2006-9-14 16:18:33 来源:中国经济报告 刘勇 陈瑞莲 陈喜生

根据“中欧公共行政管理项目”的安排，以方克定和田金诚为正副团长，由中央编办、国土资源部、国务院发展研究中心、中山大学、外交学院和清华大学等多家单位的有关专家学者组成的“欧盟区域合作及其协调机制对中国的借鉴”考察团，前不久对欧盟、比利时、荷兰、德国和丹麦进行了为期2周的考察，取得了许多第一手资料和丰富的研究成果。

欧盟区域政策的新变化

进入21世纪，随着一体化进程不断深化和进一步东扩的需要，欧盟制定了一系列新的经济社会发展战略、政策和实施途径，作为欧盟经济社会政策重要组成部分的区域政策，也发生着深刻的变化。

一、里斯本战略指导下开放式区域政策的新体制

2000年3月，葡萄牙首都里斯本欧盟理事会首脑会议提出了21世纪头10年在面临全球化和知识经济挑战的背景下欧盟经济社会发展战略目标：建立最具竞争力和活力的知识经济体系，这个经济体系具有可持续增长能力，能够产生更多更好的就业并更具社会凝聚力。这就是著名的里斯本战略，目的是使欧盟在2010年左右成为世界上赶超美国的最具竞争力的经济实体。

作为一个超国家组织机构，在各成员国经济社会体制差异非常大、东扩后面临更加复杂局面的情况下，欧盟创造性地提出了实现这一宏伟战略目标的新方法和途径，这就是所谓新的开放式协调方法。其要点：一是现有政策的改进与简化，即对现有的广泛的欧盟经济社会指导性政策进行必要的改进与简化，使其更加侧重于中长期的经济发展、就业和社会和谐目标。二是政策决策的分散化，即在欧盟统一的目标和具体的指标下，将实现这些目标和指标的具体途径和方法，如分期目标的确定、定性定量指标的确定、实现目标的对策和措施、以及实施效果的定期评价等，都交由成员国自己去选择和实施；欧盟在推进总体战略目标中只起辅助性作用，主要是为各成员国、地方政府、企业以及非政府组织等各类经济社会活动的参与者提供相互学习和借鉴的场所和平台，如论坛和交流会等。三是加大对人力资本、中小企业和企业家、研究与开发、信息与通信网络以及创新的投入，动员所有可以获得的资源投入欧盟知识经济体系的建设中去。

里斯本战略和新的开放式协调方法在欧盟区域政策中得到了比较突出的体现。在结构政策总体目标指导下，欧盟实施区域政策的大体过程是：首先，欧盟各成员国和各地区在各自的区域发展规划基础上，提出申请欧盟结构基金的专门的区域发展项目规划。其次，欧盟按照结构基金援助标准，确定受援国家和地区，并根据这些国家和地区提出的援助项目确定补充性的援助经费。第三，按照欧盟总体目标要求和各成员国和各地区提出的具体发展指标和优先援助项目规划，对欧盟援助项目的实施过程进行日常管理和监督。最后，定期（一般为1年）对区域援助项目规划进行全面评估，以便调整援助资金的投放力度和进度（一般每年可增加2%的援助经费）。

二、欧盟区域发展的新模式

在经济全球化和知识经济的时代，欧盟区域发展模式开始发生根本性的改变，由工业化时期的传统的点轴型区域发展模式，向后工业化时期的新的网络型区域发展模式演变，为欧盟区域经济的均衡发展奠定了空间结构的基础。影响传统点轴型区域发展模式的因素主要有资本、技术（研发）和贸易；而决定新的网络型区域发展模式的因素除了这3个以外，还包括劳动力中受过高等教育人数的比例以及妇女的就业比重等。

1．传统的点轴型区域发展模式。在漫长的工业化时期，欧洲区域经济发展的重心经历了地中海沿岸、英吉利海峡和北海沿岸等几个阶段，形成了比较完善的点轴型区域经济模式。该模式的基本内容是，沿工业化时代重要的交通干线形成了若干主要的发展轴线，欧洲所有主要的经济中心均分布在这些轴线上；经济相对落后的地区则成相对孤立的带状分布。

2．新的网络型区域发展模式。区域发展的最高阶段是形成各地区可以自由连通的空间网络结构（中心地区与外围地区结构、中心地区与中心地区结构以及外围地区与外围地区结构等），基本实现无障碍、低运输费用和交易成本的空间市场一体化，基本达到区域经济均衡发展和各地区居民生活水平大体一致化的目标。从上世纪80年代后期以来，欧盟出台了3期指导和资助落后地区和其它经济结构存在问题地区发展的“结构政策”。经过多年的努力，目前欧盟区域经济网络结构模式已初步形成，大体框架如下：

一是首都和大都市经济圈的形成。这些超大规模的城市地区往往成为世界级或欧洲级的都市聚集区，成为欧洲和世界范围内影响力巨大的经济发展的火车头，如大伦敦地区、大巴黎地区、德国法兰克福大都市圈、大布鲁塞尔地区、大阿姆斯特丹地区、大哥本哈根地区、德国斯图加特大都市圈、德国慕尼黑大都市圈等等，形成大都市辐射带动周边地区（近外围地区）共同发展的典型模式。

二是老工业基地的衰退与振兴。如德国的鲁尔地区、英国的曼切斯特地区、荷兰和比利时的马斯河谷地区等。这些老工业基地通过全面的经济结构调整，大力发展信息技术等高新技术产业，淘汰和改造传统工业产业，积极发展金融、技术咨询和房地产等现代服务业，努力改善生态环境创造宜居城市，使老工业基地恢复了活力，再次成为区域性，甚至欧洲性经济中心。

三是新兴的中距离外围地区的崛起。技术的大变革给这些落后地区赶超发达地区提供了难得的机遇，如爱尔兰地区、西班牙的巴塞罗那地区等等，这里也是欧盟创新区或创新城市集中分布的地区。

四是远距离的外围地区，如边远的岛屿、海边的渔村等。在信息化时代，这些地区通过发展现代交通和旅游业，摆脱了被遗忘角落的地位。
总之，在区域经济发展的网络时代，任何区域都有自己发展的机遇与途径，从而使区域经济出现全面增长的局面。

三、欧盟结构基金的新调整

进入21世纪，欧盟开始实施第3期区域发展政策，即为期7年的《2000-2006年欧盟结构政策》。根据开放式协调政策方法新体制和区域发展新模式的要求，欧盟制定的第3期区域发展政策，对区域发展的目标以及手段进行了较大的调整。

1．区域发展目标和内容进一步明确，援助的目标区进一步简化。区域政策的目的是，通过资助落后地区、扶持面临结构调整困难地区、以及支持培训鼓励就业等，促进区域发展差距的缩小（或收敛）。区域政策援助的内容主要集中在改善基础设施条件、增加人力资本和提高劳动力进入市场的能力、以及鼓励创新和新企业形成等3个领域。

2．区域政策实施的手段上形成了两大基金加若干辅助性基金的新格局。《2000-2006年欧盟结构政策》确定的区域发展援助政策的总金额达2600亿欧元，占欧盟同期财政预算的1/3左右，是欧盟最大的一笔公共开支。在这笔巨大的开支被分成了两大基金加若干辅助性基金：

——两大主要的区域协调发展基金。一是针对欧盟区域层次的“欧洲地区发展基金（ERDF）”。欧盟东扩后，在25个成员国的254个标准统计地区（NUTS2）中有64个地区被确定为受援地区，超过25％的人口受惠。二是针对成员国层次的“融合基金（CF）”。按规定的标准确定的受援成员国为捷克、爱沙尼亚、塞普路斯、拉托维亚、立陶宛、希腊、匈牙利、马耳他、波兰、葡萄牙、斯洛文尼亚、斯洛伐克和西班牙等13个成员国。

——若干辅助性区域协调发展基金。一是“欧洲社会基金（ESF）”，主要用于培训、社会融合和就业。二是“欧洲农业指导和保证基金（EAGGF）”，主要用于农村地区的发展，投资于农民和农村的旅游业等。三是“欧盟渔业指导基金（FIFG）”，主要用于渔村的发展和渔业现代化等。四是“入盟前结构政策工具（ISPA）”，用于入盟侯选国改善环境，完善交通网络建设等。五是“欧盟互助基金（EUSF）”,用于成员国发生重大灾害后的援助。

欧盟地区发展的新趋势

在里斯本战略和《2000-2006年欧盟结构政策》的指导下，在大规模东扩的背景下，欧盟地区发展、区域合作以及区域规划出现了许多新的趋势。

一、地区发展差距的扩大与缩小

从上世纪80年代中期系统地实施区域协调政策以来，欧盟地区发展的差距开始呈现出一定程度的缩小。1986年欧盟25个最发达的地区的人均GDP（按购买力评价指数计算）与25个最落后的地区的比值为2.7，1996年这个比值降低到2.4，2000年进一步下降到2.1左右。

进入新世纪，欧盟面临大规模东扩的局面，由于这些新入盟的国家经济发展水平都相对较落后，因此，按25个欧盟成员国计算的地区差距比以前按15个成员国计算的地区差距不可避免地扩大了。但如果按照同样的成员国数目口径计算，欧盟地区发展的差距则始终是处于缩小的状态之中。

从总体上看，欧盟干预区域协调发展的资金只占整个欧盟GDP的0.4%左右，而获得的区域差距缩小的效果十分明显。我国扶贫基金和西部开发资金加在一起也基本上占GDP的0.4%左右，但是我国区域政策在缩小地区差距上的效果远不与欧盟。

二、区域合作成效显著

各经济主体的广泛参与和地区间的有效合作是欧盟区域政策的两大原则和特点。在里斯本战略指导下，欧盟区域合作取得了许多新的成效，具体表现在以下几方面。

1．创新区域合作。早在1995年欧盟就发布了《创新绿皮书》，次年又发布了具有开创性意义的政策文件《欧洲创新的第一个行动计划》。2000年，葡萄牙里斯本召开的欧盟理事会，明确提出了建立欧盟区域创新评价指标体系的要求。2001年，欧盟根据区域创新评价指标体系的要求，制订了区域创新综合评价表，包括17个创新活动指标。从2000年开始，欧盟每年均颁布创新政策的年度报告，汇报、定性分析和展望各成员国的创新政策；并从2001年开始正式发布欧盟成员国创新成绩表，利用创新指标体系对成员国的创新成绩进行定量比较，分析其优势和劣势。
在欧盟这种整体的创新政策和竞争激励机制指引下，近10年来欧盟国家涌现了一批颇具国际竞争力的创新区域，如德国的巴登－符腾堡地区、号称“第三意大利”的艾米利亚－罗马格纳地区、荷兰林伯格省的多国跨边境创新合作区、德国中部萨克森-安瓦尔州的化工产业集群区域等等。

2、跨境区域合作。跨境合作模式是欧盟国家区域整合的一种新模式。它一方面有力地促进了行政区边缘区域的经济发展，另一方面又提升了核心区域和边缘区域的整体竞争力和“发展红利”。跨境合作模式主要有“两国一制”的跨国合作模式和跨省（州）、市的跨区协作模式等。
丹麦、瑞典两国跨境的“奥尔胡斯区域合作”是欧盟国家跨国合作的成功范例，。过去几年，奥尔胡斯区域合作已取得重要成就，已成为斯堪的纳维亚国家引领全球竞争力和吸引外国投资的领头羊。奥尔胡斯区域合作之所以取得巨大成功，最关键的因素就在于这种合作有一整套健全的制度安排作保障。它包括两国间、区域主体间和各级政府间的区域合作组织体系。一是通过“斯堪的纳维亚国家部长理事会”和“奥尔胡斯发展委员会”，在国家层次加强政治合作。二是由“奥尔胡斯区域委员会”负责区域合作的行政执行工作，以促进经济发展、日常整合和区域联合。三是两国的官方机构，如丹麦的经贸部、环境部、大哥本哈根当局与瑞典的外交部、斯堪的纳维亚县政当局平时紧密合作，平等协商，甚至为共同利益和未来发展，达成了新的关税协议，设立了特别的税收办公室。

柏林－勃兰登堡首都区域则是欧盟跨省（州）、市合作的另一典范。柏林是德国的首都，传统重工业发达，经历结构转型后服务业也十分发达，但其缺陷是发展腹地有限（面积仅892平方公里）；而柏林相邻的勃兰登堡地域广阔（面积29474平方公里），是德国传统的农业重镇，农业和森林覆盖区域占84.9％。两个州从提升区域整体竞争力和保持可持续发展能力的共同利益出发，决定摒弃原来那种近乎各自为政的发展思维，打造一个在欧洲乃至全世界都享有盛名的首都区域经济圈。1995年，两州达成永久性合作规划协定，在这个合作规划协定指导下，即使一些令双方最棘手的问题也能在“基本共识”下得以合理解决。1996年，成立柏林－勃兰登堡两州联合规划部，提出两州共同发展方案和共同发展计划这两个概念规划，把两个州涵盖的区域全部纳入统一规划的空间。1998年，第一个跨州的规划开始实施，2003年关于新机场选址和2004年整体区域规划相继落实。需要指出的是，两州的跨境合作并不是通过联邦政府自上而下的科层协调，或者“大鱼吃小鱼”的行政区划兼并方式来进行的，在行政建制上柏林和布兰登博格仍然是联邦下属的两个州，二者的权利和地位是均等的。两州联合规划部达成跨区域协议的四道决策程序是：首先由部的首脑和常驻代表协商，如存在异议则交由州秘书处，如仍有异议再交由两州部长和议长协商，最后还有异议的话交由联合的区域政府规划会议来裁决。

3.流域地区的合作。随着工业化和城市化进程的急速推进，流域内上、中、下游地区如何协调发展，已成为摆在民族国家政府和地方政府面前的一道难题。欧盟境内有莱茵河、多瑙河、伏尔加河等众多国际河流，流域的协调发展和合作治理问题尤为突出。下面以莱茵河为例作一简单分析。

莱茵河干流全长1320km，是欧洲第三大河，流经瑞士、法国、德国和荷兰等国家，流域范围内还包括奥地利、卢森堡、意大利、列支敦士登和比利时等9个国家，流域面积为185万平方公里。从实际情形来看，欧洲莱茵河流域内的9个国家，经济发展水平很不平衡，同时，莱茵河对各国经济发展所起的作用各不相同。在长期的实践探索中，欧盟9国形成了一套丰富而又实用的流域治理模式。一是成立了“莱茵河保护国际委员会”（IKSR）。1950年7月，该委员会由荷兰提议，瑞士、法国、卢森堡和德国等参与，在瑞士巴塞尔成立。其初衷旨在全面处理莱茵河流域保护问题并寻求解决方案，初期仅为流域内各国政府和组织提供咨询和建议，后来逐渐发展成为流域有关国家部长参加的国际协调组织。二是签署了具有法律效力和制度约束力的“伯尔尼公约”。1963年，流域成员国在瑞士首都伯尔尼签署了莱茵河国际委员会的框架性协议，即伯尔尼公约，该公约奠定了莱茵河流域管理国际协调和发展的基础。三是IKSR还设有由政府间组织(如河流委员会、航运委员会等)和非政府组织(如自然保护和环境保护组织、饮用水公司、化企业、食品企业等)组成的观察员小组，监督各国工作计划的实施。委员会下设立许多技术和专业协调工组，如水质工作组、生态工作组、排放标准工作组、洪工作组、可持续发展规划工作组等。四是签署了一系列流域水环境管理协议。20世纪80年代，IKSR在国际合作共同治理莱茵河流域环境污染和洪水问题方面，签署了一系列协议如控制化学污染公约、控制氯化物污染公约、防治热污染公约、莱茵河2000年行动计划、洪水管理行动计划等。五是规划实施了莱茵河流域可持续发展20年计划。2001年1月，在法国斯特拉斯堡举行的莱茵河流域国家部长会议上，总结了莱茵河流域近50年水环境综合整治的经验，批准实施以莱茵河未来环境保护政策为核心的“Rhine 2020——莱茵河流域可持续发展计划”。

三、区域规划的新特点

区域规划是区域发展、合作以及获得欧盟区域政策援助的基础，欧盟各国都很重视区域规划的制定，在实施知识经济战略和区域经济联系日益紧密的今天，欧盟各地区的区域规划呈现出许多新特点。

1．规划领域的不断延伸。欧盟区域规划实现了以下两个转变：从基础设施和生态环境建设为重点，转变为以创新能力建设、研究与开发平台建设以及人力资本开发投入为重点。如欧盟各创新区的规划，德国中部地区的化学产业集群的规划与建设等，都明显地转向了以区域创新能力建设为重点。从以促进经济发展为重点，转变以社会进步为重点，注重教育培训、保健卫生、健康医疗等事业的发展。如丹麦的区域规划重点已经转向医疗卫生领域。

2．规划空间范围的逐步扩大。在空间网络时代，区域之间的联系更加频繁，区域经济的发展也不断要求能在更大的空间范围内有效地配置资源，以获得越来越大的区域经济整体效益。因此，欧盟各地区区域规划的空间范围也出现的明显的逐步扩大的趋势。例如德国柏林-勃兰登堡联合区域规划，2000年的规划仅包括以柏林市和波斯坦市为核心的周边10个县市，到2004年的该规划空间范围就扩大到周边25个县市。

3．规划方式和手段的持续改进。主要是推进区域规划的电子化，动态化和知识化。电子化是指规划过程中，依靠电子信息化手段，实现规划内容的数字化，图形化和易展示化，使规划的内容更容易地为公众了解和参与。动态化是指定期修改规划内容，使规划能及时反映形势发展和公众意图的变化。知识化是指规划的实施由主要依赖经济资源投入的传统方式，向注重智力积累的知识经济方式转变。

对中国的启示与借鉴

有学者对欧盟区域政策研究后提出，中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策，是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源。其理由是：（1）中国没有形成完善的区域政策的制度基础。一方面，区域政策实施机构不是立法的产物；另一方面，中央政府部门有很多涉及对地方援助的机构，但没有专门负责区域政策的职能部门。（2）不存在可供区域政策利用的区域统一划分框架。我国过去的6大区或7大区划分是计划体制下行政需要的产物，只具经济地理意义。由于面积太广，标准笼统，不具有实施区域政策的针对性和可操作性。（3）区域政策工具残缺不全，除扶贫政策外，其它区域政策工具十分缺乏。（4）缺乏有效的政策监督与评估机制。结合前述对欧盟国家区域协调发展的经验分析，我们提出如下几点启示和建议：

一、构建区域协调发展的法制基础

中国之所以尚未有真正意义上的区域政策，根本的原因在于我国在区域协调问题上仍是“人治”色彩较浓而“法治”不足。因此，必须首先构建区域协调发展的法制基础：（1）修改宪法，加入促进区域经济社会协调发展、调控区域差距的条款；（2）制订中央与地方关系法，明确中央政府与地方政府各自的事权和财权关系划分，避免政府间关系紊乱和随意的权利侵蚀现象；(3) 完善相应的竞争法来阻止地方保护主义的行为，尽快出台一部行之有效的《反限制竞争法》，其中应包括反行政性垄断和地方保护主义的法律规定；（4）制定国家区域开发方面的法律，如西部开发法、东北老工业基地振兴法等。

二、中央政府设置专门的区域合作及协调机构

整合现有的相关区域发展机构，如“国务院扶贫办”、“国务院西部大开发办”和国务院部委机关中与地区开发有关的机构，设置专门的区域协调机构。其基本职能包括：提出区域经济发展与区域经济协调的建议并报请中央与立法机构审批；具体执行经立法程序通过的政策、规划与其它规划，与地方政府合作协调不同地区利益主体间关系并约束地方政府行为；统一管理专门的区域基金（需要设立）或约束有关部门的区域资源的使用方向；具体负责区域划分工作，组织实施全国性跨区域重大项目，组织研究重大区域问题；审查和监督区域政府间自主达成的区域合作规则的执行情况等等。同时，还要赋予这一权威性机构与其职能相匹配的权力和资源，进而理顺其与国家立法机构、国务院以及其他相关职能部门的关系，并使之法律化、制度化。另外，建议在人大设立区域发展委员会（立法机构）。同时，中央的区域协调机构必须充分吸收地方代表，反映地方的利益诉求。但重要一点是，对目前地方政府通过各种驻京办事处“跑部钱进”的体制，必须进行改革。

三、倡导建立跨行政区的区域合作及协调机构

地方政府是区域合作的主要参与者，为发挥各地方政府的积极性，可以考虑建立反映各地方政府意愿、能获得区域内各政府普遍认同的、具有民主的治理结构的跨行政区的区域合作及协调机构。其主要职能是：组织协调实施跨行政区的重大基础设施建设、重大战略资源开发、生态环境保护与建设以及跨区生产要素的流动等问题；统一规划符合本区域长远发展的经济发展规划和产业结构；制定统一的市场竞争规则和政策措施，并负责监督执行情况；协助各市县制定地方性经济发展战略和规划，使局部性规划与整体性规划有机衔接。关于组织内部的功能性机构设置方面，除负责日常联络和组织工作的秘书处外，还应根据专业、精简、高效的原则设立各种专业委员会和工作小组。它们有一定的管理、协调、研究分析和组织职能，并越来越具有一定的常设性质。

四、鼓励建立各类半官方及民间的跨地区的民间组织

组建跨地区的民间组织，以民间的力量自下而上地推进区域政府合作，进而实现区域经济一体化。民间组织的主要职责是研究区域发展战略和推进地区协作。具体形式可有不同层次：一是可建立以各地经济专家为主体的组织机构，它应成为各地政府决策的咨询参谋机构。二是充分发挥行业组织在区域产业一体化中的积极作用。行业协会要突破行政区划障碍，组成跨地区的行业联盟，共同制定区域行业发展规划、区域共同市场规则，推进区域市场秩序建立，探索区域各类市场资源的联接和整合等。三是可组建跨地区股份制区域性集团公司。跨区公司是打破区域封闭格局最好的方式，但这种超级企业集团不是行政的捏合，而要遵循市场规律。可以探索通过跨地区强强联合组成具有规模和竞争力的龙头企业，再通过龙头企业联合、控股区域内的上下游配套企业，形成由紧密层和松散层组成的巨型企业集团。

五、探索新的区域划分框架和多元化的区域协调发展模式

“东部、中部、西部”的区域划分方法太过粗糙，不具有真正实施区域政策的意义。我国“十一五”规划对国土空间的主体功能进行了重新的分区，分为“优化开发”、“重点开发”、“限制开发”和“禁止开发”等四种不同的区域。这种根据空间的主体功能进行的区域分类是一大进步，但比照欧盟的区域分类框架，还应由国家统一对四类功能区的二级乃至三级区域作更精细的划分。同时，要针对不同功能区域的实际问题，实行分类指导的区域发展模式。特别重要的是，今后我国要把流域治理模式当作区域协调发展的一种重要模式。

六、采用法律、经济、行政等多种区域协调方式

欧盟的区域政策工具采用了法律、经济、行政等多管齐下的区域协调方式。而我国除了缺乏完备的法制基础外，区域协调发展过程中经济和行政手段也是残缺不全，问题较多。就经济协调方式而言，我国没有欧盟那种结构基金、聚合基金、团结基金等设计精细的类似政策工具，有的只是一些扶贫资金、支农资金和西部开发转移资金等。但由于政策瞄准对象有时不到位、不具体，即使投入了大笔资金也收不到预期的效果。更为主要的是，由于我国区域协调发展的行政方式尚不规范，如区域发展基金的筹集缺乏制度保障、区域援助的通用规则不健全、没有严格的项目报批流程和科学合理的决策程序，特别是项目报批流程尚不透明，导致了区域发展项目的随意审批、扶持资金的寻租分割和部门瓦解现象的出现。因此，借鉴欧盟区域协调发展的经验，重要的一点就是要建立起一套规范的行政协调方式。

七、慎重处理好行政区划改革与区域经济发展的关系

建议我国政府在处理和调适区域经济发展和行政区划关系时，树立区域公共管理的新思维，尊重政府间权利平等的观念，改变过去那种把行政区划改革当作是解决矛盾的关键的做法。要认识到，除非行政区划改革是“零成本”的或低成本并顺乎民意的，否则这种改革就是下策。

八、建立中国特色、规范完善的区域政策体系，努力扭转我国区域差距不断扩大的趋势

我国地区差距不断扩大的原因很多，从欧盟与其它有关国家的经验以及政府在区域发展中应该起到的作用看，可以归纳为两条：一是缺乏系统的缩小区域发展差距的政策体系，这是最为关键的原因；二是缺乏中央一级统一的、具有权威的区域政策管理机构。根据我国区域经济发展的特点和阶段，以及现有区域政策的合理利用与平滑过渡，应建立具有中国特色的、规范完善、具有可持续性的区域政策体系。具体包括以下三大部分：

一是建立区域经济协调发展的内在“稳压器”，创建相对公平的区域竞争平台。改革税收体制，在统一税制的前提下，进一步完善分税制，建立主要税种的累进税制。

二是与完善分税制和改进累进税制结合，进一步加大财政性地区转移支付制度的建设，建立明确的地区财政支出平衡机制，保证公共服务水平的均衡化。“十一五”时期，一是逐步实现各省区公务员名义工资上的大体一致；二是在社会保障体系省级统筹基本完成的基础上，加快全国统筹目标的实现。

三是以问题地区为重点目标，制定区域投资优惠政策。财政转移支付主要是解决公共开支相对均衡的问题，经济发展的相对均衡则主要靠政府对落后地区给予的投资优惠政策来解决，为此，要构建针对问题地区的专项区域投资倾斜政策体系。

(以上信息来字:中国经济报告 http://www.cerfn.com/)