刘文甲——土地的特殊性与土地管理

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收藏 2011-05-18

世界上的事物是千差万别的，它们所包含着的矛盾也是各不相同的，“这些特殊的矛盾，就构成一事物区别与他事物的特殊的本质”（见《毛泽东著作选读》上册第159页），我们要管好土地，也必须认真研究土地的特殊性，把握土地管理工作的特点，这对土地管理工作准确到位，深化土地制度改革，规范土地市场，落实土地基本国策是十分必要的。

土地的一些特殊性

人们常说：随着我国社会主义市场经济的发展，土地作为特殊商品已经进入市场”。那么，我国土地到底有哪些特殊性呢？我想至少有以下一些特殊性，是一般商品、房屋设备等资产；资金、劳动力等生产要素所不具有的。
一、土地权属的有限性

大约二十年前，我买了一个可装一斤多水的搪瓷缸子，买到我手里之后二十多年来，缸子的生产厂家，经销商店及工商行政管理部门等谁也没有过问这个缸子的事，我对这个缸子有完全的所有权和使用权。开始，我用这个缸子泡茶。后来，我用这个缸子烫酒。再后来，我老伴将这个缸子放在米袋子里用来舀米。今年夏季，我女儿带着刚满两个月的外孙子来我家休产假，我老伴又为这个缸子派了新用场——给外孙子接尿。女儿带外孙走了之后，我老伴顺手将此缸子仍进了垃圾道，完成了此缸子在我家发挥作用的历史，回归大自然去了。小商品如此，大商品也基本如此，一台汽车，生产厂家和经销商店卖出的，买车者买到的都是这台汽车完整的所有权和使用权，国家也没规定哪台汽车只许装运沙石……而土地则完全不同，土地的各种权属都是有限的。
1.国有土地所有权的有限性。
《中华人民共和国宪法》第十条规定“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；”。《中华人民共和国民法通则》第七十一条规定“财产的所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”
国家对国有土地的所有权及所有权所包含的占有、使用、收益和处分也是有限制的。
（1）全社会都使用土地，任何大的用地部门和单位都只是社会的组成部分，而不正好是近十二亿人口的国家，国有土地所有权主体的单一性与国有土地使用权主体的多样性，决定了国家只能将国有土地使用权从所有权中分离出来，依法确定给土地使用者。
(2）国家对国有土地的占有权是总体的长期的，而具体某一时期内的占有权是在依法用地者手里。
(3）国家作为国有土地所有者的收益权，即收取地租，只是在开征了国有土地使用税和实施国有土地出让转让制度后才开始有所体现。当前，这种体现是很有限的，国有土地使用税税率很低，远远低于应收地租的水平，且免征比例较高；国有土地使用权出让中行为又很不规范，国家作为国有土地所有者和社会的组织管理者，也不可能象企业家和商人一样全以市场定价获得收益，党政机关、公益事业、军事用地等还是要有行政划拨，还是要掌握不同用途不同地价，仍会有因用途特殊而减收或不收地租的。
（4）国家对国有土地的使用权只能通过制定和实施土地利用规划、城市建设规划等法定的规划手段，使用地者按照国家的意志去开发、利用、经营土地而不能自己随意使用土地。
（5）国家对国有土地的处置权也是有限的。国有土地出让后，土地使用者享有依法转让、出租、抵押、继承、赠与等处置权，国家只有监督检查权和合同期满收回土地的权利。在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，国家依照法律程序提前收回土地使用权时，要根据实际情况，给土地使用者以相应的补偿。对行政划拨的国有土地使用权，当土地使用者因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，国家应无偿收回其划拨土地使用权，并可依法出让；国家根据城市发展需要和城市规划的需要，可以无偿收回划拨土地使用权，并依法出让，但对其地上建筑物，其他附着物应当根据实际情况给予适当补偿。
2．国有土地使用权是有限的
（1）通过出让获得的国有土地使用权，必须按出让合同规定的年限和用途开发、利用、经营，依法进行国有土地使用权转让、出租、抵押……等活动，必须接受土地管理部门的监督检查，履行登记换证等法定手续。
（2）划拨国有土地使用者只有按规定的用途开发、利用土地的权利，不符合法定条件（如没签订土地使用权出让合同、没补交或抵交出让金……）的划拨土地使用权，不允许转让、出租、抵押……对非法交易的单位和个人，市、县人民**土地管理部门应当没收其非法收入，并根据情节处以罚款；根据城市发展需要和城市规划的要求，国家可以无偿收回土地使用权，只对其地上建筑物、其他附着物根据实际情况给予适当补偿。
3、集体土地所有权和使用权都是有限的，人们称其为有限产权。
（1）《中华人民共和国宪法》第十条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”，《中华人民共和国土地管理法》第二十三条规定“国家建设征用土地，被征地单位应当服从国家需要，不得阻挠”，依法征用集体土地，被征地单位得到了土地、附着物和青苗补偿费，安置补助费等费用，交出的是被征土地的所有权和使用权。
（2）《中华人民共和国土地管理法》第五章规定乡镇企业建设用地，公共设施、公益事业建设用地，非农业户口居民建住宅用地，农村居民利用耕地建住宅等，都由县级以上地方人民**批准。
（3）按现行法律规定，集体土地未经征用为国有土地，不准进入市场出让转让。在合资合作等企业中的集体土地股，不得转让。

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二、土地资源与资产的统一性
在市场经济的海洋中，丰富多彩的商品、资金以及房屋、设备等资产都是父亲——劳动、母亲——土地的儿女，在它们身上凝结着物化劳动或者活动劳动，它们是土地产品，土地商品的加工品或其等价物，生产经营它们需要资源，所以它们在市场中的状况强有力地影响着资源的配置，但它们本身已不是资源了。矿产、石油、天然气、森林提供的木材等做为原材料的资源，一经加工利用，也不是资源了。而土地则不然，土地（做为原材料的土、砂、石除外）与海洋、陆上水体、草原等永续利用的自然资源性资产则永远是资源与资产的统一体，永远具有自然资源的属性。已经开发了的土地，凝结了人类的劳动，有价值。没有开发的处女地，喀拉昆仑冰峰、塔克拉玛干沙┠……也浸藏着几千年来世世代代中华儿女的血与骨。祖国的每寸土地都是宝贵的资源和资产。土地的物质属性是资源，土地的经济社会属性是资产，没有只是资源不是资产的土地，也没有只是资产不是资源的土地。
三、土地的增值性
随着经济社会的发展，某一地区生活、工作、学习环境和投资环境得到改善，使这里的土地增值。当然，如果土地增值到某种程度，使这里拥挤不堪，环境破坏，也会出现土地贬值。
1、土地增值是社会行为引起的，是因建房、修道，搞水电、暖气、通讯等设施，建学校、商店、医院，修公园、游乐园，开展社会治安综合治理……是物质文明精神文明进步的结果，是各项建设与管理联合作用的结果，绝非哪一单项工作的结果。
2、土地增值是土地使用价值和价值的同时增长，它不同于市场中商品价格上涨，不同于资金产生利息，不同于资产产生利润，不同于劳动力创造剩余劳动，不同于资本产生剩余价值。人们常说的国有资产保值增值，是指深化改革，加强管理，在经营中使资产产生利润，实现资产保值增值，而不是资产本身一元钱变二元钱。
土地增值是土地这一特殊商品所持有的现象，我认为海洋、水体、空间等也会有这种现象，而一般商品和其他生产要素都没有这一特点。
四、土地还有其他一些特殊性
地的永续利用性；总体数量不变，但其结构数量有可增可减性；位置不变，但可向上空、地下适度延伸性，不可代替，又有用途广泛、潜力无限等特性。