毛寿龙李梅:ZF与市场的选择(下）

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收藏 2005-01-20

第六节美国的实践
自70年代初开始，美国经济就遇到了一定的困难。进入80年代后，美国政府更是为严重的经济滞胀、巨额的财政赤字所困扰。在保守主义经济学家即自由至上主义者思想的影响下，为了摆脱困境，美国政府开始了全面市场化的政府改革。这一改革自里根当选总统开始。当时美国政府市场化的政府改革，主要表现在两个方面：政府职能的市场化、政府经济社会生活管制的放松。进入90年代之后，民主党入主白宫，克林顿政府虽然与共和党政府在意识形态上以及政策倾向上有一定的分歧，但是在使政府职能市场化方面却丝毫不减里根政府的势头。克林顿政府在这一方面的改革主要集中在医疗保健制度的市场化、社会福利制度的市场化以及政府公共服务的重塑。此外，受计算机化潮流以及企业界重理思潮的影响，美国各级政府也开始了重理政府的改革尝试。本节主要想从政府与市场选择的角度，回顾80年代里根政府政府职能市场化、放松管制的改革，然后述评90年代克林顿政府在医疗保健制度和社会保障制度方面进行市场化改革的方略。至于重塑政府和重理政府的理论和实践，则在下一章专门阐述。
一、里根时代
美国自建国以来，联邦政府在职能方面经历了一个从小政府到大政府、然后再由大政府到小政府的过程。
在20世纪30年代罗斯福新政之前，美国政府在职能方面属于典型的小政府。1929─1933年经济危机以及随之而来的大萧条的出现，使一部分人认识到市场制度不能解决很多问题，存在着“市场失败”。为了弥补市场失败，美国开始实施罗斯福新政，赋予政府广泛的社会经济职能。政府为了社会的稳定、经济的发展，不断地通过法律措施把政府干预社会经济生活的政策措施进行合法化、固定化。导致了美国政府社会职能、经济职能的持续膨胀。美国政府的职能膨胀经历了罗斯福新政时期、杜鲁门的“公平施政”时期、约翰肯尼迪的开拓“新边疆”时期三个阶段。通过历届政府的努力，美国政府建立了系统的社会保障福利制度，以及大规模的经济社会管制制度，政府的规模达到了空前的地步。美国政府规模过度膨胀，自1960年到70年代末，联邦政府的工资从不到130亿美元猛涨到700亿美元以上。全部的联邦开支已经上涨了6倍，达到5000亿美元以上；国债几乎是过去的3倍，接近1万亿美元；同期美国的人口总数仅增长了大约20％。人们对每年工作4个月就得缴税的规定越来越感到厌烦。税额持续增长。高额税收严重影响了对机械设备的投资，削弱了美国工人的生产力，政府强行贯彻执行陈腐规章和处罚条例阻碍和限制了自由市场的活力。美国总统里根指出：“过去半个世纪中，人们得到的只是新政、伟大社会以及产生了一个拿走45％的国民财富的政府。人们已经受够了。”政府规模过度膨胀，引起了一系列的问题，其中最大的问题是经济衰退、通货膨胀引起的财政紧张。为了提高经济活力，缓解政府的财政紧张问题，提高政府管理效率，在保守主义经济学家小政府理论的影响下，80年代上台的里根政府开始实施政府职能的市场化改革。
里根倡导并实施小政府改革始于其1967年出任加里福尼亚州的州长时期。他在正式出任州长之前所做的第一件事情就是委托一批企业家对州政府64个政府机构进行一番深入细致的调查研究，调查州政府的运作状况，结果发现州政府面临着自大萧条以来最严重的财政危机，并且许多政府机构仍以非常传统的和低效率的方式运转着，以致于它们在政府之外的现实世界中不可能生存几个星期。1967年1月2日里根在州长就职演说中报告了这一调查结果，并许诺说：“我们将压缩政府机构的规模、裁减冗员、整顿秩序直到减少行政开支。”尽快恢复正常的财政制度。为了解决财政危机问题，里根开始着手进行削减开支，并设法提高政府效率。里根组织了专家特别委员会，该委员会自称里根突击队，并把里根的头像复制在他们的衬衫钮扣上。他们把企业中最基本的经营之道引入州政府的政府机构，帮助政府部门实施数以千计的咨询意见，提高政府部门的办事效率，从而为纳税人省下了数亿或许是数十亿美元的税金。
1970年，里根连任加利福尼亚州州长，开始着手改革加利福尼亚州臃肿的福利体制。在福利体制改革问题上，里根认为，政府有必要照顾不是因为自己的过失而无法供养自己的人们。但是无限制的福利制度促成一代又一代有潜在生产能力的人们靠施舍救济过活，诱使有工作能力的人不去工作，要求那些进行工作的人养活其他那些体力和脑力都能胜任工作的人，同时又助长了无止境的依赖意识，这也就意味着剥夺了这些男女们的自尊。里根决心要看看“能否把这种人从富兰克林·D·罗斯福所称的那种‘麻醉的’福利中解脱出来。”
在当时，加利福尼亚福利体制的最大问题是开支增长过快，规模过大，以及负激励效应。该州从1960年到1970年十年间享受福利救济的人数增加了4倍，达到了200多万人，全州人口只占全国总人口的10％，但享受福利救济者却占全国总数的16％。特别专家小组的调查表明，即使能够解决前任州长所留下的财政赤字和财政混乱问题，州政府也会因为福利开支的高速增长而破产。成千上万的人在接受政府救济的同时另有收入可观的工作，还有许多人正在接受他们并不需要的接济。如一对夫妇年收入大约10万美元，但他们的残疾孩子却由纳税人出钱雇佣的人照顾着。福利措施使人们失掉了自食其力的创造精神，并且破坏了家庭。如城里十几岁的女孩子出于各种原因决定不再与父母生活在一起，当她们发现自己怀孕之后，甚至不必等到孩子出生，就可以得到一笔福利救济款，能够自己租单元房，她们还发现只要在她们乐意的任何时候再怀孕，就可以增加每月的福利款额了。同时，孩子的父亲也许有个不错的工作并想在家中生活，但是在现行福利制度下如果他丢下家庭不管，他的家庭就会得到可观的救济金而过得更好，如果他留在家里，反而因此而得不到救济金。里根认为，“这种福利项目不仅是纳税人掏钱促成并使家庭蒙受破坏的道德败坏，而且使一代又一代的人陷入无尽的、恶性循环的绝望之中，不断地乞求施舍，永远没有勇气摆脱它，这是不负责任的。”不过里根反对极端保守分子取消福利项目的政策，他认为，“我们不应当取消对那些真正需要和应该享受救济的人的帮助，如真正贫困潦倒的老年人、盲人和残疾人。我只是要阻止滥用福利，把那些不该得到福利救济的人们从福利名册上划去，并且试图使那些靠每月领取救济金为生的众多的人从无尽的怪圈中摆脱出来。”
为了使福利改革项目付诸实施，里根组织了委员会，动员选民，向民主党控制的议会施加压力，并迫使议会妥协，与民主党控制的议会联合组织了专家特别小组，设计改革方案，并付诸实施。结果，通过缩小资格标准范围和杜绝漏洞，过去每月多办理福利申请4万件，改革后则每月减少承办8千件福利申请，从而削减了福利项目，每年削减支出数亿美元，而真正穷人的补贴费和生活费却提高了。同时，开始采用工作福利制度，通过与加利福尼亚州各级政府的接触，请它们给有能力工作的接受福利救济的人指派一定的工作，以换取福利补助。结果这些人通过福利性的工作获得了工作技能和工作经历，为去私营部门就业奠定了基础。1973─1974年经济衰退期间，里根的工作福利实验使7.6万人摆脱了福利证，成为自食其力的劳动者。
里根的改革获得了成功，在他的任期之内，州政府的财政多次出现盈余，并通过减少财产税负担，将节余的50多亿美元的税金还给了纳税人。除此之外，加利福尼亚州政府的膨胀势头开始得到遏制，责任政府的观念开始得到倡导，并开始了权力下放、授权于社区的改革。
决定里根改革加利福尼亚州政府成功的因素很多，其中最重要的是加利福尼亚州是州长有条款否决权的43个州长之一，这样州长可以更加灵活地否决州议会的议案。里根在任期内使用条款否决权共943次，并且从未被议会再否决。里根在自传中说道：“我在华盛顿时是多么怀念这种否决权啊。美国总统可没有条款否决权。”加州州长有条款否决权，而美国总统却没有，这可能是里根当州长时期成功地改革了社会福利体制，但在当总统时期却成效不多的重要原因。
里根在加利福尼亚州的成功使他成为共和党的政治明星，1976年他以微弱弱势输给了在职总统福特而未能成为共和党的总统候选人，但1980年他轻而易举地成为共和党的总统候选人并成功地击败民主党在职总统基米·卡特成为美国第40位总统。
在竞选过程中，里根再一次申明了他的政府改革主张，他在自传中简要地概括了他当时对联邦政府存在的问题的看法，认为联邦政府的权力太大了：
“我任州长的时间越长，就越意识到我们所面临的最大问题，即中央逐渐地、无情地把州属的一些权力夺为己有，华盛顿必须解决这个问题了。……作为州长，我深知联邦官僚体制是如何把一切都攥在自己手上的，是如何‘集中一切管理和权力为一体的’。华盛顿政府常常搞起一项新项目，各州就得奉命执行，却又发下如此众多的繁琐条文，使得各州不能真正行使管理职权，只能跟在华盛顿后面团团转。而如果在各州法律下，这些项目大多能够有效执行且在经济上也更加合算。
各州不是由联邦政府创立的，而是各州创立了联邦政府。华盛顿忽视了宪法的原则，正在企图使各州仅仅成为联邦政府的行政管理区。而且在很大程度上，联邦资助反而成了实行联邦政府控制之途。
从我们的学校到我们的农场，华盛顿的政府官僚正在设法随心所欲地支配美国人，而且正把官僚控制描绘成为得到华盛顿的联邦资助而必须付出的代价，美国人向联邦政府缴纳税金，而钱却川流不息地被扔进了波托马克河。
国会往往是怀着最美好的愿望通过某项新项目并为之拨款，然后派华盛顿的官僚们分配这笔款子，而这些官僚们几乎不停地告诉各州、市、县以及学校如何花这笔钱。……
联邦补助以更巨大的数字像瀑布一样洒向各州、社区，这些补助往往是它们并不需要或并不想要接受的项目，但是对于这些钱它们照接不误，因为这钱就在那里，看来是‘免费的’。
长期以来，各州、团体变得如此地依赖联邦补助，就像吸毒者一样，它们发现了问题，但又不可能改变这种坏习惯，仅仅是在它们完全上瘾之后，它们才知道随钱而至的联邦条例是如何渗透进来无处不在。
同所有已发生的情况一样，联邦政府正在国家税收总额中夺得日益增大的份额，这使各州和地方政府更难于为自己筹资了；结果它们不得不更多地转而向联邦政府要求财政补助，并成为无情的华盛顿及其各级官僚们的掌中之物。作为对联邦援助的回报，各州和地方政府把控制他们命脉的权力拱手让给华盛顿幕后的官僚，这些官僚们认为能更好地了解如何解决一个城镇中诸种问题的人是自己，而不是居住在那里的居民。如果地方官员或国会议员试图终止一项他们并不愿意或者他们认为是无效和浪费的项目时，他们就会发现项目的受益者和控制这项项目的官员已经形成了如此牢固的同盟关系，经选举而就任的官员要想否决这一项目几乎是不可能的。一俟开始实施使任何一个集团或特殊利益集团受惠的联邦项目，实际上就肯定不可能否决它，而且其费用会永无止境地增长。
依美国的缔造者看来，中央政府的职责在于保障国防，维护我们的民主自由，限制政府干预我们的生活。总之，是对人民的生活、自由和追求幸福的保障。然而，我们已经远远地背离了美国的缔造者的这些梦想。他们从未想象到华盛顿庞大的组织机构会告诉我们的农场主怎样耕种，我们的教师怎样教书，我们的工厂怎样生产。他们写的宪法是为了建立各个主权州，而不是造就联邦政府的行政区。他们坚信要使政府尽可能地接近人民。如果作父母的不欣赏他们孩子学校的管理方式，他们可以在下次选举中抛掉教育局，但是这些父母对于那些把有关课程和教科书的最后通谍竟送进了孩子们的课堂之中的美国教育部的高级官僚们，又能怎么办呢？
……联邦政府的扩张……在林登·约翰逊的‘伟大社会’和‘向贫困开战’的那几年，变得急剧严重起来。……在1965年到1980年期间，联邦赤字增加了53倍，在各种联邦“名义”的项目之下的救济款项增加了4倍，达到一年近3000亿美元，联邦预算已经增加了约5倍；与此同时，历来由基层行使的一大部分决策权转到了华盛顿。
然而，当我们检查这些无数的联邦新项目时，很难在其中找到一个对穷人或对全体国民起到过积极作用的。
大量的钱财正是在行政管理过程中耗掉了。数以千亿计的美元花在救济金项目上，而且日益增长的贫困窘境更令人痛苦不堪。官员们在那些使人民生活更加拮据的项目上花掉了数十亿美元。
比起对人的潜在能力的浪费来，一些金钱的浪费就显得微不足道了。有些项目就像麻醉剂一样被滥用，使人放弃任何机会，使人的精神丧失殆尽，泯灭了人们去工作的积极性，破坏了家庭，更多地制造妇女、儿童的贫困化，使学校教育退化，瓦解了邻里关系。……该到精简联邦政府的机构规模，减少税收和政府对我们生活的干扰，平衡预算，是把官僚侵占的自由还给人民的时候了。”
对于这些问题，里根政府的对策就是压缩政府开支、减少国营事业、鼓励大企业、降低通货膨胀、还权于州及地方政府和社区等。1981年1月20日里根宣誓就任总统，并发表就职演说，概要地说明了他的精简政府、权力下放、增加经济自由度的政府改革纲领：
“在目前的经济危机中，政府不能解决问题，政府本身就是问题。不时地，有人想要我们相信社会已经变得如此复杂以致不能再自治了，因而由精英集团组成的政府比民享、民治、民有的政府更为优越。好，假如说我们之间没有人能够管理好他自己，那么我们之间又有谁能去管理好他人呢？我们所有的人，政府内的和政府外的，必须一起来承担这个重任……我的意图是限制联邦机构的规模和影响，要求承认联邦政府权力与州政府或人民保留的权力之间的区别；我们所有人都应该知道不是联邦政府创建了各个州，而是各州创立了联邦政府。……在以后的日子里，我将着手清除阻碍经济发展和导致生产率下降的路障。将采取步骤恢复各级政府部门之间的平衡。”
就职典礼结束后，里根总统在总统房间里做了就任总统以后的第一件事情：签署了一项关于解除对石油和汽油价格控制的法令，从而开始了使经济从政府过度限制下解放出来的一揽子政府职能市场化的改革。
里根上任总统后碰到的最直接的问题就是如何对付两位数的通货膨胀、高失业率以及创二战以后最高记录的21.5％的高利率。为了解决这些问题，里根认为症结在于高额税收，因此他要进行税收改革，大大削减联邦税率，因为税率低时税收就多，税率高时税收就少。“如果降低税率，减少联邦政府从国民财富所取走的那部分，就会刺激经济发展，就会降低通货膨胀率、失业率以及利息率。而经济活动的拓展到头来又会增加国家的税收，以维持政府重要职能的费用。”
在削减开支、减少征税问题上，民意测验表明95％的人支持削减开支，并赞同减税30％。不过民主党议员却反对减税，经过艰苦的努力，最后达成了妥协，非工资收入的最高税率从70％降到了50％，3年削减25％的税率，从而争取到了40位民主党议员的支持。1981年7月29日下午，参议院和众议院投票通过了里根政府的经济复兴计划，从而为美国政府职能的市场化改革奠定了政治基础。里根政府第一年任期之后，美国历史上最大的减税实施了第一步，在维持对失业者、残疾者和赤贫者的广泛救济保障的同时，国会批准对联邦政府开支实行历史上空前的削减，利率下跌6％，通货膨胀在三年里首次低于10％。联邦政府开支的每年增长率已经砍下几乎一半，从前3年的平均14％降到了7.5％。约束经济运行的各种管制得到了废除，联邦政府官僚机构的数千页规章条例也作废了。许多权力还给了各大城市，扩大了赋予地方教师和社区官员的“地方补助权”的运用范围，使他们对如何使用联邦资助有了更多的发言权。
不过，改革的进程并未一帆风顺，在减税、放松管制等方面有所成就的同时，政府的开支继续增长，尤其是财政赤字依然居高不下。里根政府认为，要减少赤字，就需要精简联邦政府，需要削减联邦政府的各种不适当的项目。但是由于1982年国会中期选举的临近，许多支持里根政府的民主党议员纷纷改变了主意，而许多共和党议员也因为要连任而开始反对里根政府的减税、减少开支的改革。在国会的反对下，里根政府被迫收回许多社会保障制度改革计划，经济复兴计划也开始受到压力。为了取得国会的支持，许多改革计划均打了折扣。
但是即便如此，里根政府的市场化改革也开始发生积极效应了，1982年11月美国经济状况开始好转，并开始了持续的发展阶段，到1984年时通货膨胀降到了4.6％，失业率直线下降，利率大大降低。在经济繁荣的支撑下，里根顺利地击败民主党候选人，连任总统，继续实施他的减税和放松管制等改革。通过努力，1986年又通过了新的税收改革方案，继续实施减税政策。到1989年初里根离任时，已经创造了1800多万份新的工作机会，保持了持续经济增长的势头。
不过，在削减联邦开支和平衡预算方面，里根政府并未实现预期的目标。里根认为这是他任总统时期最大的失望之一，他没有兑现给人民的承诺。其原因是多方面的，但最为重要的原因是国会增加开支的压力非常大。如1981年下半年实施减税改革后的6年里联邦政府收入增加了3750亿美元，比减税之前预计的数目要超出4倍多，但在此期间国会增加开支4500亿美元，于是赤字依然增长。里根在其自传中详细分析了政府赤字增加的“公共选择过程”，指出了削减财政赤字所面临的公共选择障碍，在这一陈述中不难看到保守自由主义影子：
“创造赤字的不是总统们，而是国会。总统们连纳税者的钱中一块美元都不能拨出，只有国会议员们才能──而且，与好政府无关的一切势力都能轻易地影响国会。
总统们可以提出一个预算，四方游说使之通过，尽其力去确保他们控制下的政府行政机构不去浪费国会所拨给的钱款。总统们可以否决国会通过的开支议案。但在分权制度下，正是国会决定政府财政项目计划和每项该拨款多少。
用于政府‘津贴保险’的开支占联邦开支的48％，国会在上些年度中拨给各种计划项目的钱款，在行政部门拼命编写其预算之前就能花出。对于许多国会议员来说，这笔钱是没有止境的：一旦开始某一计划项目，实际上就不可能削减或停止它。每一个这些计划项目──其中大多数都是60和70年代大政府猛烈扩张期间制订出来或大幅度扩充的──都发展出国会中的一个势力强大的有关集团和一批决心保住它的政府官僚。……政府及其计划项目的扩大趋势几乎就是我们在世界上将要看到的长生不老之物。
总统们可以通过他们的说服力量试一试去控制开支，但是除了费尽口舌去劝说国会议员和向人民摆明情况求助外，总统们的招数就有限了。多年来国会中的多数党已搞出一大堆诡计可以很有效地挫败行政当局控制开支的努力。国会可能制订出一项重要的立法案，然后又出于答谢讨好其支持者们规定一条政治分肥的附加条款，把几十亿美元抛给某个狭隘的特殊利益集团的中意项目，算准了总统可能会被迫接受某些他不想要的东西去保住他想要的某些东西。
国会有权力拒不通过像预算那样对联邦政府是基本不可缺的事情，而且几乎是每年这样照干不误。我提交给国会的每个预算都列出开支削减。比如说如果我在1981年提出的削减开支得到实现，1982-1986年之间积累起来的赤字就可以少去2070亿美元。但是我的预算从未完完整整地获得通过。相反我们得到的是一连串‘连续决议’以维持政府在没有一个正式预算的情况下进行工作和花销开支。同时，国会装模作样、玩世不恭地耍弄真相，以赤字来指责白宫，却又在此同时把送给特殊利益集团的昂贵礼物悄悄地塞进这些临时凑合的开支决议中，阻碍削减赤字的一切真正努力。
这些开支决议中某一个将要由国会通过时，它往往会有1英尺厚且长达1400页之多。我不相信国会山上有任何一个议员曾读完所有这1400页。眼睛总是试图盯住华盛顿一切事情的新闻界，却极少深入这一过程。而就是这些预算决议中的东西花费去纳税人数十亿美元之巨。
国会实际上把我提出的每一个预算都束之高阁，却给我送来一个‘连续决议’。我如果否决它，政府就将无法填写一张付帐支票或社会保障支票了。整个政府可能被迫停止运行，孩子与洗澡水一起泼出去了。国会就是这样来整治我的。我将不得不签署下一个‘连续协议’，结果我绝得不到我们想要的东西去对开支作重大削减，我也无法劝说国会同意去平衡预算了。
我认为要办到3件事，我们才会解决赤字问题：我们需要在国会对开支有更多的约束；我们需要有一个宪法修正案规定国会去平衡预算；我们需要赋予我们的总统以条款否决权。……只有总统们拥有了条款否决权、有了规定平衡预算的宪法修正案，这个国家才有可能面对由一个挥霍无度的国会所堆积出来的无穷尽的赤字债，因为这个国会既无力也不愿作出顽强和必要的决策去将赤字降到国家可以负担得起的水平。”
此外，里根政府也开始了政府本身的改革，促使政府向企业学习，并进行精简人员的改革。1982年里根请W.R.格雷斯公司总经理J.彼特·格雷斯建立了一个由高级企业家组成的专家小组去研究联邦政府的运作，并提出怎样减少浪费和使政府更有效率的建议。他从全国招募了200多名自愿的商界人士去考察联邦政府的操作运行的各个方面，经过调查，格雷斯委员会认为美国联邦政府是世界上最大的权力生产者、承保者、出借者、借用者、医院的经营者、地主、佃户、牧场的持有者、木材经营者、谷物的所有者、货栈主任、船主和陆路运输网经营者。他们发现政府部门存在着巨大的浪费和管理不当：
如退伍军人管理局办理(还不是支付)一件医疗权利申请需花费100到140美元，而私营保险公司办理同样的事情只需3到6美元。
军队每发一份工资支票平均花费行政费用4.2美元，而私营部门平均只需1美元。
尽管在全国经济活动中，联邦政府占有约1/3，却没有财政和会计的集中管理体系，导致浪费、低效率以及没完没了的、别别扭扭的和不知是对是错的种种问题。政府机构中使用了132种不同的工资系列以及380种不同和不相容的会计制度。仅仅由于不使用现代的资金转帐电子系统，仍用古老的现金流动管理技术，就每年花去纳税人约23亿美元。某些机构还沿用的卡片支票，在企业界早就废弃不用多年了。
联邦政府使用的17000台电脑有一半已经属于过时的产品，生产厂家已经拒绝为之提供维修服务。购买新电脑的官僚审批程序平均需费时2年多，跟不上电脑更新换代。
政府采购条例已经有8万页之多，每年还增加2万页，联邦雇员们实际上没有积极性去用最低的花费去采购最好的物品，也没有积极性为政府寻找多履行职责但少花钱的办法。多办事和少花钱的激励机制在任何一个管理得当的企业中均可以找到，但政府中却不存在。
许多级别的联邦公务员所拿到的工资，至少是和私营部门中同等工作的人一样高，但这些公务员所得的小额优惠如假日工资之类却比私营部门平均高出76％以上。
联邦公务员的养老金比私营部门的人几乎高一倍。
联邦津贴保险计划项目中欺骗与浪费层出不穷，仅在联邦食品救济项目中累计每年即达至少10亿美元，相当于450,857个中等收入家庭所纳的所得税。1980-1982年社会福利保障局就误支了146亿美元。
格雷斯委员会提出了关于提高政府工作效率建议的报告，共有2478条建议。里根政府直接采纳了800条，从而节省了数百亿美元的资金。
格雷斯委员会又称“成本控制私营部门调查委员会”，该委员会实际上是里根在加州所进行的努力的翻版，不过，该委员会在联邦政府的成效并没有加州类似的努力来得成功。其原因是里根任州长时所处的公共选择格局要比出任总统时有利得多。不过，即便如此，格雷斯委员会的建议也产生了巨大的影响：联邦政府取消了并不需要的75个联邦印刷所和约一半的联邦政府出版物。在几个处理联邦政府的2万亿美元一年现金流动的机构里，仅靠改进会计和现金流动制度，就每年节约数十亿美元。政府不同工资系列的数目从132个减少到不足50个，会计制度数目从380个减少到250个。在压缩联邦官僚机构规模的同时，由于应用现代的合理化行政管理程序，办一份社会保障卡的时间从49天压到了10天，办一份护照的时间从43天压到了10天，办一份出口许可证的时间从75天压到了17天。联邦合同的竞争判给比例从低于40％增加到58％。每日在《联邦记事录》上列出的那些新规章条例的数量减少了43％，或是每天平均减少149页。里根政府执政期间发布的规章条例的平均数目，与前一届政府相比，减少了41％。格雷斯委员会的许多建议均因为公共选择的障碍而未能付诸实施，但这些建议在克林顿时代继续得到了实施，并且成为一场后文所说的“重塑政府运动”。这也说明，90年代热火朝天的“重塑政府运动”并非是崭新的发明，实际上依然是里根时代政府改革的深入发展。
里根时代最吸引人的改革成就还表现在放松管制的改革上。1981年里根一担任总统就发布了12291总统令，要求所有新制定的政府规章都要符合成本－收益分析的标准，并开始了大规模的放松甚至废除政府管制的变革运动。以基础设施服务为例，一直到19世纪末之前，美国的基础设施部门是由私营部门提供的，在当时这些部门存在着广泛的竞争，在电力与通信部门尤其如此。政府对这些部门的管制最早始于1887年的州际商务法，它主要关注铁路运营中的垄断权力。随后经济管制的范围逐步扩大，尤其是30年代和大萧条时期，政府管制实际上已经扩大到所有的基础设施部门，其他有关公共利益的领域也受到了管制，比如美国政府制订了有关服务责任和信息公开的要求。政府管制的做法是政府承担公共责任，它把特定市场的专有权授予某些特定的服务提供者，然后通过管制保证服务责任是在合理且公平的价格上实现。在70年代早期，由于通货膨胀的压力，政府的管制又有进一步的加强。在卫生、社会保障和环境等问题上，政府也开始了大规模的管制。
美国政府的管制主要是通过其50多个独立的管制机构(Independent Regulatory Agencies)来实施的。其中最主要的有州际贸易委员会(1887)、联邦商业委员会(1914)、证券交易管理委员会(1934)、国家劳工关系局(1935)、民航委员会(1938)、原子能委员会(1946)等。这些机构大体上有三种管制权力：一是合法许可证。私人企业参加经济活动的法定条件，由管理机构来决定。如未获民航委员会的许可，任何飞机不准起飞或扩展其航线。这套合法许可证的权力，凡属于铁路、汽车、船只、管道等方面的，则授予州际贸易委员会；凡属于公用事业方面的，则授予联邦通讯委员会；凡属于投资业务方面的，则授予证券交易委员会。二是规定运费和价格。公用事业的管理机构(如联邦电力委员会、州际贸易委员会、民航委员会等)有权审核被管理的公司所规定的价格。三是核准大公司企业组织的内部规章。企业所颁布的种种规章、措施，由管理机构来批准并监督其实施。如州际贸易委员会对于不公平的买卖，国家劳工关系局对于不公平的雇佣条件，都可以进行干预。这样，所有关于铁路的合并、停业和股票的发行，都必须经州际贸易委员会的核准。铁路公司关于运费的规定，以及其他歧视性和不适当的规章制度，管理机构有权干预。
过分管制的后果是普遍的低效率。到70年代末和80年代，美国公众对过分的政府管制产生了广泛的不满。借着这一东风的支撑，里根政府放松了航空、铁路、汽车运输、电信、有线电视、经纪业、天然气等许多行业的管制。根据有关文献，1977年美国GNP中的17％是由完全受管制的产业产生的，而到1988年，这一比率下降到6.6％，因为交通运输、通讯、能源和金融部门中的很大部分已经不受经济法规的制约了。经营上的更大自由以及竞争的威胁，促使服务提供者采取新的市场、技术和组织上的做法。美国放松管制的改革，取得了巨大的收益，到1990年为止，美国因此而获得了400亿美元的收益。(见表1-1)放松管制取得成就的原因是因为由此而引入了竞争。如1978年美国《公用事业规章制度政策法案》要求电力机构从独立的发电厂购买电力。这一规定使得电力工业向更具效率的发电厂敞开了大门，包括那些使用生产过程中的废弃热力而需要少量投资的复合循环式气轮发电机也普遍采用，当然许多独立的电力工程继续采用传统技术。这种将电力生产与输变点划分开来的垂直分解法能够使大量新企业参与电力生产，从而提高了效率。在铁路行业方面，美国1887年通过的州际商务法限制铁路使用，但在未减少铁路盈利率的条件下，为了维持这一规章制度，很快就要对其他竞争性铁道线路服务进行管理，这限制了铁路行业的发展。本世纪七八十年代，美国政府取消了对铁路和铁道线路的管制，生产率就获得了飞速的增长。
表1-1美国从放松管制中获得的福利性收益的估计数(单位：亿元)
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在收益</TD></TR>
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航空</TD>
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完全取消</TD>
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49</TD>
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铁路</TD>
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大量</TD>
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汽车运输</TD>
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电信</TD>
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大量</TD>
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有线电视</TD>
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4-13</TD>
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经纪业</TD>
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41</TD></TR>
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合计</TD>
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216-220</TD></TR></TABLE>
里根时代的改革在布什时代继续进行，仅有的变化只限于不太强调放松管制以及减税了，但是不增税依然是布什的承诺，即使在经济疲软时期收入减少而转移性支出增加导致赤字持续增加时也是如此。
二、克林顿时代
到了克林顿时代，政府职能市场化的改革实并没有中断。新一届执政党民主党的思想库进步政策研究所在设计克林顿政府变革方略中，就有放松管制、促进竞争、开放市场的内容。“新的联邦政府必须把包在美国经济外面，使得能推动革新和生产率提高的市场竞争遭到压抑的补贴和保护，一层层地剥掉。新总统还必须废除那些使这个或那个部门脱离竞争和加重企业负担的、没有成效的经济条例。要迎接这一挑战，就要求总统冲破华盛顿障碍重重使人无法动弹的局面，使政府摆脱强大的利益集团和无限制地给予政府津贴的政治，转而奉行解放市场力量的政策。”不仅如此，克林顿政府时代还以更多的市场为指导原则，开始重新塑造美国的医疗保健制度，把里根在加利福尼亚州开始实验的工作福利制度引入了社会福利体制，并开始实施。同时，也在环境保护领域引入了市场机制。
1.医疗制度
70年代以来，美国医疗保健制度的问题日益严重。一方面，医疗保健费用猛涨，1970年占国民产值的7％，到1992年已经达到了14％。另一方面，90％的美国人对医疗保健制度不满意，6000多万美国人时常没有医疗保险，3500万美国人没有任何保险。而有保险的家庭也发现，由于失业、小企业难以负担保险金额或者公司雇员和退休者福利的减少，他们的保险处于危险之中。
克林顿政府认为，医疗保健制度的关键在于如何限制医疗保健费用猛增的趋势。正确的选择就是改进市场的基本规则、下放决策权力、鼓励革新、奖励效率和尊重个人选择，在医疗保健领域建立一个受管制的竞争市场。
克林顿政府改革医疗保健制度的中心思想是：依靠消费者在结构良好的市场上的选择而不是依靠政府管制的医疗价格来控制费用；依靠私人医疗保险，而不是依靠扩大公共项目(如医疗补助项目)来达到普遍享受医疗保健的墓地；实行税收改革使政府的补助同过去相比逐渐增加，而不是猛增；改进鼓励办法和改善信息以帮助保险公司集中于最高价值的医疗保健形式。克林顿政府的具体改革计划是：
消费者选择。有些医疗保健开支花费高，但收益少，属于低价值开支。消灭低价值医疗保健开支的最佳办法是让消费者个人去选择特定的医疗保健项目，让消费者决定什么医疗保健项目能够花钱少但收益大。为了实现这一目标，要求每个美国人有机会和有义务在至少两个私人保健项目中进行选择。如果消费者选择一个费用较高的项目而不是一个费用较低的项目，那么他们必须用他们自己的钱支付全部差额，而不享受赋税补贴。
普遍享受保险。根据公平、人道主义和个人机会的理由，普遍享受保险是完全有道理的。但根据效率，它在以市场为基础的制度中特别重要。如果没有普遍享受保险，在新的竞争环境下，医疗保健提供者为了取得价格优势，会尽量减少他们对未保险的人的无补偿诊治护理，这可能会在后来产生更严重和费用更高的医疗问题，从而不得不到诸如急诊室之类费用不那么低廉的地方去接受诊治护理。防止未保险的人遭受这种歧视和造成死亡以及防止费用转移的唯一有效办法是实行普遍享受保险。
受管制的竞争。至于在价值而不是在风险剔除的基础上展开竞争的医疗保健项目，竞争必须受某些新规则的管制。这种竞争必须围绕一个标准化的福利金一揽子项目，该项目将由一个新的全国委员会制订。它还必须受一个中间机构如医疗保险购买合作社的管制，这个机构能消除根据风险区别对待的做法，把数以千计的消费者的购买力联合起来，以及向小公司和自营者提供大公司现在享受的管理经济的好处。
使消费者和提供者了解情况。联邦政府不断提供信息，帮助消费者更好地选择不同的医疗保健项目。公布重要的医疗保健项目的数据，帮助医疗保健提供者判定哪些医疗程序和技术花费少而效果好。
税收改革。终止雇主提供的保健福利金不纳税的做法，对消费者的医疗保健费用给予税额减免。
保险改革。联邦法律为州的医疗保险条例制定强制性的标准，禁止歧视性做法，并要求医疗保健项目能够提供保险和延续保险，而不考虑先前存在的状况。
此外，联邦政府还将采取措施鼓励州政府的改革积极性。并具体地采取如下措施：对误诊处置办法进行改革，其中包括对赔款和制订可选择的解决纠纷办法加以限制；联邦领导机构与保险项目合作，加速发展标准化和用电子设备开帐单和病历卡；联邦和州进行共同努力，在农村地区和内城贫民区扩大医疗保健专业人员和设施的供应，从而改变这些地区因医疗保健专业人员和设施的缺乏造成医疗困难和阻碍开辟有效保健市场的状况等等。
克林顿政府认为，市场比政府定价更能够控制医疗保健费用，公共部门制订普遍保健的预算和规定价格，不是有效的办法，而利用消费者的选择和分散的市场力量就能够消除美国医疗保健开支中的低价值部分。“虽然受管制的竞争从某些方面来讲依赖医疗保健市场的管制，但是它集中于规定竞争的基本规则，而不是具体医疗程序的价格和数量。价格控制如根据医疗保健项目实行的大多数医疗程序的价格和数量的公共条例，看上去好像会在限制医疗保健费用方面收效快、靠得住和负责任。但是提出价格控制的人无视医疗保健项目在定价方面的限度，更广泛地说无视价格控制和中央计划的凄惨经历，其中包括从70年代末的美国排队买汽油到过去四年里的中央管制经济在全世界的崩溃。”克林顿政府认为，市场与政府管制相比有六个方面的优势：
首先，市场更有可能压低医疗保健费用。无所不包的国家保健预算或许可能导致定量配给，并限制医疗费用，但是实际上是根本做不到的，它的作用好像是在一只沸腾的壶上盖上盖子，而不是把火关掉，到某个时候盖子总要被冲掉的。建立医疗市场，则能够把火关掉，使消费者对服务的要求和提供者对补偿的要求都降低一些。政府官员不是很适宜于抵制消费者和提供者的压力，他们想要在政治上继续生存，就得表示同意。保健项目的管理人员和工作人员则要理想地适宜于使这些压力保持平衡，他们想要在经济上生存，就得设法使病人和提供者都集中于最谨慎和有效的医疗护理方式。
其次，市场能有效减少低价值开支。价格控制没有办法奖励高质量的医疗，而只能使保健制度改革继续低效率，并有可能更加加剧，它不分青红皂白、不分医疗质量好坏同等限制价格。规定价格已经产生了各式各样的后果，建立医疗市场可以部分地把费用转到私人支付者头上而限制公共开支。公共部门限制医生的诊疗费的做法常常导致医生增加治疗程序量的办法来补偿这些限制。政府管制医生诊疗费以及降低医生收费率的做法必然导致医生实施超过需要的服务量，而不一定集中于对病人最有价值的医疗程序。克林顿政府的改革方案将改变这一奖惩机制，控制费用的动力将不再来自政治考虑决定的预算最高限额，不再是行政机构判断什么是明智的保健资金开支，而是在医疗保健项目之间进行受消费者推动的竞争，以最低的费用提供最优质的医疗护理。降低成本而不牺牲质量的项目能降低保险费和吸引更多的顾客。这种竞争将激励医疗保健项目经营者在价格问题上更果敢地同医疗提供者进行谈判。反过来，它将驱使医院和诊所对于它们能谨慎地推迟哪些昂贵技术的购置作出艰难的选择。它将让医疗保健项目和医生自由革新有较高价值的医疗护理方法，同时向他们提供更好的信息，用以确定什么样的治疗程序和服务制度能产生价值。这样，把重点放在价值上，美国就能够真正地超过其他发达国家的保健制度，从世界上费用最高、效率最差的制度发展成为按照价值和效率的原则组织起来的唯一普遍享受保健的制度。
第三，市场能够加快速度、减少官僚主义和增强革新精神。政府定价往往导致官僚主义严重，速度极其缓慢。官僚医疗保健项目的医疗保健资金管理署必须同每个州的承保人一起工作，监督来自7000家医院和50万个医生的4亿多份帐单，使用475项医院价格守则和7000项付款守则。这个制度的变革进展缓慢。国会和医疗照顾资金管理署花了大约5年时间为医生制订医疗照顾项目的新定价制度。这个制度要花4年时间逐步实施。这个制度每年对医生收费的调整将要靠15个月之久的数据，这个制度的方法每5年才更新一次。医疗照顾项目的条例往往落后于诊疗革新多年。在此期间，现行条例可能阻碍使用更加新式的和费用更低廉的治疗程序，或者为陈旧的或低价值的治疗程序多付钱。虽然医疗照顾项目给接受这个项目的人带来许多好处，但是如果把这个项目控制费用的方法推广到保健系统的所有部门，则会导致恶劣的后果。
与政府管制相反，以市场为基础的制度虽然也需要某种程度的管理和政府行政机构来制定和实施基本规则，以保证具体的保健项目不因高费用病人过于集中而受损害，并管理某些补贴。但是关于价格和衡量治疗效果和质量的具体谈判则交由私人分散去做，这往往加快速度，增加灵活性，减少政治色彩。如在联邦公务员健康福利项目中，参加这一体系的每一个保健项目的经营者可以随意同医生和医院谈判费用，并因节省费用的革新而立即受到奖励。市场制度与政府管制相比，前者可以减少公共部门雇员，同时也可以减少管制的规则和条例，管理每百万受保人的联邦雇员，以政府管制为特征的医疗照顾项目需要89人，而市场制度为基础的联邦雇员健康福利项目则需要16人，平均每百万受保人的章程和条例页数前者为677页，后者则只需要23页。
第四，市场方案比政府管制方案更加负责，更少有政治色彩。政府管制方案在政治上往往只对有组织的利益集团负责。而市场方案则能够摆脱利益集团的寻租，更能够对一般的公众负责，它面临的主要压力在于消费者个人选择什么项目的决定，而不是一些政府官员的决定。在市场制度中，人们用在政府定价过程中的心思将转移到如何减少费用和如何招揽更多的顾客，并提高质量上。
第五，市场使政府以更明确的方式向公众负责。政府管制使政府在医疗保健方面承担太多的责任，并且使医疗保健问题政治化，以复杂的政治程序来处理一些琐碎的问题，使得政府的责任非常含糊不清。在市场制度下，人们有了更多的选择，感到不满的病人有了更多的选择，感到不快的医生也有了更多的选择，因而不会把所有的问题都集中在政府身上，人们也可以通过市场中的选择来解决自己的不满，而不再总是倾向于通过复杂的政治程序来解决简单的问题。这样政府就可以只负责自己份内的事情，公共部门应该对补贴标准、增加收入的方法和保健市场的基本规则作决定，而不必对治疗程序、保健提供者以及组织和提供保健的制度的价值优劣作判断。
最后，市场制度可以减少政府预算的规模，节约政府编制庞大预算所需要的资源。同时也可以使得政府的补贴变得更加公平，把补贴给予最需要的人。
克林顿政府的智囊团确定了克林顿政府医疗保健制度改革的四项政策行动：
为医疗保健制订一个新的受管制的竞争制度。所有消费者将在一个确保在价值的基础上而不是在剔除风险的基础上竞争的制度内，在若干项私人保健项目中间进行选择。对于限制挥霍浪费的医疗保健开支，管理得好的市场竞争是一个比在整个美国医疗保健制度中控制价格和编制预算要好得多的办法。
为消费者和提供者提供更充分的信息。制订一个新的制度，从各个医疗保健项目中收集关于它们的财务和诊疗成绩的可比信息，供挑选自己保健项目的消费者和决定最佳治疗方针的提供者使用。为了帮助消费者一边比较价格一边选购医疗保险，以及使提供者集中于最有效的和效率最高的医疗护理方法，这种信息是至关重要的。
改革税则，对选择合格保健项目的家庭给予固定的税额减免，用这种办法代替目前的补贴，健康福利金的税收待遇是递减的和膨胀的，必须加以改革。
使各州成为改革的主要动力。这个制度应当以州为基础，以便鼓励革新。一旦改变某些联邦法律，各州就能够并且应该制订它们自己的以市场为基础的、达到普遍享受保险的改革模式。
1993年1月20日，克林顿正式就任总统，立即拉开了医疗改革的帷幕。该项改革的目标有二，一是建立全民医疗保险制度，二是降低医疗费支出总额。它的手段只是改革，而不是革命性地重建医疗保险制度改革，只限于在原有保险市场的基础上，充分利用市场的竞争性，运用管理性的竞争机制，来降低医疗费用。改革的核心是创立“区域性医疗联盟”的制度，它是在每个州设置若干个代办区域内医疗保险费的机构，可以属于州政府机构或民间非营利公司。5000人以下公司的职工与个体劳动者向此机构缴纳保险费，由此机构负责与医疗服务方面交涉；5000人以上的公司可自办医疗保险，但要缴纳1％的税。这意味着每个公司不论大小，必须为职工提供医疗保险，公司与职工的负担比例为8：2。对于公司超过工资总额7.9％以上的部分政府将补贴，对小公司的补贴更加丰厚。个体劳动者的医疗保险将全部免税，而原来只有25％免税。对于低收入家庭超过工资收入的3.9％以上部分政府将补贴。在区域性医疗联盟制度下，医疗服务由医疗保险种类与医疗机构、医生、医疗内容相配套，组成各种医疗服务方案，由州政府核定后，供区域性医疗联盟选定，投保者可在联盟选定的若干方案中选择适合自己的医疗服务方案，由州政府核定后，供区域性医疗联盟选定，投保者可在联盟选定的若干方案中选择适合自己的医疗服务方案。联盟定期公布各种医疗服务方案的评审结果，供投保人参考。每个区域性联盟的保险费完全由区域内所花费的医疗费来决定，同一区域采用同一保险费率。克林顿希望，该制度能够集中消费者的医疗购买能力，拥有与大企业一样的代表投保者洽谈价格的交涉能力，提高医疗需求的价格弹性，刺激医疗供给在价格与质量上的竞争，从而达到控制医疗费膨胀的目的。
克林顿改革方案所包含的一些原则实际上在许多州已经开始实施了，如新泽西州、纽约州禁止保险商歧视小团体和不健康的人，佛罗里达州设立了11个社区医疗保险联盟等。不过，由于企业界、保险业界以及代表各类利益集团的专家等的反对，克林顿政府的医疗改革计划在1994年国会辩论期间进展缓慢，最后在国会结束之前放弃继续讨论，到1997年初第一任结束也没有使改革计划在国会获得通过。进入他的第二任总统任期后，医疗保险制度改革的重要性有所降低，在优先次序上次于平衡预算、减税、改进教育质量以及改革福利制度等事务了。
2.工作福利
克林顿政府认为，美国的福利制度存在着四大失败：首先，福利削弱了工作的激励因素，把穷人孤立于经济和社会主流之外。福利制度为许多人提供了另一种生活方式，使得25％左右的人长期以福利为生，没有积极性去寻找工作，成了长期贫困者。同时，福利制度使得美国经济变成了两种经济：一种是靠刺激因素推动的市场经济和内城区的官僚统制经济。第一种经济奖励工作并且承担风险，第二种经济助长消极和依赖。两种经济的隔离不仅把穷人同其余美国人隔离开来，实际上也破坏了工作与报酬之间的联系。
其次，福利惩罚了婚姻，支持了单亲家庭现象。现行福利制度给单亲家庭以较多的照顾，而一旦有了婚姻，福利便终止，如果同居、分居但不结婚，福利就不会取消。福利使得妇女“嫁给”国家就能够获得稳定的收入和各种补助，而结婚则意味着失去救济。大量妇女开始不再选择婚姻，而选择单亲家庭。结果不工作和不结婚的人增加了：全年不工作的身体健全的穷人所占比例在1969年为12％，到1987年已上升到将近22％。在1960年，黑人妇女的婚外生育在黑人妇女生育数中所占的比例为21.6％，但是到1989年这个数字上升到了64.6％。虽然导致城市贫困黑人当中婚姻不复存在的最初原因可能是男人没有工作，但是几十年的贫困和没有父亲的单亲家庭的存在与福利制度偏爱单亲家庭而不鼓励婚姻有关。“婚姻在许多贫穷的内城社区中成了罕见的事情。”
第三，福利制度低效率而且把权力给予了官僚而不是穷人。美国联邦政府每年福利支出1500亿美元。1992年为三口之家提供的中等救济金(包括收入补贴和食品券)每月647美元，仅为贫困线水平的72％。除了提供现金资助以外，这些项目还为儿童提供免疫医疗，为贫困的母亲提供妊娠期护理，帮助社会经济地位低下的青年在教育上起步，并为千百万美国穷人提供食品、住所、医疗和戒毒、戒酒咨询。开支很多，但直接给穷人的福利却不多，1965年以来美国各种反贫困项目花费了3万亿美元，但贫困社区的状况并未好转，实际上反而更加恶化了。导致这一状况的原因在于两个方面：一是很大一部分开支被不断扩大的提供福利的官僚机构吞食了，而且它吞食的可以用来解决贫困问题的资金比例太大。1984年的一项调查报告发现，库克县(包括芝加哥在内)支出的每一个美元有2/3落入社会服务机构而不是落入穷人手里。在路易斯安那州一个住房项目中，空房率为32％，未收租金率为11％，而且一名妇女为请人去换一扇坏了的窗户等待了整整十年。可是该住房主管当局为管理这个项目花费470万美元。二是政府通过设立多种类补助(每一种都有它自己的享受资格规则和行政管理系统)，制造了五花八门的服务体系，其中绝大部分服务机构都是针对同一批居民的。缺乏统一的社会服务系统，意味着靠福利为生的、有个新婴儿的15岁的母亲面临着由许多分散的项目布成的障碍赛跑道，这条跑道经常使精力最充沛的人也败下阵来。由于缺乏以家庭为基础的服务，政府的这些项目往往不能使预期的服务对象受益。
第四，福利未能支持美国的价值观。工作、家庭、个人责任和自给自足是美国人的价值观。但是福利制度不能鼓励这些美国价值观，反而鼓励失败，鼓励不工作，鼓励离婚，鼓励依赖国家，鼓励依赖他人为生。1992年5月《纽约时报》刊登了一则报道：年轻的姑娘桑德拉积攒了4900美元上大学。但这件事违反了有子女家庭项目关于个人积蓄限额的规定，因此桑德拉的母亲因为女儿的节俭而被罚款。福利制度不鼓励节俭。同样，福利制度也不鼓励妇女参加工作。在美国许多中产阶级和中下层妇女为了节约开支而少生孩子，并且由于经济原因走上工作岗位，她们所纳税款中有一部分用来支持享受福利待遇而不工作的但多生孩子的妇女。一位有工作的黑人母亲说：“作为一个勤劳的普通人，我认为这是不公平的。我把我的家庭限制在两口人，因为我负担不起更多的孩子。我不明白我作为一个劳动者为什么要照料你们的孩子。”
针对美国福利制度的四大弊端，克林顿政府提倡用市场的办法来改革福利制度，提倡把免费福利改为工作福利，提出了福利制度改革的四项原则：
首先，福利改革应该使工作得到报酬。克林顿政府认为，规劝享受福利的母亲们去从事低生产率、低工资的工作，结果只能降低其生活水平，这无助于消灭贫困。有意义的不是花钱让人们继续享受福利，而是把政府补助转向工作，转向辅助工资，使享受福利救济的人不因为有工作而使生活更糟了。同时实施如下辅助措施：一是享受福利待遇的资格限制为两年。两年以后，身体健全的救济金领取者不再有资格获得有子女家庭补助项目的救济金。使福利成为通往工作和生产性公民身分道路上的一个车站，而不是最终目的地，增加使穷人变得自给自足的机会。二是实施国民服务项目，为那些在私人企业找不到工作的人提供在社区服务队参加最低工资工作的机会，鼓励社区服务志愿工作成为靠劳动开辟出路，而不是用工作清偿福利金支票。三是实施“有保证的工资”的制度，扩大所得税减免范围，确保一个家庭只要有一个全年工作的全日制工人，就不会生活在贫困之中。为了帮助有工作的母亲支付儿童保育费，还可以使儿童保育税额减免可以退还。四是设立医疗补助制。现行福利制度中，人们一旦离开福利享受者名单，就意味着失去了医疗保护。这对于享受福利补助而又想找个工作的人来说是一个严重的抑制因素。以工作为基础的制度需要每个人都能够享受医疗保健的情况下才能有效运转。在这一方面最好的办法是实施上文所说的更多的市场的办法，即利用消费者选择的力量和竞争的力量，而不是政府价格控制来约束飞涨的医疗保健费用，以及允许各州试验把基本的医疗保护扩大到所有的人的不同办法。五是采用“美国工作公司”的做法，让赢利或者非赢利的私人实体竞争把福利享受者安置在私人企业工作岗位上的机会，并且让这些私人实体取得一个州由于福利金减少而节省下来的一部分钱。美国工作公司是一家私人公司，它每使一个人从福利转向工作，就能够获得州政府每年为资助一个享受福利救济的普通家庭而花费的钱的三分之一即5000美元。美国工作公司的做法已经为政府节约了2000多万美元的福利支出。克林顿政府认为，美国工作公司的做法值得推广。六是政府扩大对微型企业的小额贷款如一万美元以下的贷款，帮助有创业精神的穷人自我就业。实践表明，小额贷款成效巨大，并且贷款偿还率达98％。政府应该减少妨碍穷人选择自我就业的法律和规章上的壁垒，例如对资产的限制和对在家里工作的禁令。
其次，福利改革应该有助于巩固家庭和确保儿童有人抚养。美国福利制度鼓励离婚、鼓励单亲家庭，单亲家庭导致了高犯罪率、少女怀孕，并增加了政府的福利支出。克林顿政府对此提出了相应的鼓励巩固家庭的改革措施。建立全国性的儿童抚养制度，通过预扣税款确保出走的父母拿出他们一定比例的收入支付抚养孩子的费用。在降低福利救济金之后，有保证的儿童抚养费不会造成抑制参加工作的因素。如果出走的父母无力支付抚养费，政府将保证提供最低儿童抚养费。这种儿童社会保障制还能够使单身父母选择非全日性的工作。
第三，福利改革应当强调社区主动精神和扶助穷人，而不是扶持社会服务提供者。对此克林顿政府主张建立扶助穷人的制度，使用凭单、银行式的借款卡、储蓄帐户、租赁管理和其他非行政手段授权穷人掌握自己的生活。他们认为，凭单可以把购买力集中在穷人手里，由自己而不是福利管理人员来选择最适合他们所需要的服务和服务提供者。比如凭单可以改善穷人、残疾人和其他为了自给自足和独立而必不可少的社会服务的提供方式：幼儿日托、家庭医疗保健、就业培训、残疾人护理和咨询服务。此外，凭单还能够帮助维持和增加对社会服务项目的政治支持，刺激这类服务提供方式的革新，为社会服务专业人员创造新的富于进取心的机会，帮助低收入穷人和其他服务对象进入这个国家的经济和社会主流。克林顿政府认为，政府能够指挥反对贫困的战争，但依然需要宗教组织、慈善组织、志愿组织和其他独立的组织参加工作。政府要支持社区组织并鼓励企业进入社会服务供应市场。
第四，为福利改革制定的扶助战略应支持美国的基本价值观，尤其相互承担责任。现行美国福利制度有许多不利于人们工作、个人、家庭和社区责任的机制，如对有子女家庭补助项目的享受者实行1000美元的财产限制，这惩罚了节俭和储蓄的美德；在26个州领取有子女家庭补助项目救济金的父母只要参加最低工资的全日制工作，就立即失去了救济金；有一个联邦规章把公共住房的租金定在工作收入的30％，这意味着如果他们提了级或者找到了较好的工作，他们的租金就会自动上升；许多州不允许结了婚的母亲再领取福利救济金；许多城市不准人们在住家以外经营小生意，妨碍了自我就业。克林顿主张全面废除这些抑制生产行为的因素。福利制度主张花钱来脱贫，实际上不仅没有脱贫，而且还鼓励人们消费，并养成“得过且过”的心理。奖励工作，推迟享受，鼓励储蓄，像鼓励中产阶级家庭积累财产如为购买住宅和为私人养老金投资减免赋税那样，鼓励低收入家庭建立个人发展帐户，在税收上得到优惠，并使之用于上大学、购买住宅、退休和开办小企业等。
克林顿政府福利制度改革的十一项政策选择是：
把福利变成临时性措施。建议把身体健全的人享受“有子女家庭补助项目”的资格限制在两年。
补贴工作而不补贴依赖。应当扩大赚得收益税额减免，以便使有一名全日制工人的家庭都能摆脱贫困。
制定一个平民《退伍军人法案》。美国应向青年人提供通过志愿为社区穷人服务来赚得联邦的大学就学和职业培训津贴的机会。对于享受“有子女家庭补助项目”的资格过期后仍然找不到工作的福利享受者，社区服务队为他们提供最低工资的工作。
建立一个儿童社会保障制度。建立一个得到政府保证的儿童抚养最低补助金，将会加强父母的责任并减少单身母亲对政府资助的依赖。
改变享受“有子女家庭补助项目”救济金资格的规定，使结了婚的享受者可以保留一部分救济金。这个制度应当支持结婚并提供一个过渡阶段。
确保所有的人都能得到医疗保健。以工作为基础的社会政策应规定福利金领取者在找到工作后不会失去医疗保护。政府应当采纳以市场为基础的方针。
重视教育和培训，但是更要重视就业安置工作。政府把教育和培训项目的资金转向非赢利团体和企业为把福利金领取者安置在有象样的报酬和福利的工作岗位上所做的努力。
促进微型企业。政府应允许各州利用联邦的社区和农村发展基金和职业培训基金直接向非赢利团体贷款。这些团体将把这笔贷款借给微型企业和贫困的企业家。这些团体也可以从企业和基金会筹资。
鼓励储蓄和积累财产。政府花费10亿美元去影响以社区为基础的为鼓励低收入美国人通过个人发展帐户而储蓄的努力。社区开发公司和其他非赢利团体将竞争联邦的拨款并从其他来源筹资，以便达到个人发展帐户每年存款2000美元的水平。
通过凭单扩大选择范围。政府应当把目前根据《社会保障法》第20款、有子女家庭补助项目和过渡性儿童保育、儿童保育和大宗发展补助项目所花费的40亿美元转变成凭单。
鼓励公房住户管理和拥有住房。政府扩大对住户管理和拥有住房项目提供的资助。进一步鼓励芝加哥的“混合收入新社区战略”之类的试验，该战略为有工作的家庭拨出一定比例的公房单元。
在克林顿第一任总统期间，美国联邦政府精简了许多有关福利的繁琐程序，并支持了大约40个州的“从福利到工作”的项目，其覆盖面占全国依赖福利生活者的75％。加强了福利接济的限制时间，鼓励尽快工作，要求十几岁的少年呆在学校，还建立了更加严厉的抚养孩子的强制制度。到1996年底，美国依赖福利的人减少了130万人，食品券减少了200多万张。克林顿自豪地讲述了一个故事：“几前年，在一次听证会上，我问一个不再依赖福利的阿肯色州的妇女，她的最大好处是什么。她直视着我的眼睛，回答说：‘现在，当我儿子去学校，有人问他‘你母亲干什么的’时，他可以作出回答了。’这种回答所表现的自豪感，或它对一个孩子的积极影响，是无法用金钱来计算的。”
3.环境保护
环境问题是典型的外部不经济问题。外部不经济是市场所难以解决的问题，那么政府是否是解决环境的最优的选择呢？实际情况表明，也不见得。
在西方社会，环境保护运动已经开展了20多年。通过大规模的政府管制和控制的规章条例，西方各国的空气、水、土地和自然资源的品质得到了大幅度的改善。西方国家的传统做法是通过规章条例，告诉企业使用哪一些控制污染的技术，它们能排放多少污染物。这种做法取得了很大的成就，但是现在，人们已经发现，依靠中央集权的政府管制的方式来实现环保，代价高昂。在90年代，美国克林顿政府的智囊团提出了“使市场起绿化作用”的口号，认为“如今，在出现了新的环境挑战和人们对遵守规章条例的负担增加敏感的时代，在许多情况下，市场力量能为保护环境提供一个比中央集权的管制更加强有力、影响更为深远、效率更高和更民主的手段。……市场的力量能比中央集权的管制更加有效和影响更为深远。管制和控制的办法在防止环境退化的初期战斗中是强有力的，但是它们已开始暴露出许多局限性。它们会成为低效率的，它们阻碍控制污染方法上的革新，它们忽视个人间、企业间和地区间的差别，而且往往使环境问题的辩论成为行政官员和既得利益集团之间的一种封闭的技术性讨论，而不是大家可以参加的对话。”
以市场为基础的政策的出发点是：“保护环境的最好办法是让企业和个人在这样做时自身得益，其目的不是靠制订中央集权程度更大的规则来加强环境保护，而是通过权力下放来加强环境保护──通过财政刺激手段促使千千万万的企业和个人自己认真考虑和决定消费什么，如何进行生产，和在何处处理垃圾。”
以市场为基础的环保政策的优点是：
<UL>

<LI>这些政策使环境保护措施对私人企业来说费用较低，因此对消费者来说也费用较低。


<LI>这些政策不断地促使企业寻找新的和更好的解决污染的技术，而不是把一种控制污染的技术束之高阁。


<LI>使制定环保规则不再是科学家、经济学家、律师和游说集团的保护环境的方式，而且不再仅仅集中辩论污染的害处。


<LI>由于征收污染费之类的某些以市场为基础的办法能筹集到大笔收入，它们使政府能减少畸形税──对诸如投资和劳动之类受社会欢迎的活动征税，只会降低市场效率──而代之以能防止环境污染和自然资源退化之类的对不受社会欢迎的行为的税收。

</LI></UL>
根据美国环境保护局的估计，美国为遵守联邦环境法律和条例，每年花费1000多亿美元。美国政府开始考虑环境保护的费用问题，政策制定者担心这些法规会影响美国的经济实力以及在国际市场上的竞争能力，很想设法减轻环保的负担。美国公众对遵守环保规章条例的费用和负担也日益敏感，意见主要集中在美国环保法规的传统的管制和控制方法上。
首先，美国政府的规章条例在发生污染时往往只是强迫所有企业采取同样的办法，对控制污染的负担承担同样的份额，而不管它们的相对成本如何。要所有企业达到同样的目标可能花费极大，因为这一方法往往迫使某些企业使用过分昂贵的控污手段。其道理是控制排出物的费用可能在企业之间，甚至在企业内部大不相同，在一种情况下恰当的技术在另一种情况下可能不恰当。确实，控制某一种污染物质的费用在各种污染源中也许各不相同，差别达100倍或100倍以上，要看工厂的建厂年头和地点以及工厂可使用的技术而定。
其次，规章条例还会阻碍能提供更高控制水平的技术的开发。管制和控制标准通常没有给企业以经济激励去超越它们的控制目标，而对新技术的实验造成一种偏见。一家企业试验一项新技术，随后就可能要这家企业达到更高的效益标准，而企业没有很大的机会从投资中得到经济收益。结果，可以投入技术开发的资金就会转用于争论什么是可以接受的技术和效益标准或什么是不可接受的技术和效益标准的法律大战。如根据最佳可用控制技术的控制水污染标准，一家企业采用了一项改进的控制技术，结果很可能要这家企业达到更严格的标准。这种政策带来的预期结果就是减少了对新的、更好的控污技术的需求，也减少了高新控污技术的开发和市场。
非市场的管制和控制政策试图迫使致污者遵守规章条例，而市场方法则常常把目光集中在某一个地区的污染总量。根据后者，政府往往规定经济上的激励措施，通过对企业收费而驱使整个产业或地区使排出的污染总量降到预期的水平。然后政府只要加以监督和强制就可以了。从结果上来看，市场方法和非市场方法是一样的，都是控制污染总水平，但是市场方法可以使不同的企业分担不同的控污负担，从而鼓励企业自觉控污。
当然，市场方法并不意味着放任不管。也不是意味着纯粹由市场来控制，它只是意味着在政府活动领域内引入市场机制。克林顿的智囊团提出了三大以市场为基础的政策：污染费、押金及退还制和可交易许可证。
收取污染费，也就是收取绿税。收取污染费的道理前文已经说明了。这一办法有其可行范围：当中心问题不是一种污染物的排放量是否可接受，而是一种污染物的排放量多少可以接受时，当能够可靠地和以合理的费用监督排放量时，当排放量的适度变化对健康的危害不是很大时。克林顿的智囊团详细地分析了美国许多社区处理垃圾的传统办法，并提出了相应的、以市场为基础的对策：
许多社区面临怎样安全和适当处理垃圾的困难，因此已设法减少当地产生的固体垃圾量。迄今为止，大多数减少垃圾的工作是采用传统的“管制和控制”办法。在一些情况下，州和城市规定了严格的措施，诸如禁止某些产品，或规定包装物的全面回收含量标准，而不怎么考虑其费用或者消费者的喜好。这些政策提高了费用，但对固体垃圾量并未产生什么作用，实际上，由于旧报纸没有销路，因此许多社区规定了强制性分离垃圾的措施，把它们收集的旧报纸储藏起来，甚至倒入当地的垃圾填埋坑。
要减少城市固体垃圾量，就绝大部分而言，不是需要制订更严格的规章条例，而是需要制定一个给垃圾处理定价的较好办法。大多数个人和公司从来没有直接“看到”垃圾处理的费用。在许多社区，这些费用干脆包含在当地的财产税或所得税中。有些城市已使垃圾处理费用让消费者看得比较清楚，把这些费用同其他市内服务“分开”，即公民为收集垃圾单独付费。不幸的是，即使这种收费也没有为减少垃圾量提供刺激，它们通常是固定的，一律按月付款，并不由于垃圾多少而有所不同。
由于这种收费制度，毫不奇怪，人们照旧随便扔垃圾。多扔一件垃圾的费用实质上是零。居民们仅仅把他们的空瓶子、空罐头盒、草地上剪下的草和其他垃圾扔进垃圾箱或放在马路边，垃圾魔术般地不见了，因为市政当局或者一家承包公司把垃圾运走了。想一想，如果每年用于汽油的总费用同我们使用的汽油数量无关，我们将会购买驾驶什么样的汽车。这实质上就是今天在美国几乎所有社区处理市内固体垃圾所出现的情况。有效的垃圾处理战略必须“把价格定对”，社会把扔掉东西支付的全部真实费用告知消费者。
在许多社区，减少住宅固体垃圾量的最佳市场解决办法将是对公民放在马路边的具体数量的垃圾收费，这个方法名叫“按单位收费”。这种依据数量的收费促使家家户户减少他们产生的垃圾数量，不管是通过改变他们的采购方式，还是再使用产品和容器，还是把庭院里的垃圾做成堆肥。此外，对不分离的垃圾和某些分离的可回收使用的垃圾规定不同的单位收费标准，能引导住户分离他们的垃圾中可回收利用的成分。
在已采用单位收费制的西雅图市，用户从四种大小的容器中进行挑选，价格从一只容量为19加仑的容器每月收费大约11美元，到一只容量为90加仑的容器每月收费将近32美元。这个计划看来产生了预期的效果。在1979年，普通家庭每周摆出大约4只容量为30加仑的容器；到1989年，87％的家庭订购了一只容量为32加仑或更小的容器。
对每桶垃圾定价可能出现的一个潜在问题是，即使这只垃圾桶在某一周中没有使用或只装了一部分，也仍然按满桶收费。“口袋和标签”的办法能避免这个问题。住家只有在市政当局出售的专门指定的垃圾袋中盛放不分离的垃圾。另一个办法是出售背面有粘胶的标签，这种标签贴在规定大小的垃圾袋或垃圾桶上。宾夕法尼亚州珀卡西市采用了口袋和标签方法，在这个计划实施的第一年，搜集的固体垃圾总量下降了60％，全部垃圾收集费和处理费减少了40％。
虽然迄今为止按单位定价的经验表明，它能大幅度减少垃圾的产生，但是人们对这项政策对低收入家庭是否公平自然而然地产生了忧虑。有人认为，低收入家庭为垃圾付的费用在他们的收入中占的比例高于收入比较高的家庭。出人意外的是，按单位定价往往比传统的付款制较少递减，虽然在各社区间差异很大。西雅图的制度使用一种类似电力公司为最初的用电街区提供的“最低限额收费率”的策略──用户为他们的第一只容量为32加仑的垃圾容器只付固定的马路边收集费。
除了垃圾处理按单位收费外，还有其他以市场为基础的方法来减少固体垃圾量。这些方法包括零售处理收费和净原材料收费。零售处理收费是根据商品处理费用对商品征收附加费，而净原材料收费则是提高一种产品的成本，如果这种产品使用一种非回收利用的净原材料的话。这些政策单独执行，也可以合在一起执行，能帮助减少固体垃圾处理费用和保护自然资源，同时又保证高度的个人选择。
改进标价能减少垃圾量，但如何减少垃圾的毒性呢？启用税(净原材料税和零售处理费)能鼓励公司和个人寻找更安全的代用品，回收和再循环使用那些征税的材料。但是如果对有害材料征收这种费用，那么这种收费可能会鼓励一些企业通过非法排放(“半夜倾倒”)来回避。而且这种制度并不鼓励改变处理方法。
以市场为基础的政策，即押金──退款制，是处理各种有毒垃圾的有效办法。它鼓励公司和个人适当地处理垃圾并寻求较有益于健康的代用品。该政策的具体操作是：先交押金，然后处理有毒垃圾，一旦合格则退还押金。回收瓶子、处理铅酸电池，押金──退款制均是有效的办法。
铅酸电池，无论是填埋还是焚化，都是很危险的。如果是填埋，那么就会污染低下蓄水层。焚化炉排出的氧化铅气体和微粒均会危害人体健康。其中最明显的是损害儿童学习能力。不当处理蓄电池是铅污染的主要来源。在美国，每年有2000多万只未回收的电池进入垃圾堆，而且到2000年可能增加30％。
按照押金─退款制政策，在制造商向经销商、零售商或原始设备制造商出售电池时，要收押金，作为一种税。零售商把他们用过的电池送到回收站，可收回他们的押金。而这些回收站则从管理机构收回它们的押金。“押金必须大得足以鼓励人们大量送回废电池，但是必须小到足以防止重大偷窃问题。”
可交易许可证，可用于具体地规定和有效地达到某一个控污总量的目标。按照这一目标，通过给污染制造者分发许可证的形式，分配可容许的排放物总量。把排放量保持在低于分配量水平的公司，可把它们的剩余分配量出售给或者出租给其他公司，或者使用这些剩余分配量来抵销它们自己的其他设施的超额排放量。这一制度往往使达到某一个控污水平的社会总费用减少到最低限度。许可证制都可以用来改进环境质量，即逐渐降低污染程度，而不是仅仅维持现状。可交易许可证制，实际上是对僵化的垃圾回收规章条例的补救。克林顿的智囊团认为，在如下若干种情况下可以使用可交易许可证制度：
仅仅制订回收材料含量的规章条例，可能导致经济效率很差，因为这种千篇一律的标准没有考虑到公司之间遵守条例的费用将大不相同。例如有些制造商也许没有能力用他们现有的生产技术来有效地使用回收的材料。对有些这样的公司来说，新的资本投资将是代价过高的。相反，另一些有不同技术的公司也许能以较低的费用达到并且甚至于超过最低限量的要求。因此，可以使用在公司之间可交易的许可证，使回收材料含量的规定实施起来成本效益更好。
按照这一制度，联邦政府将确定整个工业的回收率，即回收材料含量标准，各家公司可以用两种办法中的一种来达到这个标准。它们可以按照规定的标准使用再生材料；或者它们可以少使用一些再生材料，而从超过回收规定的其他公司购买许可证(信用证)。为了减少可能出现的混乱，标准在一开始可以订得低一些，然后逐渐提高。可交易许可证计划产生的结果将是：在千篇一律的标准下，回收的总量将相同，但是实施这一规定的总费用将减少，因为那些最能回收(或最能使用回收的材料)的公司实质上将由其他公司给它们付款，来承担再回收负担的大部分。还可以设想对各种产品，其中包括新闻纸和用过的润滑油，使用回收信用证制。
地方空气污染问题也可使用可交易许可证来处理。首先，如果环境保护局关于“排放量”的倡议合乎逻辑地推广开来，那将成为一个全面的可销售排放量许可证制度，正如现今在洛杉矶地区探索的。鉴于汽车之类的机动车辆在大多数城市的空气污染问题上起着主要作用，补偿和可交易许可证制只要有可能就应当把机动车辆包括进去。“现金换旧汽车计划”是一条前途光明的道路，按照这个计划，工厂和发电厂之类的主要固定污染源可以购买和随后淘汰高度污染的1971年以前的汽车，从而抵消它们自己的排放量。最后，环境保护局对控制点源和非点源水污染的许可证交易计划的初步尝试需要加以改进和扩大。
国际上对可交易许可证原则的一项应用，是打算通过“以减轻债务换取保护大自然的交易”来防止砍伐森林。发达国家对热带森林的看法忧心忡忡，因为森林既是碳(因而也是二氧化碳)的储藏地，又是植物种类的产地和动物种类的栖息地。世界上一些欠发达国家是地球热带森林资源的主要地区。在这些国家中，有许多国家已发现它们不再能应付它们的大笔债务和向国内的经济增长提供足够的投资。发达国家和欠发达国家因此对热带森林有着共同的利益，能够并且应该推广“以减轻债务换取保护大自然”的交易来推进这一共同的利益。它们已经安排了几项这样的交易。
三、改革的障碍
在现实生活中，存在着许多不可思议的现象：大多数人都需要清洁的公共环境，但是如果可以自由选择，大多数人均会选择不爱护环境；大多数人都痛恨腐败，但是当有机会可以腐败时，总是有人会选择腐败，而一旦腐败的自由度很大时，腐败就会成为普遍的现象；大多数人都希望在危难时得到他人的救助，但当他人有危难时，却并非所有的人都会舍己救人。公共环境的衰败、腐败的蔓延、道德滑坡，这都是公共领域自由选择所导致的恶果。
如果让人们自由选择，在市场领域导致的是繁荣，但在非市场的公共领域往往导致的是大政府以及由此而来的萧条。这是保守的自由主义和公共选择学者告诉我们的道理，同时也是上述不可思议的现象的最有力的解释。当然，在大规模经济萧条的压力之下，人们也会倾向于选择小政府，但是小政府的选择会面临极大的障碍，它的成功，依然需要各方面的前提条件。这对于福利项目的缩减、政府管制的放松，均是如此。
从整体上来看，庞大的社会福利项目只会导致更多的财政赤字、更高数字的通货膨胀、更严重的经济萧条，因此压缩福利项目，实施更小的政府政策，是利国利民的好事。但是，从个体的角度去看，人们并不一定能够支持福利项目的缩减。首先，从福利受益者来看，一般不会自愿地支持福利削减政策，因为一旦实施这样的政策，他们是首当其冲的受害者。其次，从福利项目的经手官员来看，一旦福利项目削减，他们的机构就会精简甚至取消，这妨碍他们的前程，甚至因此而失业，因此他们也不会支持福利项目削减。第三，对议会来说，议员之所以能够成为议员，完全是选民支持的结果。福利项目削减既然是得罪人的事情，议员也不会积极支持，因为这样会冒不能连任的危险。第四，总统虽然因信奉自由至上主义者的思想而主张小政府，并且可以在任期之内运用强大的行政权力，强行小政府政策。但这样做也并非没有风险，一旦福利削减政策实施后没有短期的、明显的经济增长，那么很可能给反对党制造口实，影响下届连任。第五，执政党共和党主张福利项目削减，反对党民主党自然没有积极性去支持福利项目缩减政策。
因此，在80年代初的美国，真正支持小政府政策的力量只有总统以及大政府所导致的持续的经济衰退和财政困难。具体地说，福利项目方面小政府政策成功的可能性主要取决于如下公共选择力量的选择格局：
首先，总统提出福利制度改革时的经济形势。经济形势严峻，容易形成共识，各种社会阶层、政治力量较容易达成福利制度改革的一致同意。经济形势一变，各种利益主体的力量就会重新分化组合。这些利益主体包括总统、议会中的两党议员、政府部门、服务对象集团、特殊利益集团和地方政府。
其次，议会中两党力量对比格局。支持压缩福利项目的共和党议员与反对压缩福利项目的民主党议员力量的对比，决定总统提出福利制度改革提案的存亡。
第三，利益集团的势力。利益集团的势力是由福利政策存在时间的长短、性质(是否由国家大包大揽地承担还是有部分市场制度安排)、利益集团的组织规模、所占有的政治资源等因素决定的。强势利益集团比弱势利益集团更能使变革流产。
第四，改革策略。压缩福利项目是出力不讨好的事情，需要有灵活的策略化解阻力，形成改革的支持力量。保罗·皮尔逊总结出美英两国福利改革的策略有：把因素链条弄模糊，不要明确是总统有意推动项目压缩，要寻找转嫁攻击的目标；分解与征服，不要四面树敌，如提高领取福利者的资格限制，使仍有资格的群体心存感激，无形中支持福利改革，再如将福利的具体生产者和具体消费者分开，使两者不能结盟反对福利压缩；压缩一大块，补偿一小块，起到安慰利益丧失者的效果。这几种策略散见于美国80年代五项福利制度改革中，是福利制度改革局部取得成功的重要因素。
第五，总统对政府部门的控制能力。具体的政府部门有时和福利项目结为一体，福利项目成为其权力和利益的源泉。压缩福利项目就等于压缩某些行政部门的利益来源。如果总统无法控制这些部门，那么改革就会遇到很大的阻力，如果总统对这些部门有较大的控制力，那么改革就会比较顺利。
以上五个要素关系到福利制度改革的成败。80年代的福利制度改革有的成功了如住房改革，有的最终失败了如退休金改革，但都取得程度不同的阶段性成果。美国老年退休金政策、住房政策、收入保障政策三项改革，虽然取得了一定的成功，但都没有实现小政府的目标，其原因就在于大政府是公共选择的结果，小政府也必须是公共选择的结果。而公共领域的自由选择，总是有利于大政府，而不利于小政府的选择。
政府管制职能的膨胀，实际上就是公共选择的结果，正是议会、官僚、特殊利益集团各方面的个体理性选择才推动了政府管制的持续增长。管制是政府实施治理的一种政策手段，更是通过行政权力在社会群体之间重新进行利益分配的重要机制。从成本和收益分配角度来看，政府管制的成本总是由分散的提取来源做为保证，但管制的收益往往局限于某一特定的利益群体。成本的分散性与收益的集中性之间的矛盾增加了放松管制(特别是放松社会性管制)的难度。政府放松管制改革的成功与否，实际上也取决于公共选择的格局。
在这一公共选择的格局中，里根总统是放松管制政策的主要力量。为了保证这一改革的成功，总统必须进行一些必要的规则设计来化解利益集团与议员及官僚的联合阻力，贯彻管制的成本收益分析原则，从而尽可能地放松管制。
从公共选择的格局来看，经济管制的放松比较有利。从动力方面来看，企业本身也迫切要求放松经济性管制，政府也希望通过放松管制来刺激经济发展，摆脱“滞胀”困境，纳税人也盼望竞争的市场结构带来的多样化的、便宜的收费体制。从阻力方面来看，因政府管制而占垄断地位的企业是放松管制的主要阻力。不过这一阻力因为新技术革命的发展而化解了。80年代以来，美国进入了技术革命时期，新技术增加了新的企业主体谈判的地位，技术革新是帮助克服垄断的一种潜在力量，这在电信业方面特别明显。政府放松管制所面临的公共选择格局阻力小于动力，因此放松管制的决策就比较容易为各方面所接受，改革自然也比较容易取得进展。在美国，火车、铁路、银行和航空管制改革的最终决策是由议会作出的，电信业的管制改革决策是由法院和联邦通讯委员会中的经济学专家推动的。这些方面的改革最后都比较顺利。不过，在环境、健康、安全等方面的放松管制改革则面临着不利的公共选择格局。这些非经济领域的管制拥有广泛的社会基础，关系到国民健康和环境保护等选民和纳税人所共同关心的问题。非经济领域的管制虽然也影响了经济发展，影响了企业的活力，给工商企业增加了沉重的负担，政府也曾经希望放松管制，但最终因为反对的力量太大而作罢，一直到90年代，也没有放松的迹象。
专门研究美国总统经济学的学者赫伯特·斯坦分析说：美国人有两种矛盾的需求，首先他们需要减少税收和减少官僚政府的管制，其中减税更受美国人的欢迎。但是美国人还喜欢更多的政府作为，他们要求社会保障权益、要求医疗保险、给穷人以更多的救济、更好的保健和教育、更清洁的环境、更安全的社区等。这两种需求是美国政府必须权衡的。里根政府在大众讨厌大政府的情况下，进行了减税，并减少了官僚政府的管制，但在转移支付等方面的支出却因为公众需求强盛而失败，结果收入减少了，支出却没有降下来，庞大的预算赤字在所难免。到了布什时代，民众两种需求之间的均衡发生了变化，在经历了8年的消极政府改革之后，美国民众对消极政府日益厌倦。“美国人对政府行为的态度似乎变化无常。一段时间里，他们希望政府忙于处理事务。……美国人不想要一场没有得分的橄榄球比赛。但是之后他们对政府就感到厌倦，并想要顺其自然，不受干预。在经历了约翰逊的政府多动症、尼克松时期苦斗、卡特的毛手毛脚之后，人们准备从政府那里获得安宁。这时候里根上台了。他们准备让里根进城，给他们读几段消闲故事。但是8年后，美国人又准备行动了，即使里根善于使不动看似行动。这将是对布什的要求。”布什由于是里根的继承人，他不仅继承了巨额赤字，还继承了继续实施消极政府的政策，但此时民众却开始转而需要积极的政府了，并且美国经济也恰于此时进入了疲软时期，其结果只能是难以作为。
对克林顿政府来说，其有利条件是显然的，但是公共选择的障碍依然是存在的，医疗制度改革的挫折就是明显的例子。为了减少障碍，克林顿政府也采取了种种政治上的策略手段，如避免里根政府大伤脑筋的退休金改革等，把医疗保健和社会福利制度改革集中在让更多的人受益，而不是从根本上压缩公共支出的规模。虽然以减少财政赤字为己任，并对医疗保健制度和社会福利制度进行了大幅度的改革，并且也取得了很大的成效，如联邦政府的财政赤字从2900亿美元降到了1170亿美元，但是医疗保健支出和社会福利支出却一直没有进行大幅度的削减。为了使更多的人受益，从而获得更加广泛的政治支持，在共和党控制的国会想通过大幅度减少医疗保健支出和社会福利支出的预算案时，克林顿政府寸步不让，宁可造成因为预算案无法通过而两度临时关闭政府也在所不惜，这也是考虑到削减医疗保健和社会福利支出规模，会影响政府的政治地位。
此外，在公众已经厌倦消极政府的情况下，克林顿不提倡小政府和大政府之间的选择，而是选择比过去更小而且更有效关心人民的政府，他更关心如何做，而不关心如何争论。少谈政治，多谈面临的实际问题，把政治问题淡化为管理问题。并在对前任总统表示敬意的同时就其政府管理方面的问题进行客观的批评，即使是民主党的前任也不放过。也许正因为如此，克林顿终于逐步实现了较小的政府的梦想，不仅削减了赤字，而且还裁减了20多万联邦工作人员，废除了大量的管制条例，削减了200多个项目，把市场机制广泛地引入了政府部门，并且成功地进行了政治意义上的改革：通过了逐项否决方式，终止了没有配套资金的联邦命令，要求国会与全国其他地方一样遵守相同的法律，改革游说法以限制滥用游说权，通过流动选民法等。下文将要阐述的重塑政府运动更表明了克林顿政府改革策略在一定程度上是成功的。
　
第七节从规模到能力
撒切尔政府和里根政府政府职能市场化变革的成功，导致了西方发达国家普遍的仿效，从而构成了政府职能市场化变革的浪潮。奥斯本和盖布勒的《重塑政府》结语中详细地列举了西方各国政府市场化改革的浪潮。过去市场失灵理论为政府的普遍干预和政府规模的大规模扩张提供了理由，现在市场更能够导致发展，而政府往往是发展的障碍，政府的作用仅仅限于根据其能力来补充市场，促进市场，利用市场。这一观念不仅在传统的私人部门已经深入人心，在传统的政府应该干预的领域，也已经成了常识。比如连亚当·斯密都认为提供基础设施是政府三大天职之一(另外两项是国防和治安)，但到了90年代，1994年世界银行发表的有关基础设施问题的报告中，市场也成了发展基础设施的主力。
世界银行在报告中以专栏的形式阐述了1994年世界发展报告的主旨就是倡导运用市场的方法来提供发展所需要的基础设施。专栏认为，基础设施可以为经济增长、减轻贫困和环境可持续性创造重大的收益，但只有在它提供的服务可以对有效需求作出反应而且效率较高时才会这样。服务是目标，也是基础设施发展的尺度。基础设施存量方面的大型投资一直在进行，但在很多国家，这些财产并没有产生需要的服务数量或质量。这种浪费的代价是放弃经济发展，丧失减轻贫困和改善环境的机会，代价是高昂的，也是不能接受的。
该报告认为，为了高效率和负责任地提供基础设施服务，需要通过使用三种手段来变革激励机制：商业化管理、竞争和有关人士的参与。政府和私营部门的作用也必须改变。技术革新和试验，再加上提供基础设施的替代方法，标志着改革应遵循下列原则：
<UL>

<LI>像企业家那样管理基础设施，而不能像官僚。应把基础设施的提供看作是对消费者需求作出反应的一个服务行业并按此原则来经营。业绩不佳的原因是目的不明确，财政自主权和财经纪律几乎没有，以及不存在由消费者衡量的最低满意度。为绝大多数基础设施服务付费的人热切愿望为收取使用费提供了更多的机会。为了确保基础设施的商业属性，私营部门对管理、融资和产权的参与在绝大多数情况下都是必要的。


<LI>引入竞争──可行时直接引入，否则就间接引入。竞争能给予消费者更多的选择，以更好地满足其需求，它对提供者形成了压力，使之提高效率并对消费者负责。直接引入竞争的方法可以是对没有技术障碍的活动实行自由准入。间接引入的方法是，对那些存在自然垄断条件的专有服务的提供权进行竞争性投标，以及使替代服务的提供自由化。


<LI>赋予使用者和有关人士更多的发言权和实际责任。如果基础设施活动会产生重大的外部影响，不管是好是坏，或者财经纪律还不足以确保使用者和其他有关团体负责，政府就要通过其他手段解决问题。在设计和规范基础设施服务方面，使用者和其他有关人士应有代表参与，在某些情况下，他们应在设计、经营和融资方面发挥重要的积极性。


<LI>在融资方面有希望建立公共─私人的伙伴关系。私营部门对新设施能力融资的参与正在扩大。其经验教训是，政府应从简单的项目入手，从而取得经验。投资者的收益应与项目进展情况联系起来。所有必要的政府担保都必须仔细斟酌。


<LI>在情况发生变化时，政府将在基础设施领域继续发挥作用。在政府的直接控制下，除了采取改善基础设施提供业绩的措施以外，改善环境状况，以及协调部门间的作用，不论是服务是由国有部门还是私营机构提供的。政府还要负责创建法律和规章框架，支持私人参与基础设施服务的供给。
</LI></UL>
概言之，从理论上来看，市场总是优于政府，虽然市场也有其一定的缺陷。但从公共选择的角度来看，人们天然地会选择扩大公共领域，选择更多的政府，更少的市场。因为政府本身是一种公益物品，人们即使不付出，也可以享受政府提供的服务，虽然间接地人们付出得更多。正是由于公共选择倾向于大政府的天然倾向，才使得大政府总是成为各国政府的现实，同时也使得缩减政府规模的政府改革举步维艰。经过大规模改革，西方各国政府都取得了令人兴奋的成就，但从财政支出规模来看，政府财政支出占国民生产总值的比重不仅没有缩小，反而有继续扩张的趋势。如表1.1所示，美国政府总支出占国民生产总值的比重一直
表格1.1经合组织成员国政府总支出占国民生产总值的百分比(1970－1994)
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加拿大</TD>
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丹麦</TD>
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德国</TD>
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冰岛</TD>
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美国</TD>
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注：1.政府总支出为当前支出和净资本支出之和。
2.资料来源：Organisation for Economic Co-Operation and Development: Governance in Transition: Public Management Reforms in OECD Countries, 1996, p.20.本表所说的政府总支出不只是包括行政管理费用支出，也包括政府社会福利项目等转移支付方面的支出。因此，许多人认为本表所说的“政府规模扩张”并不意味着就是大政府。如1997年9月德国行政学者布尔教授在与笔者交谈时认为，德国政府的规模最近已经突破了占GDP比重50％的界限，并且还可能向59％的方向发展，这并不能意味着德国政府规模的确扩大了，因为扩大的部分主要是社会福利支出，是“取之于民、用之于民”。这种看法是有偏颇的，因为高额社会福利本身就是政府行为，并且高额转移支付也往往意味着福利项目管理规模的扩大和费用的增加。
在33％左右，英国政府则一直在43％左右，德国政府一直在48％左右，1994年以后已经增加到50％以上，并且根据德国行政学者布尔教授的看法，还有可能进一步增加到59％左右。这说明，在政府与市场之间，大政府依然是自然的选择，更多的市场，更少的政府，依然需要各方面艰苦的努力。市场经济国家在公共领域要实现市场化改革的目标依然任重道远。1997年世界银行的发展报告以“变革世界中的政府”为题，系统地总结了世界各国政府的改革之道，从成功的各国改革中总结了许多经验，并希望为世界各国政府的变革提供一个富有建设性的总体框架。但愿各国政府能够进一步沟通理论与实践，稳健地推进政府职能的市场化，实现治道变革，为当今人类的发展提供适当的政府基础。
当然，在当今世界上，政府职能无论如何市场化，都不可能收缩到彻底无为而治的地步。政府虽然不能成为经济增长的直接提供者，但依然可以作为经济增长的合作者、催化剂和促进者。政府的规模应该通过市场化得以缩小，但是减少或者淡化政府的作用并不是西方各国政府改革的目标。为了促进社会福利，政府应该精简，但能力必须增强，政府必须能够有效地采取并促进集体行动的行动，如为市场经济建立法律基础，保持非扭曲性的政策环境，投资于基本的社会服务与基础设施，保护承受力最差的阶层，保护环境。为了加强政府能力，西方各国政府进行了多方向的努力，其中比较重要的有重塑政府和重理政府的努力，以及政策执行自主化的努力。前者以美国最为典型，后者则以英国、荷兰、丹麦以及新西兰等国最为典型。