    (一)强化农民的主体地位
    构建新型工农、城乡关系，破解工农、城乡发展失衡问题，最基本的是需要通过一系列政策的制定和实施，确保农民的主体地位。否则，实现好、维护好、发展好广大农民根本利益的目标将难以实现，进而使得实现工农、城乡协调和融合发展的目标也就难以实现。这不是一个虚设的问题，而是一个长期没有得到很好解决的问题，如国家始终坚持以保障农民主体地位为政策取向，然而在一些具体政策措施的制定和实施时却忽视农民的主体地位，其表现形式则多样化。在高度集中的计划经济体制下，农民主体地位缺失，主要表现为**对农村经济社会活动实行严格的计划控管，农民的生产经营自主权缺失，生产要素的配置也受到国家行政手段和政策的严格控制，农业和农村经济发展也就缺乏活力。在市场化改革进程中，渐进式实施以赋权与放活为内核的改革，进而逐步恢复农民的主体地位，农民的首创精神得以发挥，农业和农村经济有了生机和活力，农村工业化和城镇化因此而获得快速发展，初步构建起城乡互动的格局。然而，农民主体地位仍有缺失，主要表现为**在一些公共资源的配置上缺乏农民的参与而发生需求与供给不一致的形象工程现象；在促进农村产业结构调整、基础设施建设等方面越位而替农民做主。情况更为严重的是，在现阶段的市场经济条件下，农民主体地位缺失，还表现出一些地方**从发展一方经济出发，在各种招商引资中，大量引入工商资本而发生农民被挤出的现象。工商资本下乡，可以解决农业和农村发展缺少资金的问题，这本无可非议。然而，大规模的工商资本下乡，弱小的农户难以与之抗争，不仅如此，一些地方**忽视农民的主体地位，还实施了一些有利于工商资本而不利于小农的政策。例如，一些地方**，一方面在工商资本与农民的利益平衡上，向工商资本倾斜；另一方面，制定不利于小农的政策，如**对土地流转实行补贴，以促进流转，但只对承转方(工商资本)给予补贴，而对转出方(小农)则不给予补贴，进而使农民成为工商资本的雇用者更容易变成现实。再如，一些政策或项目的实施，在政策资源分配上向强者(农业公司、工商资本)倾斜，即不是雪中送炭和携小扶弱，而是锦上添花和助强抑弱，这也会导致弱势农民缺乏发展起步的条件而丧失发展机会，进而失去主体地位。类似政策措施的实施，使工商资本大量进入农村而使不少农民失地而沦为工商资本的雇用，农民的主体地位也由此而弱化。这实际上是政策目标与政策措施的不一致，至少是政策目标不清晰所致。如果这一现象长期蔓延下去，在农村将形成新的二元结构——少量强势的工商资本所有者与大量的弱势小农，构建新型工农、城乡关系的预期则必然会落空。
    中国在解决“三农”问题上，实施雪中送炭、携小扶弱政策，并非是保护落后，而是赋予农民发展机会的权利，它不仅是一种普惠性政策而可以做到保障农民的公平发展，也可以实现效率的提高。在城乡发展机会、发展能力和享受公共服务差距较大的情况下，全国有2亿多农户的经营规模都较为狭小，如果不考虑如此众多的弱势群体的发展权利问题，就不可能实现整个农民的公平发展。对小农实施保护政策，这是人多地少国家或地区的一般选择。印度在保护小农上实施了相应的措施，如对中小农户(户经营耕地少于2公顷为小农，2—4公顷为中农)购置农机具予以补贴，而对大农购置农机具则不予以补贴⑤；对小农办奶牛合作社给予补贴，鼓励小农走向联合。日本**限制大资本下乡，并扶持以合作金融为核心的综合农协，通过综合农协赋予农民金融发展权，既避免了大的工商资本对小农的控制，又实现了小农的组织化。在长期实施这种政策而保障了农民在农业和农村发展中的主体地位后，近年日本才开始允许工商资本下乡。韩国和中国的台湾也选择了日本综合农协的组织化模式。台湾自农民开办产销班起，即予以资助，而不是等产销班开办起来后才资助，这有利于弱势的农民有一个较好的起步条件而逐步发展壮大。日本、印度及台湾地区的实践表明，把雪中送炭、携小扶弱政策与组织化协同实施，既可以实现农民的公平发展，也可以实现效率的提高。因此，在政策的完善上，一方面，应当以保障农民主体地位为政策取向，并在具体政策措施上保障农民主体地位的实现。具体而言，就是基于工商资本已大量进入农村和农业公司已获得广泛发展的情况下，更多地关注小农的生存和发展显得更为紧迫(笔者并非无视工商资本进入农村的积极作用，而是强调小农可能被挤出现象的发生及其危害)，为此需要更多地实施雪中送炭、携小扶弱政策，逐步减少直至最终放弃锦上添花、助强抑弱的政策。另一方面，还应当充分发挥组织化在确保农民主体地位中的作用，把雪中送炭、携小扶弱政策与组织化有机结合起来实施。实践证明，在小农众多的条件下，农民专业合作经济组织是实施国家强农惠农政策的有效载体，可以收到事半功倍之效，通过对农民专业合作经济组织的支持则可以很好地保障农民的主体地位，促进农村市场主体的发育壮大，从而为解决好“三农”问题打造强大的主力军。
    (二)探索国民收入分配向“三农”倾斜的实现路径，强化和完善强农惠农政策体系
    工业反哺农业并非是把工业的剩余直接给农业，而是主要通过国民收入再次分配的路径，实现工业剩余向农业的转移。在长期实行城乡二元体制而形成城乡二元经济社会结构后，由于城乡发展机会、发展能力和享受公共服务的差距较大，要实现工农、城乡协调和融合发展，仅靠农民自身的力量难以实现，而需要在国民收入分配政策上实现新的突破，探索国民收入分配向“三农”倾斜的实现路径，构建起以法律作保障的工业反哺农业的政策体系。
    中国在国民收入分配上向“三农”倾斜，尚有较大空间，突破方向主要有：
    一是推进城乡二元财政制度向一元财政制度转变，增加国家对“三农”的财政投入，强化对农业的支持保护，在基础设施和社会事业的投入上向农业和农村倾斜。在保障财政支农资金稳定增长的同时，还需要构建起适应公共财政要求，以内涵清楚、目标明确、效果直接、方法简便、规范透明、符合国情为原则，包括农业产业、农民收入、农村基础设施、农村社会事业在内的财政支农体系。[5](P132)
    二是在土地上对农民进一步赋权，通过提高征地补偿标准、实现土地承包经营权流转的市场化，并鼓励和支持农民通过股份合作等方式流转土地承包经营权，使农民增加财产性收入。
    三是增加对农民的转移支付，完善对农民的各种直接补贴政策，改变城乡居民转移性收入差距较大的状况(见表4)。
     
    四是提高农民工工资水平。一方面，需要实行同工同酬，改变城乡劳动者同工不同酬的状况。另一方面，需要改变劳动收入在国民收入分配中的比例下降的状况。为此，还需要改变国家财政收入政策，即降低国家财政收入在国民收入分配中的比例(国家财政收入相当于国内生产总值的比重，由1978年以来最低值——1995年的10.3％，已上升至2008年的20.4％)。
    五是基于农产品的特性，对农产品实行最低收购价格等支持政策，健全农业生产资料价格上涨与对农民实施补贴的联动机制，确保农业实现增产与增效的双重目标，既保障农产品的有效供给，又保障农民增收的实现。在市场经济体制下，在价格政策上做出安排，使工农产品价格比价处于合理水平仍然是必然选择。近年来实施的农业生产资料价格综合补贴政策和对粮食实行最低收购价政策，以及2008年10月起国家对部分地区稻谷、玉米、大豆、油菜子、棉花实施临时收储政策，有利于工农产品价格比价保持在相对合理的水平上，有利于保障农民的最低收益，进而有利于实现农业增产与农民增收的良性互动。
    在探索国民收入分配向“三农”倾斜的实现路径的同时，还需要强化以税惠农的政策。应当从缩小城乡差距出发，在遵循公平合理原则的同时，还需要考虑以税惠农原则，在城乡统一税制下实施有利于促进农业发展的税收优惠政策。一是对纯农户实施基本不征税的政策。基于全国有2亿多农户、农业经营分散、绝大多数农户收入水平低、农村发展落后等国情考虑，在未来很长一个时期内，国家对纯农户应坚持基本不征税的原则，对农户自产自销农产品继续免征个人所得税和增值税。二是完善农产品加工和农业生产资料增值税和营业税政策。从长远看，应当完善农产品销售、农产品加工、农业生产资料、农业技术服务增值税、营业税政策，实行更有利于提高农产品竞争力的流转税政策。三是完善土地使用税征收政策。从实施可持续发展战略，合理利用农用土地，防止乱占滥用耕地现象的发生出发，在实行最严格的耕地保护制度的同时，还应当实施有效保护耕地的税收政策，即适当提高耕地占用税税率，扩大征收范围，缩小减免税范围。同时，考虑到中国农用土地收益普遍较低，对农用土地仍实施不征税的政策。
    (三)构建工农、城乡融合和一体化的资源配置制度
    农村资金和土地过度非农化、农村人口城镇化和就业非农化滞后、农村公共服务不足等问题，又导致工农、城乡失衡问题更加严峻，这是长期实行城乡二元制度及由此而形成的城乡二元经济社会结构的结果。推动工农、城乡协调和融合发展，在资源配置上，就需要建立起能够促进生产要素在工农、城乡之间自由流动和公共资源在城乡之间均衡配置的制度。
    一是促进农民就业非农化与人口城镇化的协同推进。基于中国就业结构转换滞后于产业结构转换、城镇化滞后于工业化，促进工农、城乡协调和融合发展，其应有之义是，不仅要促进农村富余劳动力向非农产业转移，还需要改变农民长期在城乡之间来回流动的状况，让农民在城镇落地，使农民真正市民化，实现农民就业非农化与人口城镇化的协同推进。这就需要在实施城乡劳动者平等就业制度的基础上，在产业、财政、税收、金融等政策上支持农民进城创业(也包括就近转移就业和返乡创业)，形成城镇接纳进城就业农民及相关人口的制度上，包括将农民工纳入城镇公共服务体系、将农民工社会保障和子女入学等所需费用纳入**财政支出，并推进城乡一元化户籍管理制度改革，为农民就业非农化与人口城镇化的协同推进构建起制度保障。
    二是促进资金留乡和下乡。改变农村资金过度向非农转移的格局，促进资金留乡和下乡，满足农业和农村发展对金融的需求，是推进工农、城乡协调和融合发展不可或缺的重要举措。促进资金留乡和下乡，除健全农村金融组织体系(特别是发育新型农村金融组织)、建立和完善农村信用环境和涉农信贷风险分担机制、创新金融产品和服务外，还应当改革投融资体制。例如，在**财政项目的实施上，可以对一些农业和农村基本建设等财政项目与金融机构贷款项目联动配套实施，并探索财政经营性支农资金的市场化运作，建立财政资金与信贷资金联动的机制，发挥**财政资金对金融资金的引导和对社会资金的整合作用，进而引发乘数效应。
    三是促进土地资源的合理配置。围绕土地的合理配置，土地制度改革需要实现这样四个政策目标：一是防止土地的过度非农化，坚决守住18亿亩耕地红线。土地在工农、城乡的配置，是工农、城乡关系的重要内容。土地制度的选择，既要有利于农业的发展，保障经济社会对农业发展的需求，又要有利于工业化和城镇化的推进。中国人多地少的资源禀赋，必然要求控制土地的非农化规模和速度，保障耕地数量在警戒线之上。这不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。二是有利于土地承包经营权的流转，促进土地适度规模经营的形成、农村富余劳动力向非农产业转移和人口的城镇化，实现资源的优化配置。三是保障农民土地承包经营权的稳定。四是保障农民的土地权益，使农民从征地中获得公平合理的补偿和社会保障。要实现这些政策目标，在推进土地产权制度改革、发育土地承包经营权流转市场、实行最严格的土地管理制度和完善征地补偿制度的同时，还应当促进土地流转与农业组织化的统一协调推进。例如，通过土地股份合作社、土地信用合作社等组织创新而实现土地流转与农业组织化的统一协调推进，既可以促进土地承包经营权的流转，实现农业的规模经营，又可以保障农民的土地权益。
    四是促进公共资源在城乡之间均衡配置。缪尔达尔在《经济理论和不发达地区》中指出，由于经济发展带来商品、资本、人员、技术等要素的自由流动，会使先进的地区更先进，落后的地区更落后；为了避免“循环累计因果关系”的影响，防止地区发展中出现“两极”分化，不能消极等待市场力量发生作用，必须由**制定相应的政策，刺激和帮助落后地区加快发展。换言之，**实施收入分配政策和引导公共资源向农村流动对于实现城乡协调发展至关重要。长时期内公共资源在城乡之间的不均衡配置是形成城乡二元经济社会结构的重要因素。鉴于此，应当消除公共资源配置的城乡二元制度，代之以城乡一元化制度，扩大公共财政覆盖农村范围，并基于城乡公共资源差距较大的现实而对农村实施倾斜政策，以实现教育资源、文化资源、医疗卫生资源、社会保障资源、农村社区公共服务等公共资源在城乡的均衡配置和基本公共服务均等化。为此，一方面要建立起覆盖城乡的公共财政，另一方面还应当探索创新与农村发展、农民需求相适应的公共服务供给模式。

三、构建新型工农、城乡关系的三项政策
    实现工农、城乡协调、融合发展和结构的协同转换的目标，需要立足全局，统筹农业现代化、工业化、城镇化，大力推进城乡经济社会一体化。基于城乡二元制度是当代中国“三农”问题的起因，并约束着“三农”问题进一步解决的事实，也基于中共十七届三中全会关于农业基础仍然薄弱、农村发展仍然滞后、农民增收仍然困难的判断，在构建新型工农、城乡关系时，应当在强化农民的主体地位、探索国民收入分配向“三农”倾斜的实现路径、构建资源配置制度等方面实现新的突破，促进城乡发展机会、发展能力和享受公共服务等方面差距大和不平衡问题的解决，使“三农”的发展有一个更加有效的制度和机制保障。
    (一)强化农民的主体地位
    构建新型工农、城乡关系，破解工农、城乡发展失衡问题，最基本的是需要通过一系列政策的制定和实施，确保农民的主体地位。否则，实现好、维护好、发展好广大农民根本利益的目标将难以实现，进而使得实现工农、城乡协调和融合发展的目标也就难以实现。这不是一个虚设的问题，而是一个长期没有得到很好解决的问题，如国家始终坚持以保障农民主体地位为政策取向，然而在一些具体政策措施的制定和实施时却忽视农民的主体地位，其表现形式则多样化。在高度集中的计划经济体制下，农民主体地位缺失，主要表现为**对农村经济社会活动实行严格的计划控管，农民的生产经营自主权缺失，生产要素的配置也受到国家行政手段和政策的严格控制，农业和农村经济发展也就缺乏活力。在市场化改革进程中，渐进式实施以赋权与放活为内核的改革，进而逐步恢复农民的主体地位，农民的首创精神得以发挥，农业和农村经济有了生机和活力，农村工业化和城镇化因此而获得快速发展，初步构建起城乡互动的格局。然而，农民主体地位仍有缺失，主要表现为**在一些公共资源的配置上缺乏农民的参与而发生需求与供给不一致的形象工程现象；在促进农村产业结构调整、基础设施建设等方面越位而替农民做主。情况更为严重的是，在现阶段的市场经济条件下，农民主体地位缺失，还表现出一些地方**从发展一方经济出发，在各种招商引资中，大量引入工商资本而发生农民被挤出的现象。工商资本下乡，可以解决农业和农村发展缺少资金的问题，这本无可非议。然而，大规模的工商资本下乡，弱小的农户难以与之抗争，不仅如此，一些地方**忽视农民的主体地位，还实施了一些有利于工商资本而不利于小农的政策。例如，一些地方**，一方面在工商资本与农民的利益平衡上，向工商资本倾斜；另一方面，制定不利于小农的政策，如**对土地流转实行补贴，以促进流转，但只对承转方(工商资本)给予补贴，而对转出方(小农)则不给予补贴，进而使农民成为工商资本的雇用者更容易变成现实。再如，一些政策或项目的实施，在政策资源分配上向强者(农业公司、工商资本)倾斜，即不是雪中送炭和携小扶弱，而是锦上添花和助强抑弱，这也会导致弱势农民缺乏发展起步的条件而丧失发展机会，进而失去主体地位。类似政策措施的实施，使工商资本大量进入农村而使不少农民失地而沦为工商资本的雇用，农民的主体地位也由此而弱化。这实际上是政策目标与政策措施的不一致，至少是政策目标不清晰所致。如果这一现象长期蔓延下去，在农村将形成新的二元结构——少量强势的工商资本所有者与大量的弱势小农，构建新型工农、城乡关系的预期则必然会落空。
    中国在解决“三农”问题上，实施雪中送炭、携小扶弱政策，并非是保护落后，而是赋予农民发展机会的权利，它不仅是一种普惠性政策而可以做到保障农民的公平发展，也可以实现效率的提高。在城乡发展机会、发展能力和享受公共服务差距较大的情况下，全国有2亿多农户的经营规模都较为狭小，如果不考虑如此众多的弱势群体的发展权利问题，就不可能实现整个农民的公平发展。对小农实施保护政策，这是人多地少国家或地区的一般选择。印度在保护小农上实施了相应的措施，如对中小农户(户经营耕地少于2公顷为小农，2—4公顷为中农)购置农机具予以补贴，而对大农购置农机具则不予以补贴⑤；对小农办奶牛合作社给予补贴，鼓励小农走向联合。日本**限制大资本下乡，并扶持以合作金融为核心的综合农协，通过综合农协赋予农民金融发展权，既避免了大的工商资本对小农的控制，又实现了小农的组织化。在长期实施这种政策而保障了农民在农业和农村发展中的主体地位后，近年日本才开始允许工商资本下乡。韩国和中国的台湾也选择了日本综合农协的组织化模式。台湾自农民开办产销班起，即予以资助，而不是等产销班开办起来后才资助，这有利于弱势的农民有一个较好的起步条件而逐步发展壮大。日本、印度及台湾地区的实践表明，把雪中送炭、携小扶弱政策与组织化协同实施，既可以实现农民的公平发展，也可以实现效率的提高。因此，在政策的完善上，一方面，应当以保障农民主体地位为政策取向，并在具体政策措施上保障农民主体地位的实现。具体而言，就是基于工商资本已大量进入农村和农业公司已获得广泛发展的情况下，更多地关注小农的生存和发展显得更为紧迫(笔者并非无视工商资本进入农村的积极作用，而是强调小农可能被挤出现象的发生及其危害)，为此需要更多地实施雪中送炭、携小扶弱政策，逐步减少直至最终放弃锦上添花、助强抑弱的政策。另一方面，还应当充分发挥组织化在确保农民主体地位中的作用，把雪中送炭、携小扶弱政策与组织化有机结合起来实施。实践证明，在小农众多的条件下，农民专业合作经济组织是实施国家强农惠农政策的有效载体，可以收到事半功倍之效，通过对农民专业合作经济组织的支持则可以很好地保障农民的主体地位，促进农村市场主体的发育壮大，从而为解决好“三农”问题打造强大的主力军。
    (二)探索国民收入分配向“三农”倾斜的实现路径，强化和完善强农惠农政策体系
    工业反哺农业并非是把工业的剩余直接给农业，而是主要通过国民收入再次分配的路径，实现工业剩余向农业的转移。在长期实行城乡二元体制而形成城乡二元经济社会结构后，由于城乡发展机会、发展能力和享受公共服务的差距较大，要实现工农、城乡协调和融合发展，仅靠农民自身的力量难以实现，而需要在国民收入分配政策上实现新的突破，探索国民收入分配向“三农”倾斜的实现路径，构建起以法律作保障的工业反哺农业的政策体系。
    中国在国民收入分配上向“三农”倾斜，尚有较大空间，突破方向主要有：
    一是推进城乡二元财政制度向一元财政制度转变，增加国家对“三农”的财政投入，强化对农业的支持保护，在基础设施和社会事业的投入上向农业和农村倾斜。在保障财政支农资金稳定增长的同时，还需要构建起适应公共财政要求，以内涵清楚、目标明确、效果直接、方法简便、规范透明、符合国情为原则，包括农业产业、农民收入、农村基础设施、农村社会事业在内的财政支农体系。[5](P132)
    二是在土地上对农民进一步赋权，通过提高征地补偿标准、实现土地承包经营权流转的市场化，并鼓励和支持农民通过股份合作等方式流转土地承包经营权，使农民增加财产性收入。
    三是增加对农民的转移支付，完善对农民的各种直接补贴政策，改变城乡居民转移性收入差距较大的状况(见表4)。
     
    四是提高农民工工资水平。一方面，需要实行同工同酬，改变城乡劳动者同工不同酬的状况。另一方面，需要改变劳动收入在国民收入分配中的比例下降的状况。为此，还需要改变国家财政收入政策，即降低国家财政收入在国民收入分配中的比例(国家财政收入相当于国内生产总值的比重，由1978年以来最低值——1995年的10.3％，已上升至2008年的20.4％)。
    五是基于农产品的特性，对农产品实行最低收购价格等支持政策，健全农业生产资料价格上涨与对农民实施补贴的联动机制，确保农业实现增产与增效的双重目标，既保障农产品的有效供给，又保障农民增收的实现。在市场经济体制下，在价格政策上做出安排，使工农产品价格比价处于合理水平仍然是必然选择。近年来实施的农业生产资料价格综合补贴政策和对粮食实行最低收购价政策，以及2008年10月起国家对部分地区稻谷、玉米、大豆、油菜子、棉花实施临时收储政策，有利于工农产品价格比价保持在相对合理的水平上，有利于保障农民的最低收益，进而有利于实现农业增产与农民增收的良性互动。
    在探索国民收入分配向“三农”倾斜的实现路径的同时，还需要强化以税惠农的政策。应当从缩小城乡差距出发，在遵循公平合理原则的同时，还需要考虑以税惠农原则，在城乡统一税制下实施有利于促进农业发展的税收优惠政策。一是对纯农户实施基本不征税的政策。基于全国有2亿多农户、农业经营分散、绝大多数农户收入水平低、农村发展落后等国情考虑，在未来很长一个时期内，国家对纯农户应坚持基本不征税的原则，对农户自产自销农产品继续免征个人所得税和增值税。二是完善农产品加工和农业生产资料增值税和营业税政策。从长远看，应当完善农产品销售、农产品加工、农业生产资料、农业技术服务增值税、营业税政策，实行更有利于提高农产品竞争力的流转税政策。三是完善土地使用税征收政策。从实施可持续发展战略，合理利用农用土地，防止乱占滥用耕地现象的发生出发，在实行最严格的耕地保护制度的同时，还应当实施有效保护耕地的税收政策，即适当提高耕地占用税税率，扩大征收范围，缩小减免税范围。同时，考虑到中国农用土地收益普遍较低，对农用土地仍实施不征税的政策。
    (三)构建工农、城乡融合和一体化的资源配置制度
    农村资金和土地过度非农化、农村人口城镇化和就业非农化滞后、农村公共服务不足等问题，又导致工农、城乡失衡问题更加严峻，这是长期实行城乡二元制度及由此而形成的城乡二元经济社会结构的结果。推动工农、城乡协调和融合发展，在资源配置上，就需要建立起能够促进生产要素在工农、城乡之间自由流动和公共资源在城乡之间均衡配置的制度。
    一是促进农民就业非农化与人口城镇化的协同推进。基于中国就业结构转换滞后于产业结构转换、城镇化滞后于工业化，促进工农、城乡协调和融合发展，其应有之义是，不仅要促进农村富余劳动力向非农产业转移，还需要改变农民长期在城乡之间来回流动的状况，让农民在城镇落地，使农民真正市民化，实现农民就业非农化与人口城镇化的协同推进。这就需要在实施城乡劳动者平等就业制度的基础上，在产业、财政、税收、金融等政策上支持农民进城创业(也包括就近转移就业和返乡创业)，形成城镇接纳进城就业农民及相关人口的制度上，包括将农民工纳入城镇公共服务体系、将农民工社会保障和子女入学等所需费用纳入**财政支出，并推进城乡一元化户籍管理制度改革，为农民就业非农化与人口城镇化的协同推进构建起制度保障。
    二是促进资金留乡和下乡。改变农村资金过度向非农转移的格局，促进资金留乡和下乡，满足农业和农村发展对金融的需求，是推进工农、城乡协调和融合发展不可或缺的重要举措。促进资金留乡和下乡，除健全农村金融组织体系(特别是发育新型农村金融组织)、建立和完善农村信用环境和涉农信贷风险分担机制、创新金融产品和服务外，还应当改革投融资体制。例如，在**财政项目的实施上，可以对一些农业和农村基本建设等财政项目与金融机构贷款项目联动配套实施，并探索财政经营性支农资金的市场化运作，建立财政资金与信贷资金联动的机制，发挥**财政资金对金融资金的引导和对社会资金的整合作用，进而引发乘数效应。
    三是促进土地资源的合理配置。围绕土地的合理配置，土地制度改革需要实现这样四个政策目标：一是防止土地的过度非农化，坚决守住18亿亩耕地红线。土地在工农、城乡的配置，是工农、城乡关系的重要内容。土地制度的选择，既要有利于农业的发展，保障经济社会对农业发展的需求，又要有利于工业化和城镇化的推进。中国人多地少的资源禀赋，必然要求控制土地的非农化规模和速度，保障耕地数量在警戒线之上。这不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。二是有利于土地承包经营权的流转，促进土地适度规模经营的形成、农村富余劳动力向非农产业转移和人口的城镇化，实现资源的优化配置。三是保障农民土地承包经营权的稳定。四是保障农民的土地权益，使农民从征地中获得公平合理的补偿和社会保障。要实现这些政策目标，在推进土地产权制度改革、发育土地承包经营权流转市场、实行最严格的土地管理制度和完善征地补偿制度的同时，还应当促进土地流转与农业组织化的统一协调推进。例如，通过土地股份合作社、土地信用合作社等组织创新而实现土地流转与农业组织化的统一协调推进，既可以促进土地承包经营权的流转，实现农业的规模经营，又可以保障农民的土地权益。
    四是促进公共资源在城乡之间均衡配置。缪尔达尔在《经济理论和不发达地区》中指出，由于经济发展带来商品、资本、人员、技术等要素的自由流动，会使先进的地区更先进，落后的地区更落后；为了避免“循环累计因果关系”的影响，防止地区发展中出现“两极”分化，不能消极等待市场力量发生作用，必须由**制定相应的政策，刺激和帮助落后地区加快发展。换言之，**实施收入分配政策和引导公共资源向农村流动对于实现城乡协调发展至关重要。长时期内公共资源在城乡之间的不均衡配置是形成城乡二元经济社会结构的重要因素。鉴于此，应当消除公共资源配置的城乡二元制度，代之以城乡一元化制度，扩大公共财政覆盖农村范围，并基于城乡公共资源差距较大的现实而对农村实施倾斜政策，以实现教育资源、文化资源、医疗卫生资源、社会保障资源、农村社区公共服务等公共资源在城乡的均衡配置和基本公共服务均等化。为此，一方面要建立起覆盖城乡的公共财政，另一方面还应当探索创新与农村发展、农民需求相适应的公共服务供给模式。