自2009年入秋以来，贵州省毕节地区经历了百年不遇的秋冬春三季连旱。旱灾造成的巨大损失表明，突出抓好水利建设，是切实改善毕节试验区人民生产生活条件、加快扶贫开发步伐的根本保障，是实现试验区经济社会发展历史性跨越的一件大事。前不久，我们赴毕节地区就此进行了调研。

??工程性缺水严重，需要加快建设骨干水源工程

??毕节地区年均降水1023毫米，折合降水总量275亿立方米，地表水资源达134亿立方米，全区共有河长10公里或集水面积20平方公里以上的河流193条，水资源并不匮乏。但是，毕节地区水利工程总量极为不足，蓄水工程建设严重滞后。全区2.7万平方公里的国土面积、748万人口，却没有一座大型水库，仅有四座库容勉强超过1000立方米的中型水库和149座小型水库，兴利库容约2.85亿立方米，仅占地表水资源的2.1%，全区水资源利用率仅为9%，属于典型的工程性缺水地区。全区153座中小型水库大多是20世纪五、六十年代修建，长期带病运行，缺乏有效维护，设施老化失修，蓄水能力有限。在缺乏大中型骨干水源支撑的条件下，一旦遇到类似2010年的特大干旱，小型水利设施的作用大打折扣。近年来，在国家的大力支持下，毕节试验区水利建设确实取得了一定成效，但大中型骨干水源工程建设步伐慢、投入欠账多的问题仍很突出，特别是在特大旱灾面前表现得更为严重。由于水源工程不足，全区农民人均有效灌溉面积只有0.35亩，远低于全国平均水平。毕节所辖8个县（市）城区和222个乡镇普遍存在季节性缺水问题。从2010年3月至6月底，毕节市区由于倒天河水库水源不足，全城实行单双号限制供水。大方县虽地处白布河流域却连年缺水，城中群众年均有2个月挑水度日。尽快建设一批大中型骨干水源工程，提高当地的水资源调配能力和供水保障能力，是破解毕节试验区发展瓶颈制约的一件大事。毕节的广大干部和群众期待国家有关部委在大方岔河水库、黔西附廓水库、纳雍金蟾水库、毕节龙关桥水库等四个中型水库的新建扩建项目上给予支持，并希望能够组织力量论证总库容达15亿立方米的夹岩大型骨干水利枢纽工程的可行性，在条件允许的情况下开工建设。
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??农田水利基础设施十分薄弱，需要加大投入，整合小农水资金，提高资金使用效率

??毕节现有农田水利工程大多建于20世纪中后期，工程建设标准低，配套工程建设不足，年久失修老化严重，灌排功能不断衰减。目前，小型塘坝、小型堰闸、小型扬水站、支斗农毛渠系等小农水设施完好率不足50%，农业生产仍然面对“大灾大减，小灾小减，风调雨顺增点产”的被动局面。毕节目前仍有125.28万农村人口处于贫困状态，占全区人口的15.7%。大部分贫困人口生存于深山区、石山区和少数民族聚居区，农田用水极为困难。毕节试验区深挖“穷根”，造福贫困人口，必须把加强农田水利建设和管理放在更加突出的位置上。一是以中央财政为主，支持小（2）型水库建设和维护。毕节拥有114座小（2）型水库，占所有水库总量的75%，但小（2）型水库尚未列入中央财政支持范围，地方又无力建设维护，目前全区尚有50多座小（2）型水库未能进行除险加固，安全隐患大。二是要积极利用财政奖补资金，引导农民通过“一事一议”、投资投劳，大力兴办小型农田水利工程。单纯的“一事一议”，议事成本高、制约手段少，议事成功率低，想以此解决小农水建设问题也不容易。应当充分利用财政奖补政策和其他补助专项，充分调动农民的积极性，引导农民参加农田水利基本建设。三是多渠道培养基层农田水利建设和管护技术人才。毕节当地的水利中专学校已经取消，职业学校又不开设水利专业，农田水利建设人才匮乏。威宁县反映近20年水利系统都没有引进一名大学本科水利专业技术人员，既有的水利技术人员也无法充实到基层。除了金沙县的乡镇还设有水利站外，其他县市全都把水利站并入其他站所，已经无法发挥服务农田水利的作用。四是探索由农民用水户协会管护小农水的有效模式。在毕节这样的贫困地区，很难主要靠向农民收取水费维护农田水利设施，建议把小农水管护资金纳入国家财政支持范围，支持农民用水户协会建设，让其在小农水管护方面发挥作用。五是统筹规划，有效整合部门小农水资金，提高使用效益。目前，发改、国土、财政、扶贫开发、水利等对农田水利都有项目支持，建设资金部门分割严重，资金使用不集中，不利于资金效益的发挥。在省级层面部分整合了农业综合开发和国土资金，鼓励各项目县自主整合各类资金用于小农水建设，加快了项目县小农水的建设步伐。建议在中央层面加大资金整合力度，完善投入机制，形成支持小农水的合力。
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??农村饮水安全形势依然严峻，应大幅增加国家对农村饮水安全工程的投入

??近年来，毕节地区通过实施“渴望工程”、“解困工程”和“农村饮水安全工程”，新建小水窖3万多口，解决了250万农村人口的饮水困难问题。部分农村劳动力从繁重的找水、拉水、背水等体力劳动中解放出来，农村环境卫生质量得到改善，农民健康生活水平有所提高。但是，毕节地区群众生活供水的基础设施依然薄弱，稳定可靠的城乡供水保障体系尚未形成。尤其是广大农村地区，群众生活用水主要依靠自然形成的山泉水、井水、溪沟水、山塘水和望天水，供水保障率低，供水设施简陋，无过滤设施和净水消毒设施，加上地处高度含氟地区，水质没有保证，饮水不安全人口面广量大。由于农村饮水安全项目分散规模小、投资标准不高、前期工作经费不足等原因，2005年前修建的一些工程开始老化，加上农村用水数量增长，农村饮水不安全形势依然严峻。调研期间，我们多次遇到翻山越岭、结伴而行的挑水老人和背水儿童，单程耗时3-4个小时，真正是“十里挑水苦难言”。以前，饮水安全工程主要是选择具备水源条件的农村进行建设，从而越是穷苦的村庄，饮水安全建设越滞后。根据2009年底的调查复核，目前全区仍有287.4万农村人口饮水不安全问题亟待解决，占全区农村人口的40%。一是要大幅度提高农村饮水安全工程的补助标准。目前尚未解决饮水安全的农村人口居住地自然条件恶劣，人口相对分散，水源水质条件差，地质地形条件复杂，工程建设难度大，建设成本较高，倘要解决饮水安全问题，投资标准需要大幅提高。考虑到目前建筑材料和人工工资上涨因素，建议根据毕节经济发展的实际情况和群众受益程度，相应地把农村饮水安全工程的投资标准由每人503元提高到每人800元，优先解决对农民生活和身体健康影响较大的饮用水水质不达标以及饮用水供应严重不足问题。二是继续支持小水池建设。调查中了解到，小水池建设农户比较欢迎，一口30立方米的水池，可以解决一户农户半年用水问题，特别是面对2010年的特大干旱，在解决农户饮水困难方面发挥了较好的作用。一口30立方米的小水池国家只补助2000元，农户要自筹2000元。建议加大对小水池的支持力度，多渠道筹集补助资金，减少农民自筹资金的比例，只有这样，才能真正让最贫困的群众尽快受益。三是支持农村饮水安全工程管护和服务体系建设。一些农村饮水工程，管护缺乏资金，服务体系不健全，责任不到位，工程建成不长时间，就造成功能衰退乃至于报废。毕节全区每年有10%的小水池需要维修，但没有资金来源。农村饮水安全工程要“建管并重”，安排专门资金用于管护。
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??高原明珠草海湿地大幅萎缩，亟待进行抢救性保护，开展生态环境综合治理

??毕节草海是云贵高原上最大的天然淡水湖泊，海拔2171米，近年水域面积21平方公里，平均水深2-3米，是云贵高原的水汽储藏库，曾经是一个完整的高原湿地生态系统，由草海水域、沼泽湿地、草甸以及丰富的水生动植物资源组成，是我国亚热带高原湿地生态系统的典型代表，是国家一级保护鸟类黑颈鹤的越冬栖息地。长期以来，草海周边居民严重依赖草海湿地资源生产生活，耕作湖区盆地，捕捞草海水产，造成草海自然植被面积日趋减少。遭遇百年难遇的严重干旱之后，草海生态环境更是雪上加霜，水域面积已经萎缩到不足14平方公里，减少了34%。草海湿地的大幅萎缩，削弱了其调节黔滇川渝气候、诱发降水的作用，其生态调节功能明显下降，同时也破坏了高原湿地的生物多样性。实施草海湿地综合环境整治已经刻不容缓，建议尽快将草海治理列入国家支持范围，实施草海湿地的恢复与保护工程，开展草海环境污染治理，恢复草海湿地面积，保护草海面山植被，保持草海地区的生物多样性，实施草海生态移民，实现草海湿地可持续发展。通过草海生态环境综合治理，将草海湿地面积恢复到40平方公里，以此推进毕节地区生态建设。
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??水土流失形势依然严峻，要支持扩大退耕还林规模，巩固退耕还林成果

??目前，毕节地区水土流失面积仍然占全区总土地面积的一半以上，治理速度与水土流失速度基本持平，生态环境恶化的形势仍然严峻。退耕还林工程能够把生态环境建设、农民增收和农业产业结构调整有效地结合在一起，1988年，在“开发扶贫、生态建设”试验区成立之后，毕节就已经实施了100万亩的退耕还林，后因财力不足，未能延续。国家退耕还林的重大决策实施以后，毕节共完成各种造林571万亩，其中退耕还林309万亩，已经在毕节的生态建设和水源涵养方面发挥了重要作用，全区森林覆盖率以每年1.57个百分点的速度提高，到2009年已经达到37.87%。退耕还林补贴已经成为毕节农民增收的重要途径，但是，只要老百姓的长远生计还没有解决，恢复的植被还是可能被破坏。目前，毕节尚有230多万亩25度以上的陡坡耕地急需治理，虽然在全国范围内大规模扩大退耕还林不可行，但在毕节试验区内局部扩大退耕还林规模是十分必要的。建议以实现毕节试验区50%的森林覆盖率为目标，安排毕节继续实施退耕还林工程，同时大力推进基本农田建设，保证人均有效灌溉农田0.5亩，有效推进水土保持生态建设。
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??地方水利建设配套资金无法足额到位，建议免除国家级扶贫开发工作重点县的地县两级水利建设配套资金

??毕节地区财政收入有限，可支配财力不足，难以保证各种水利建设配套资金足额到位。所辖大方、织金、赫章、纳雍、威宁等5个国家级扶贫开发工作重点县的财政更是捉襟见肘，严重依赖上级转移支付。调研期间，威宁县的一位主要领导形象地把贫困地区的资金配套任务称为“逼着公鸡下蛋”，县本级的财政收入保工资和运转还不够，根本没有富余的资金用于水利建设配套。在水利项目要求地方**配套一定比例建设资金的情况下，地方**为了拿到项目，先向中央水利建设主管部门打“空头保票”承诺拨付配套资金，水利建设主管单位则将中央应出的资金拨付到地方**，一旦中央部门水利投资资金到位后，地方的配套资金却不见了踪影，形成了水利建设资金配套中的“钓鱼”现象。从制度设计上来说，中央财政支农资金要求配套是为了调动地方的积极性，力求达到 “四两拨千斤”的效果。一般来说，省一级的配套资金到位率尚可，主要是市县的那部分配套资金难以到位。2006-2009年，大方县累计承担水利配套资金1350万元，占同期水利项目投资的9.6%，毕节地区为其配套444万元，占3.1%，地县两级都深感负担沉重。这些资金在发达地区微不足道，但在毕节这样尚未走出“吃饭财政”的贫困地区，上级的转移支付构成了财政总量的主体，在这种现实条件下，要求资金配套要么造成中央财政资金的间接自我配套，要么就是“空配”造成水利建设资金配套无法足额到位。在小农水建设投入上，中央投入50%，要求地方配套50%，对于贵州这样的贫困地区来讲，中央补助偏低。在资金配套的门槛约束下，一些水利工程无法开工建设，更多的则是病险水库除险加固难达标，新建水利设施质量无保证。建议参照病险水库加固和饮水安全工程的建设标准，把小农水作为一项民生水利工程，由中央承担80%的小农水建设资金，20%由省财政完成配套，在贫困民族地区先行先试，免除毕节国家级扶贫开发工作重点县的地县两级水利建设配套资金。
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??应总结推广烟水配套工程的成功经验，积极引导社会资金投入水利建设

??水利建设最大的瓶颈在于资金匮乏，近年来，烟草系统加大资金投入，大力实施烟水配套工程，为毕节水利设施建设提供了有力支持。贵州是全国第二大主产烟区，而毕节又是贵州的第一大产烟区，烟草系统最近5年累计在贵州投入烟水配套工程的资金近30亿元，单在毕节投入的烟水配套工程建设资金也有8.1亿元，建成有效灌溉面积100多万亩，在烟草与粮食轮作期间，既保证了烟叶产量和质量稳定，又提高了粮食作物生产能力。同时，烟草系统在实施烟水配套工程过程中，注意发挥水利设施的综合功能，强调一水多用，侧重解决农民的饮水保障问题。在这次百年不遇的大旱期间，毕节烟水配套提灌工程发挥良好的抗旱综合效益，累计解决了40万农村人口和10万头大牲畜的生活用水问题，灌溉小麦12万亩，灌溉油菜8万亩，增强了毕节的农业抗旱防灾能力。同时，毕节地区积极在烟水配套系统管理上寻求建立新的管护机制，每年从烟叶税中提取10%的资金，大约1700万元用于工程管理和维护，具体工作由烟农专业合作社负责，建立了管护资金长效投入的稳定渠道，解决了水利工程管护难、效益发挥不长久的难题。烟水配套工程使毕节农村的生产生活条件大为改善，减少了农民之间因用水导致的生产纠纷，也给农民带来了更多的实惠，应当总结推广烟水配套工程的成功经验，积极引导社会资金投入水利建设。


??国务院发展研究中心
??“完善农田水利建设和管理机制”课题组
??课题负责人：韩 俊
??执笔：樊雪志 于保平 王 宾   文章出处：中国发展观察