关于进城务工人员的养老保险问题，概括起来主要有如下三种观点：第一，主张将进城务工人员纳入农村养老保险体系，将来再向城市养老保险体系并轨(或一体化)。问题是现在农村养老保险体系尚在探索之中，尚未完善地建立起来。如果建立起来后，将来的并轨成本的高低，主要取决于两个因素，一是城镇养老保险体系与农村养老保险体系差异的大小；二是农村养老保险规模的大小。如果进城务工人员纳入农村养老保险体系，农村养老保险规模加大，将来的并轨成本必然提高。第二，主张将进城务工人员纳入城镇养老保险体系。具体办法就是在扩大社会保险覆盖面的过程中，将进城务工人员直接纳入城镇社会保险体系，如地处我国改革开放前沿的广东省，很早就明确把进城务工人员纳入城镇社会保险体系。但许多地方的企业，想方设法逃避为进城务工人员缴纳保险费，已经办理保险的进城务工人员又因对城镇养老保险是否“保险”存在担心而纷纷退保，使这种制度设计陷入尴尬的境地。第三，主张为进城务工人员建立独立的养老保险体系。具体办法又有两种，一种是对城镇职工社会保险制度进行一定的修改，适用于进城务工人员，这种办法以北京市和浙江省为典型代表，实施效果并不理想；另一种是为进城务工人员“量身定做”一套捆绑式的综合性社会保险体系，这种做法以上海市和成都市为典型代表，实施效果还有待时间与实践来检验。但有一个后果是可以遇见的，那就是将严重迟滞城乡一体化的基本养老保险体系的形成，因为农村与城镇之间“二元”体系的并轨已经不易，如果再搞一个独立的进城务工人员养老保险体系，形成一个“三足鼎立”的局面，将来统筹起来将是难上加难。
正是在这种背景之下，社会保险关系的转移接续问题引起中央高层领导前所未有的高度重视。中共十七大报告明确指出要制定全国统一的社会保险关系转续办法，2008年全国“两会”期间，社会保险关系全国转移接续的问题两次出现在总理的ZF工作报告当中。为此，国家发改委课题组提出了一揽子操作性政策建议，并已上报给国家发改委及人力资源和社会保障部等相关决策部门。社会保险关系转续将首先从基本养老保险开始，主要政策建议是分别制定“农民工养老保险办法”和“城镇企业职工养老保险关系转移接续办法”。农民工养老保险办法的总体考虑是其养老保险权益集中体现在养老保险个人账户的积累上，个人账户可以随本人流动而流转，即把农民工所有的权益都累积起来，然后计算支付，将来如果农民工回到农村，就在农村的养老保障体系里计算支付，如果留在城市，就根据城镇职工养老保险计算办法折算支付。城镇职工基本养老保险跨省转续可借鉴欧盟的“分段计算”模式——工作地缴费，分段记录。退休地方发放，即保持社会统筹和个人账户相结合的管理模式不变，在不转移统筹基金的前提下，按各参保地规定分段计发。
即便抛开欧盟经验的适用性面临中国复杂的社保体系考验不谈，这样的制度设计最起码有两个后果值得忧虑：一是制度设计实际上从政策层面认可了基本养老保险领域“三足鼎立”的局面，与城乡基本养老保险一体化的改革目标南辕北辙；二是制度设计虽然以实行“省级统筹”为首要目标，选择绕开我国现有社保体系“划疆而治”的“体制难点”，但从另一方面看未必不是对“划疆而治”分割局面的认可和固化，如果将来欧盟的“分段计算”模式在我国运行“尚可”，那么所谓基本养老保险的全国统筹目标是否也终将化为“纸上谈兵”。若果真如此，我国的基本养老保险制度安排终将向“三足鼎立”、“划疆而治”的分割局面急剧演化，建立全国统一的基本养老保险体系或许将遥遥无期。
目前应该从建立全国统一的基本养老保险体系的角度统筹考虑农民、进城务工人员和市民的养老保险问题，而不应该就事论事地单纯解决养老保险关系的接续问题。当务之急，也是最切实可行的办法是在农民、进城务工人员与市民三个群体的养老保障之间打通一个“绿色通道”，而绝不应该先分别建立养老保险体系，将来再并轨。这个“绿色通道”是否畅通，关键在于：是否解决了养老资金的便携性问题。养老资金应该可以随着劳动者的流动而随身携带，将来只要符合退休或其他条件，在全国各地都可以通用；是否解决了养老关系的接续性问题。劳动者在全国各地流动，养老关系应该很容易接转；是否解决了养老资金的产权明晰性问题。必须明确这笔养老资金归属劳动者所有，随时随地可以通过电话或网络免费查询其中的金额，同时明确子女可以继承。上述问题也是城乡基本养老保险一体化必须遵循的三项基本原则，即养老资金必须具有便携性；养老关系必须具有可接续性；养老资金必须具有产权明晰性。明确了上述基本原则，接下来再谈路径选择的问题。
二、关于城乡基本养老保险一体化的制度设计
我国现行的基本养老保险制度设计是“小个人账户与大统筹账户”相结合的办法(单位缴费20%左右纳入统筹账户，个人缴费8%计入个人账户，个体工商户或灵活就业人员按当地上年度月平均工资的20%缴费，其中8%计入个人账户)。按照现行制度，用人单位缴纳的基本养老保险费是单位职工工资总额的20%左右，将近1/5，对企业来说是一个沉重的负担(许多用人单位想方设法逃避缴费责任，原因可能是多方面的，但费用负担过重无疑是其中一个重要原因)。因此，统筹城乡基本养老保险的制度设计，必须要适当降低缴费比例，这样可以大大提高单位参保缴费的积极性，扩展基本养老保险体系的覆盖面。根据保险学的“大数法则”原理，覆盖面的扩大应该基本上可以弥补由于缴费比例降低带来的资金不足问题。
1.新的制度设计应采取“大个人账户与小统筹账户”相结合的模式。具体而言，就是每个劳动者基本养老保险账户的规模统一设定为个人缴费工资的24%，每个劳动者养老保险账户的结构统一设定为养老金个人账户、养老金全国统筹账户和养老金地方统筹账户三大模块。每个模块的规模统一设定为：个人账户为个人缴费工资的16%(个人负担一半，单位负担一半)、全国统筹账户为3%(全部由单位负担)、地方统筹账户为5%(全部由单位负担)。这样，劳动者个人原来的缴费比例不变，而用人单位的缴费比例降低了4个百分点。
2.新的制度应建立基本养老保险“一卡通”。即每个劳动者，不论农民、市民还是进城务工人员，都要拥有一个与身份证号码相关联的社保号码，拥有一个与身份证同等重要的社保卡。这是建立基本养老保险关系、领取养老金的唯一的凭证，用以记录每个劳动者的缴费情况、查询养老金卡中的累计金额、转移接续养老关系。“一卡通”包含养老金统筹账户和养老金个人账户两大块。养老金统筹账户下再分设两个账户，一是养老金全国统筹账户；二是养老金地方统筹账户。与这种“一卡通”的结构设计相适应，劳动者的养老待遇也应该有相应的制度安排。每个符合领取养老金条件的劳动者，其每个月的养老金标准应包括三个组成部分：
(1)全国统筹账户支付的基础养老金。计算办法是以本人指数化月平均缴费工资为基数，劳动者缴费每满1年，便可以获得0.3个基点的全国统筹基础养老金。计发公式如下：