摘要：进入后危机时代，“转方式、调结构”已经成为各国的重要共识。其目的在于加快发展方式转变，实现经济可持续发展与社会和谐发展。在这样的大背景下，我国越来越多的城市或地区将“转方式、调结构”作为战略的基石及政策的出发点。其中一些地区通过创新与转型升级，取得了长足的进步与发展。但也有一些地区在实施过程中却进入误区，出现了一些变异现象。这些现象不仅违背了党的十七届五中全会精神，偏离了“十二五”规划加快转变经济增长方式的主线，而且干扰了国家以及地方的转型升级的全局，影响到“转方式、调结构”的实际成效。　　关键词：转方式，调结构，变异现象，变异因素，应对机制
    一、“转方式，调结构”的变异现象
在各地，尽管“转方式、调结构”的变异现象和形式不同，但归结起来，主要有以下若干类型：
    1.“转方式、调结构”的虚拟发展
    我国的经济结构主要以高能耗、低效益、重污染的第二产业为主，在GDP的贡献中占50%以上。“转方式、调结构”的着力点应当是如何实现能源结构多元化、经济结构低碳化、产品结构高端化，在后金融危机时期，将转变发展方式落实到结构调整、转型升级的实际行动上来。但长期以来我国以GDP作为考核的主要指标，一些城市或地区片面追求增长数量，发展质量却不以为然。进入“转方式、调结构”阶段，由于政绩考核指标未变，一些人依然采取“土有政策、下有对策”的态度，喊口号、走形式，只闻其声，不见其实。这些人不是因地制宜，真干实干围绕城市创新及实体经济转型升级，实现“能源结构多元化、经济结构低碳化、产品结构高端化”，做好“转方式、调结构”的大文章，而是热衷于炒作名目繁多的虚拟概念：金融城、海洋城、绿色城、文化城、娱乐城等等，不一而足。实际上，曾经制造虚拟繁荣的日本、非理性繁荣的美国就是前车之鉴。上世纪90年代日本泡沫经济破灭以及美国金融经济危机的教训之一就是，虚拟泡沫制造了无先进技术、无实体经济支撑的“空中楼阁”，以及大量的“观念资产”，进而造成了经济转型和产业升级以失败而告终。同样，我国一些工业城市或地区越过制造业转型升级的阶段，游离现代服务业链接配套功能，以至造成产业转型及经济发展滞后的教训也十分深刻。这些战略误区严重地制约了一地的经济社会的协调发展，从而丧失了产业转型升级与创新发展的机遇。
　　2.“转方式、调结构”的变异发展
    为实现政绩工程，一些地区及行政分割下的经济战略，仍然“换汤不换药”。名为“转方式、调结构”，实为粗放式空间扩张、功利性投资驱动。为扩张而扩张，为投资而投资。先是以抵御国际金融危机为由，利用经济刺激政策，驱使大量信贷资金涌入快捷拉动GDP的房地产业和股市，进而与房地产商坐地分利，而有利于提升国家竞争力的战略性新兴产业、先进制造业及其技术创新的资金则缺口严重，并制造了越来越大的地产泡沫，诱导大批科技型企业不务正业，放弃持续创新与产业升级，纷纷介入房地产行业“捞金”。一些地区不是借危机转型、产业链细分，抓住有利时机，加快链接发展生产、创新、投资类的现代服务业，延伸产业服务链，开展“精细化招商”，而是以发展总部经济、高新区、旅游业为幌子继续变更地目，变异发展“另类”房地产业（高星级酒店、高档会所、休闲娱乐等商业物业等），以达到实施土地财政的目的。这些有名无实的“转方式、调结构”，造成了大量的信贷资金被挤占，导致生产要素涌向一时之利的房地产；不仅影响了实体经济的科技创新、技术改造、新兴产业项目投资等，而且使企业的科技投入不断下降，新产品研发滞后，先进制造设备成隐性进口，加剧了技术对外依存度和竞争力的下滑。从表面上看投资驱动使地方的GDP上去了，然而变异发展的统计假象，使“转方式、调结构”形同虚设，使之进入“有规模、低水平”发展的“怪圈”，导致大量资金投入付之东流。
　　3.“转方式、调结构”的趋同发展
    利用“转方式、调结构”的发展机遇，一些城市或地区不顾经济发展规律和地方实际条件，闻风而动，圈地建城，纷纷上马新产业，建设新园区，竞相发展大工程，再次形成了新的产业趋同布局。典型事例之一是，从山东日照，经青岛、威海、烟台，到东营，港口星罗棋布，建设八面开花。大小港口临海县市区30个港口就有25个差不多平均一个县市就有一个港口。低水平的重复建设，占用大量宝贵的资金和土地资源。现有的基础设施不能充分利用，造成货物分流，窝里斗，难以集中力量建设大港口。另外，战略性新兴产业发展是“转方式、调结构”战略重点之一。但新兴产业发展要有高强度的资金投入、关键核心技术的瓶颈的突破。在两大瓶颈尚未破解的情况下，一些地区一方面放弃原有园区的转型升级，导致园区闲置或衰落；另一方面又在异地“再造一个新城（高新区）”，出现了“高水平”的重复建设。据不完全统计在一些地区的高新技术产业发展规划中，集成电路产业的同构性达35%，纳米材料为48%，应用软件为42.5%，计算机网络为59%，软件产业为74%。产业发展“你有、我有、大家有”，产业结构相似，空间布局重叠，不仅造成了土地浪费，有限的科技资源被稀释，产业被分散和弱化，而且造成了高水平重复投入，埋下产业趋同及结构矛盾的新隐患。与此同时，国家提出培育战略性新兴产业，加快改造提升传统产业，一些地区却毫无定力，而在传统加工型、引进型企业（资源消耗在内、利润在外）的基础上，摇身一变，成为战略性新兴产业，或以若干家新兴企业，打包为“领跑产业转型升级”的新兴产业。这类翻版的“战略性新兴产业”大同小异，不管资金投入、体制机制、发展战略、科技创新等方面是否具备条件，就盲目上马，力不能及就翻版上马，然后粉墨包装上市，导致一些地区看似加快了“战略性新兴产业”的布局与发展，却造成了新一轮的产业布局趋同和产能过剩。
　　4.“转方式、调结构”的无核发展
    “转方式、调结构”应有战略重点，更要有发展的核心。一般来说，“无核”发展难以形成区域龙头＋链网的格局，无法实现一地的协同发展。八面开花、低水平重复建设、核心众多等，都是“无核”的典型表现。因而在实施的过程中暴露出一系列结构性的矛盾及制约性的因素。如一些地区就有若干战略、若干核心，加之各级**的若干“被战略”、“被规划”，很容易使地方在实施“转方式、调结构”战略的过程中无所适从，要实现“战略落地”、政策到位也很难。在对沿海先进城市或地区的调研时发现，这些城市或地区能够战略落地、政策到位、转型升级迅速，主要因素之一是国家、省市大力支持他们在区域中的龙头作用和核心地位。如辽宁省在沿海经济带建设中，把大连确定为沿海经济带的核心城市，从政策方面赋予大连先行先试的自主权，在加快自身发展的同时，更好地发挥其辐射带动的作用，实现区域一体化加快发展。在大连长兴岛开发建设中，辽宁省明确提出，岛内建设归大连负责，岛外基础设施由省里配套。这对加强大连的龙头地位产生了重要的作用，充分体现了辽宁省对大连在辽宁沿海经济带中的核心城市战略地位的确认。而一些龙头城市的地区辐射、链接作用及龙头地位不佳，不仅源于自身战略的问题，也与在区域的核心地位及战略、政策支持有密切的关系。如果不能坚定不移地支持一城或一地的核心城市地位，明确其在区域战略转型中的作用，从法律、政策上赋予在区域发展中的龙头地位，并提供先行先试区等的政策，龙头城市将有名无实，核心城市也无法发挥核心的作用。
　　二、“转方式，调结构”的变异因素
形成“转方式、调结构”变异有多种因素，但寻根求源，问题主要归结为发展战略、体制改革、增长方式、资源整合、产业转型、创新布局、人才供给和社会发展等因素。
　　1.发展战略制约
    从我国区域战略及布局结构来看，沿海城市和地区涉及国家战略规划，构成了“三大五小”布局。在国际金融危机的冲击下，一些地区以前所未有的密集度，跃升至国家战略层面。其目标是要实现产业转型升级，催生经济内生性的增长动力，摆脱高度依赖出口、高耗资源能源的经济增长模式。另一方面，是为了缩小区域之间的差别，突出地方新经济发展的亮点，以点带面，盘活区域经济版图。未来五年，这些上升至国家战略层面的规划将以创新驱动，带来新一轮新兴产业及配套项目、公共服务设施的投资热潮，成为后危机时代新经济的增长点。相比而言，一些地区战略及规划仍然是基于空间发展、规模扩张、投资驱动的传统思路，与先进地区的创新型、内生性发展战略思路的差距较大。
　　2.体制改革制约
    行政体制改革相对经济社会发展明显滞后。改革主要“对下不对上”，结果**体制矛盾突出、行政效率不高、创新活力不足，直接影响着区域经济的发展。由于长期积淀的体制性矛盾及行政部门的利益纠葛，区域发展与城市建设面临着条块分割、部门掣肘、力量分散、政策冲突等体制“瓶颈”，区域创新能力、创新资源等受制于不同部门的利益，致使在创新资源共享、产业联盟、科技合作、财政税收、管理体制机制建设上无所适从。创新主体分散在中央、省属、市属等不同机构和行业，创新资源较为丰富，但由于缺乏整体规划和统一布局，创新公共服务平台不健全，创新资源相互封闭，先进科研设施及研发成果使用效率不高，社会共享机制没有建立起来，“产学研资介”难以关联互动、优势互补、共同发挥作用。因此，科技管理部门提供的资金越多，研发部门主动创新能力就越小；市场经济越发展、产业规模扩张越快，自主创新的能力反而越低下。
　　3.增长方式制约
    我国经济增长方式粗放的状况仍未根本扭转。经济增长过多依赖要素投入和投资拉动，外贸依存度较高，对外贸易结构不够合理，企业抗风险能力、产品技术创新能力还不强，引进外资项目的水平还不高，产业发展较粗放、国际竞争力明显不足，科技创新支撑、产业结构布局和生态环境建设还没有有效地结合起来，先进制造业和现代服务业的融合不够，生态环境污染等问题较突出。城市创新还不适合方式转变的需要。沿海先进城市围绕“转方式、调结构”，建设创新型城市经历了多次经济转型，而有的地区及城市尚未把“科学发展”作为战略的“落脚点”，把创新经济发展作为“转方式、调结构”的首要任务。
4.产业转型制约
    我国产业结构总体水平不高，产品附加值较低，自主创新能力较弱，生产、创新、投资类服务业发展滞后，产业创新链及其配套率偏低。一般产业项目投资看重的是城市或地区“产学研资介”的集成能力、研发服务水平、产业关键部件配套率和市场发展前景。如国外高端项目对苏州等城市投资，注重的是这些地区具有较完整的产业链和强大的创新协作、服务配套的能力。但长期以来，一些城市产业处于国际产业链和价值链的低端。关键部件配套率低，产学研资介创新协作和服务配套能力等瓶颈始终未解决。以新兴产业为龙头、大项目为载体、大中小企业协作发展、产业之间开放协同、整合创新、高效低耗的产业体系至今没有建立起来。亟待通过加快产业转型升级，找准上下游产业链的薄弱点，积极引导附加值高和关联度大的产业配套和创新协作。
　　5.创新布局制约
    区域经济发展需要合理的创新布局和产业制高点的托举。我国一些地区创新布局的现状是“面低点不高”。创新布局及产业制高点主要集中在市区、园区和若干大型企业。而调查显示，先进城市的创新布局及产业制高点主要集中在县市地区。如苏州“一个中心，五大制高点”的布局结构，五大产业制高点及创新资源主要集中在县市。例如昆山的IT产业，张家港的冶金业、重型装备制造，常熟的装备制造、光伏、电子信息、汽车零部件和软件服务外包业，太仓的精密机械制造业，吴江的化纤纺织业，吴中的光通讯、生物医药产业等。通过“产学研资介”一体化服务及创新资源配置，实现创新型城市的“创新效应”、“集群效应”，提高了城市创新能力和新兴产业的迅速发展。
　　6.人才供给制约
    区域经济发展存在人才供给滞后、结构不合理以至影响创新能力等问题。一些地区及城市的专业人员数量不久但高技能人才高层次人才新兴产业人才公共服务与社会管理等人才匮乏。人才匮乏与人才结构不合理交织在一起。除少数大企业聚集较多的专业人才拥有独立的研发机构，大多数中小企业并没有创新人才开展技术创新活动，技术研发能力低下。同时，支撑研发创新与产业转型升级的高水平的大学和研究机构不多。一些大学、科研机构创新氛围不够、科技成果转化率不高，研发的科技成果不适应产业转型和市场调整的需要。企业研发成本和人才创业成本（特别是房价、物价）较高，导致城市对人才的吸引力明显下降。一些企业把研发、设计等高端环节向外转移或在外设立机构，造成了创新资源的流失。
　　7.社会发展制约
    我国进入经济社会转型的发展阶段，资源环境支撑保障能力较弱，土地、水、能源等各类资源及环境的容量比发展的要求缺口较大，循环经济发展和节约型社会建设的成效不够显著。城乡二元结构问题还比较突出，城乡居民的劳动就业、就学、就医、社会福利等依然存在较大差距。医疗卫生服务体系建设、医疗服务的水平还有待提升。“少子化”、“老龄化”的问题日趋严重。地区经济发展如何与“惠民生”结合起来，如解决就业、减贫和社保等问题，让城市居民共孰创新的成果；如何与促进人口与经济、社会协调发展，与资源、生态环境承载能力协调发展，这些将成为“十二五”面临的重大课题及现实问题。
　　三、“转方式、调结构”的应对机制
有效防范“转方式、调结构”的变异现象，需要进一步落实科学发展观，完善发展战略体系与转型运作方式，形成有效的应对机制。
　　首先，要形成“转方式、调结构”的战略约束机制。在一地转型升级的过程中，坚持既定战略和规划不走样，不变异。各级**必须根据党的十七届五中全会的精神，和国家“十二五”规划目标与总体布局，制定本地政治、经济、社会与科技协调发展的战略。进一步增强发展战略的协调性和可操作性，全面推进经济、社会、科技、文化体制的系统创新，努力在若干重要领域和关键环节上取得实质性突破。明确区域经济社会和谐发展、人民幸福是目标，多元利益协调是手段，体制机制建设是关键。坚决抛弃“GDP主义”的传统思维方式，克服战略、政策、制度等深层次矛盾造成的结构性障碍。通过发展战略的约束力和政策合力，加快战略落地、政策到位；加快经济发展方式转变，引导地方产业经济良性发展。在推动“转方式、调结构”健康发展的基础上，完善区域宏观调控与地方利益协调发展机制，形成产业资源的合理配置机制，发挥有限资源的最大效益，避免重复建设和资源浪费。
　　其次，建立和完善区域利益协调发展机制。避免“转方式、调结构”的变异，要注重地方经济、社会及政治利益关系的合理调整和研究，建立和完善区域及地方利益关系和谐、利益协调发展的局面。面对利益矛盾冲突的新格局，在确立核心城市的基础上，要注意发挥核心城市的龙头作用，承担各自在区域发展中的政治、经济和社会的责任，通过区域战略、规划和政策进一步协调各地区、各部门的利益关系，形成利益协调发展机制，全面反映地方经济利益，有效平衡社会利益，科学调整社会利益。建立新型的区域利益分享机制和地方利益的补偿机制，通过签订区域产业经济和服务合作框架协议，建立地区信息共享、能源共享、产业链接、服务配套、人才交流、异地财税、园区建设等机制，促进市场开放和创造公平、开放的市场环境，促进生产要素合理流动和优化组合的共识。在生态、资本、人才、旅游、污染、环保等多方面形成合作协议，通过产业布局、资源配置在更大的区域和范围内进行合作，进而消除地区之间的利益矛盾，实现区域之间的协调发展。
　　第三，建立和完善区域资源合理配置机制。“转方式、调结构”，还要有效地实现经济、社会、科技发展的资源整合。如果各地纷纷建设研发中心、航运中心、金融中心、科技创新联盟，以及发展新兴战略性产业、高新技术制造业，面面俱到、全面开花，不如左右嵌入、珠联璧合重点突出、以点带面，实现科技、经济、社会资源的有效整合。通过解决区域性科技资源分散、稀释，人才集聚程度低，创新能力弱，核心技术少，产业强度弱，产业规模小与重复布局等问题，探索构建以产业价值链为目标的资源整合引导机制，进一步细分为上下游产业链，在产业集群链集、区域零部件配套和价值环节延伸上下功夫，避免在同一个地区、同一个环节上过度竞争，进一步增强区域产业的配套率和竞争力。近年来我国全社会固定资产投资中，设备投资的2／3依赖进口，其中光纤设备、集成电路制造装备、数控机床、纺织机械等七成以上依赖进口。这说明进一步完善产业零部件配套、拉长产业链的空间巨大。要统筹区域资源整合规划，形成完整的产业价值链，提升产业的聚集度，突出产业链招商、项目配套而不是单个的项目引进，在产业链配套上加大“产学研资介”的资源配置与协同创新的力度。
　　第四，构建区际产业转型战略及调控机制。以解决产业趋同、重复建设为目标，提高开放水平，打破行政壁垒，促进地方联合，建立区域产业转型大战略及调控机制。让各种市场要素自由流动，实现市场对产业资源的真正优化配置，从而形成分工、互补的产业布局。以区域技术创新战略联盟开展重大项目合作，完善“府产学研资介”的协调推进机制，加强区域合作、促进联动发展。加强通关、信息、物流、人事、社保等区域一体化制度的设计及运作。如科技、资源、资金等是产业转型发展的重要因素，但目前还主要由各地职能部门调控，区际流动仍有许多障碍。因此，要加快建立区域协调发展机制，促进区域科学发展，整合区域资源，发挥区位整体优势，提升区域整合功能，提高协调发展水平。加快在区域之间、省市行政单位之间建立联席会议与行业协会，利用**和行业协会的协调指导作用，建立起区际产业战略决策的协调机制。
　　第五，建立和完善地方政绩考核机制。一些地区盲目扩张、趋同发展，重复布局，比拼资源，其根源在于地方领导政绩的考核过分看重“规模、数字、形象”。在政绩考核目标的驱动下，现行体制下的招商引资、工程项目、GDP规模增长是刚性指标。引进项目、出口拉动、投资扩张最能见效，最能充分体现地方的政绩。无论是何等项目，来者不拒；只要是地方GDP上去了，一上遮百丑。结果是各地优惠政策的大比拼带来了持续不断的恶性竞争，而外商左右逢源，通过利用超低杀价的筹码，在若干地区同时推销同类性、淘汰性的项目和技术，导致地方引进的是低水平项目和低水平重复建设。因此，衡量一城或一地的经济发展不能只看产值规模、出口数量，更要看经济发展的内在质量、创新水平，新兴产业经济的份额等，突出将税收、利润、效益、就业等综合指标考评作为对地方领导者政策合理考核的关键一环。同时，要广泛借助于社会资源和各界力量，对地方政绩及领导任用进行科学评价。这种评价不仅包括公众的评价、新闻舆论的评价，还要包括咨询调查机构的独立调研和客观评价等。通过制定和完善更加合理的政绩考核评价体系，落实党的十七届五中全会精神，进一步转变发展方式。
　　四、结论
综上所述，“转方式，调结构”是科学发展的重要组成部分。它既包括发展方式的转变，也涉及区域创新、可持续发展、市场培育、生态建设等各个方面。对“转方式、调结构”的变异现象，不仅要对宏观层面上的社会总需求结构、分配结构、产业结构、技术结构等进行一系列的调整，还要对微观层面上的企业结构、产品结构、就业结构等进行调整。通过体制机制创新、加强发展质量的监控力度，实现区域经济社会的协调发展。

作者：隋映辉 来源：《发展研究》2011年第1期