摘 要：“三农”问题是经济转型中的重要问题。“三农”问题的本质是农民问题，而农民问题的本质是农民的转变问题。农民转变是社会、经济转型问题，其成本应该由全社会承担，但现实情况是农民被迫承担了过多的社会成本。对农民转业、农户迁移提供政策支持，能缓解转型带给农民的过大压力。政策支持应重点针对农村人力资源的开发。　　关键词：“三农”问题，农民转变，政策支持，人力资本投资
　　“三农”问题是我国经济转型时期过程中一个十分重要的问题，认识和解决好该问题是我国经济和社会健康发展的前提条件。关于该问题的学术观点和政策含义包括：发展农业产业化、提高农业竞争力；发展非农产业安排农业剩余劳动力；提高城市化接纳农村剩余劳动力；为农民提供技术培训等。本文在对主要学术观点和相关理论分析的基础上，提出关于该问题的解决路径。
　　一、基本理论和相关文献
　　（一）基本理论
　　“配第——克拉克定律”认为，随着经济的发展和人均收入水平的提高，劳动力从第一产业（农业）向第二、三产业等非农业部门转移，这是一个普遍的规律。而且，随着人均收入水平的进一步提高，又会出现劳动力由第二产业向第三产业转移的现象。克拉克认为就业结构和产业结构演进的动因在于经济发展中各产业间收入（附加价值）的相对差异。库兹涅茨在克拉克研究的基础上，从劳动力和国民收入两方面对产业结构变化进行分析，认为就业结构和产业结构演进的动因，在于部门比较劳动生产率的差异。该研究揭示出的趋势相关性（各产业间收入差异越大、部门比较劳动生产率相差越悬殊，劳动力转移的动力越强）已被各国经济发展的实践证实，但缺乏经济发展水平和农业人口的数量描述。美国经济学家钱纳里通过很多国家的数据分析得到一个关于人均收入、城市化、制造业增加值占GDP比重的经验关系（见表1）。

　　表1的政策含义可归纳为：在经济发展的进程中，农业人口在总人口中所占比例将逐渐减少，农业产值在总产值中所占比重也将下降；经济发展要注重产业结构的调整和鼓励非农产业的发展；就业人口的转移动力来自产业差异，产业劳动生产率差异越大，转移人数就越多；非农产业和城市发展是相伴随的，非农产业越发达，城市化率就越高。
　　（二）相关文献及意义
　　1.增加农民收入。由于农业对农民的增收作用越来越弱，农村居民同城镇居民的收入差距逐年加大，所以各种各样增加农民收入的政策建议被提出。如，增加农业对农民收入的贡献、提高农民的农业技能、增加对农业的转移支付、农业产业化及大力发展乡镇企业实现农村人口离土不离乡。其中较有影响力的是农业产业化和发展乡镇企业。虽然有关农业产业化对增加当地农民收入有很大贡献的案例不少，但想在一个较大的范围或区域靠农业产业化来提高农民的收入是不现实的。我国乡镇企业在20世纪80年代发展迅速，90年代前期速度放慢，到了1996年乡镇企业吸纳的劳动力达到最高点13508万人，此后逐年下降，1998年后开始恢复性增加。乡镇企业的发展带有极大的地区不平衡性，而且乡镇企业的发展没有减少人口迁移。从我国乡镇企业发展的历史看，要农业劳动力转移离土不离乡是不现实的。首先，20世纪90年代后期开始，乡镇企业就业人数就基本保持不变，乡镇企业的竞争力已开始下降；其次，乡镇企业本身也存在地区发展的不平衡，沿海地区的乡镇企业发达，中西部地区乡镇企业落后，无论从企业的产值还是盈利能力来看，乡镇企业都不能做到离土不离乡安置农村人口就业。所以，从现实的情况看，要在农民不离农业或不离乡来提高农村居民家庭收入是不可能的。
　　2.转移农村劳动力。“三农”问题的根本是转移农业、农村人口，实现农业劳动力的非农业、非农村就业。相关的建议包括：大力推进城市、城镇化建设，吸纳更多的农业、农村人口；提高现有劳动力素质，加大人力资本投资的转移支付；实现产业政策倾斜，为劳动密集型产业提供宽松的外部环境；取消户籍限制，降低农村人口迁移到城市的成本。其中，在学术界和**部门都具有重要影响的观点是：大力推进城市、城镇化建设，吸纳更多的农业、农村人口。各国实践表明：随着经济的发展，农业就业人口将减少、第二、三产业人口会增加，城市化水平会提高，即经济的发展意味着城市化率（城市人口占总人口的比例）的提高。我国的城市化率（见表2）与钱纳里的经验关系（见表1）相比，严重偏低。按钱纳里的经验关系，2003年，我国人均收入为10460元人民币，城市化率应约等于60%，而实际只有约40%。很多学者正是根据这样的比照结果，得出我国城市化发展滞后，因而要大力促进城市（镇）化发展。城镇化就其实质来说，是农村人口的城镇化。在计算城市化率时，我国主要是按户籍标准区分城市和农村人口。而按户籍划分来统计城镇人口或农村人口，会严重低估经济意义上的城市居民数量，从而低估城市化率。1990年，通过对全国年龄阶段为15-59岁人的统计，21594万的迁移人口中，接近60%没有当地户口。由于获取有关统计数据比较困难，很多学者利用间接的方法进行了估计。李文溥（2001）利用国民经济中从业人员的就业比重推算总人口中城市化人口的比重，按其计算，1999年实际城市化比率应该是38.48%，而同期中国**统计公布的城市化率大大低估了中国实际的城市化程度。卢鸿鹏（2006）通过对我国经济意义上的城市化率进行了估计，也证实了**统计公布的城市化率与真实城市化率偏离的存在（见表2）。

　　除户籍因素对城市化率计算的扭曲，通过城市数量和规模增长带动农村人口转移也不符合我国经济体制的市场化取向。城市的布局和发展应是城市竞争力的发展，而竞争力必须通过市场竞争来实现。通过行政手段来营造或布局城市不仅成本十分昂贵而且缺乏活力。市场经济是演化经济，城市发展必然也是演化过程，其扩张和缩减应是与其他城市或地区竞争的结果。以行政性手段发展城镇建设来解决农村人口转移非但不是解决农村人口转移的有效途径，而且对整个经济发展也会带来负面效应。
　　二、“三农”问题本质是农民问题
　　农业的基本功能是提供食品、工业原料及其他衍生的物质产品。目前，我国农业基本能满足经济的发展，粮食产量也基本能满足我国粮食安全的要求。由于粮食产量的波动主要来自农业经济比较收益的影响，因此，通过调控粮食价格和其他农业补贴政策，可以保证和稳定粮食的供给。当前，我国农业从经济意义的视角看与自身角色是比较适应的，但我国农民的经济成分或产业成分却与农民这一概念极不相称。
　　农民是主要从事农业的劳动力，其作业和生活的地域主要是在农村。农民从本质上讲是个经济概念，是与产业分工相关的概念。但在我国经济转型阶段，农民的产业特性是很模糊的。我国特殊的户籍体制，使农民身上带有更多的非经济、非产业的成分，更多地表现为带有政治意味的身份烙印或来源地标志。户籍带来的政治和经济的异化使农民成为很多看似矛盾的集合体：农民平均从事农业的时间越来越短，从事非农业劳动的时间越来越长；农民来自农业的收入不仅增长缓慢而且非常不稳定，农业收入占农户家庭收入的比例越来越低，而来自非农业的收入增加很快，比例越来越高；农民居住在农村的时间越来越短，居住在城市的时间越来越长，农村的房子越来越好，但居住的时间越来越短，农民在城市的居住条件同城市发展的差距越来越大，城市的郊区或城乡结合部的居住条件同市区比越来越差；农村人口（户籍标准）的消费开始逐渐脱离农村，农村的消费市场疲软；农村新生代对农业越来越陌生，对农村越来越不习惯，城市生活方式对他们的影响越来越大。虽然他们在城市生活面临经济和精神的双重压力，但农村生活似乎更难适应。
　　正是这种表现在户籍型农民身上的反差，被众多学者或**官员误读，才有诸如“通过农业产业化、推进城镇化、大力发展乡镇企业等”政策建议作为提高农民收入的主要手段。综合前面各种对解决三农问题的政策建议和有关理论，正确解决三农问题的逻辑起点和重点应是改变农民，转移农村人口，变农户为城市居民。
　　三、“三农”问题的政策支持方向
　　（一）政策支持的必要性
　　作为中国公民中的主体，农民及农村人口不仅是发展经济重要的人力资源，更应是经济发展后被月盼的对象。以人为本的和谐社会首先要保障其主体成员都能享受社会经济发展的成果。我国计划经济向市场经济的转型，在促进整体经济迅速发展的同时，必然也引发经济发展的成本和利益的分担与分配问题。当前主要表现为农民承担了太多的转型成本，但受益相对城市居民而言较少。经济转型是在社会整体范围内进行的，其成本和收益应该在一个相对公平的环境下来分担、分配。经济转型时期，农村劳动力迁移和调整对农民是个痛苦的过程，农民在经济上和情感上都面临很大压力。让农民或主要让农民来承担转型成本，把社会的公共成本强加到农民的私人成本上，必然会使社会成本异化，显性成本变为隐性成本，进而表现为更为庞大的其他社会成本，这必然会引发一系列严重的社会问题：首先是农民不堪重负。由于合法生存空间缩小，一部分农民或生活极度贫困，或转入非法的生存空间；其次是成本在代际的转移。农村的基础教育资源缺乏，导致农民下一代教育问题堪忧，很多农村儿童常年和父母分离，家庭教育出现真空，未成年人和流动人口犯罪给农民家庭和社会带来极大的危害。经济在发展，公民的人性化要求也在提高，对社会公平的关注度必然提高。所以针对我国国情，采取适当政策进行调节非常紧迫。
　　（二）农村人力资源的改造
　　目前，在我国财政转移支付中，有对农村落后地区交通建设的财政支持，对农村医疗卫生建设的转移支持，对农村地区食品和医疗支持，对农村农用生产物资的价格补贴支持等。比较各种转移支付形成的资本社会收益或福利来看，针对农村人力资源开发而进行的转移支付在我国经济转型时期具有较好的效果。
　　美国经济学家詹姆斯·赫克曼（2004）指出：中国人力资本的潜在投资回报率（30%至40%）远远高于实物资本的投资回报率（20%），也高于美国等发达国家的教育投资回报率（15%-20%）。但中国的教育投资严重不足，导致这种潜在回报率无法实现，进而极大地阻碍了中国经济的发展。
　　人力资本与物质资本相比，具有流动性强的特征，这意味着人力资本与物质资本相比，其空间转移成本和跨期的无形损耗较物质资本为小。转型时期我国农村布局调整不可避免，把政策支持的重点放在人力资源改造上，可以提高农村人口转移的效益。人力资本要素效率的提升，可以提高与物质要素和自然要素组合的维度和空间，同时可以提高人力资本要素的多样性和流动性，也能提高要素配置的广度和深度、使各要素得以平衡增长，进而加强市场的基础作用。贝克尔认为，人力资本投资“包括正规学校教育、在职培训、医疗保健、迁移，以及收集价格和收入的信息等多种形式”。舒尔茨把人力资本投资分为五类：“（1）医疗和保健，从广义上讲，它包括影响一个人的寿命、力量强度、耐久力、精力和生命力的所有费用；（2）在职人员培训，包括企业所采用的旧式学徒；（3）正式建立的初等、中等、高等教育；（4浓业技术推广；（5）个人和家庭适应于变化就业机会的迁移。”
　　对农村人力资源的投资支持应包括以下方面：对农村人口基础教育投入；对农村医疗卫生的投入；对农民迁移的鼓励支持；鼓励发展多种形式的培训，为农民培训进行财政支持或其他支持。特别要保障农村的义务教育转移支付，建立良好的农村医疗保障体系，降低农村人口迁徙成本。
　　（三）取消对农民迁移不利的户籍限制，创造激励城市吸纳农民的利益机制
　　经济转型中农业人口转业和农村人口迁移给农民带来很大压力，特别是对我们有着很长农业历史传统的国家更是如此。农民必须在经济、情感、文化、习惯上适应各种变迁，他们需要更多的支持，而不是更多的限制。必须取消对农民迁移的限制，进行降低农民迁移成本的制度创新，创造城市吸纳农民的激励机制。如，对流动农民发放中央**或地方**承兑的农民转移补贴债券，把吸纳农民的城市作为债券的受益人，使城市在吸纳农村劳动力转移方面等到激励，国家部分承担农民转移过程中的社会成本，使社会改革和进步的成果更好地惠及农民，特别是转型农民。农民转型成功，会极大的促进我国“三农”问题的解决。
　　“三农”问题的关键是农民，而农民问题又可归结为农民的转业和转移问题。解决该问题的关键是增加农民的转业和迁移的收益，减少农民转业和迁移的成本，同时加强市场的基础性作用。转型是一个社会问题，其成本应更多地由社会承担。应尽量避免社会成本的私人化，否则会导致社会成本的异化和更大的新的隐性社会成本。**采用恰当方法解决“三农”问题会有效降低我国经济转型的成本。加大对农村人力资源开发的财政转移支付，废除对农民迁移的户籍政策限制，创造城市吸纳农村劳动力的经济激励机制是一种有效的解决途径。

作者：华南农业大学经济管理学院 徐小怡 来源：《经济纵横》2010年第9期