靠边站的“政府”---张五常的卓越高见！ 【社会主义的根本原则是什么，不是什么国家主义或者政府主义，而是“社会”主义，即由社会主导社会、由民众办社会的社会。因此张五常提到香港之所以长久繁荣的基本原因：“凡是市场可以处理的，政府一律不干”。政府要靠边站；政府的基本作用，是要维护社会大众、维护每个民众的合理利益。具体地说，当每个民众靠自己的力去维护自己的利益太难，花费的成本太高时，就需要政府的帮助。这是政府得以存在的基本理由。但是政府的帮助也不能耗费太高成本，否则它就比民众之间的“私了”更昂贵，耗费的成本更高。可见，当今中国，政府行为仍然如此泛滥，是不符合社会主义原则的，是不符合人类社会发展规律的，不有利于社会发展进步的。有人可能认为，发展个人经济有害于社会，只有发展公有制经济才有利于社会。但是，只要我们维护好个人经济的竞争性，而不让它形成垄断经营，那么我们就没有理由害怕个人经济的发展。我们会看到竞争性的个人经济的巨大好处！中国20多年的发展经验已经充分说明了这一点。――黄焕金】

政府的职责是什幺？——我看「七月决定」 二○○五年一月二十七日 张五常

二○○四年七月二十五日新华社发布《国务院关于投资体制改革的决定》（这里简称「七月决定」），是近年比较重要的经济政策的公布了。阐释分六点，开头两点最重要。 第一点有革命性。原文说：「对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不实行审批制……」翻过来是说，投资只要不用政府的钱，一律不再需要政府审批。第二点是第一点的脚注：有十三类项目——水利、能源、交通、信息、原料等——还是需要政府审批的。「决定」说明，这些例外是有弹性的，审时度势，将来可以更改。例外说是为了国家安全，也可能是为了维护政府垄断。原因何在是本文的题外话，而国务院要怎样做与书生之见无关。 写本文的起因，是多地的省或市响应，作出研究报告，说政府应该主理哪些项目，哪些要让投资者通过市场从事。这些报告是老生常谈，对政府的性质没有适当的理解，而更重要是漠视了二十多年来中国的发展情况。既然同学们要听听我的意见，就在这里给他们上一课吧。 政府的职责是什幺？投资是职责，政府要管哪些投资项目呢？问题重要。一七七六年史密斯的《国富论》就以这问题作为重心下笔，而跟着的二百多年来，没有一个经济学者不或多或少地关注这问题。自产权及交易费用的学说兴起后，政府的阐释开始向公司理论那方向走，可惜这方向走出几条不同的路，一般读者不知何去何从。 四十年来，高斯和我对政府的看法最相近，虽然有少许不同意的地方。今天看，我于一九八三年发表的《公司的合约性质》，若干年后可能成为公司理论的中流砥柱。行家引用的次数稳定上升，而一九八二年初完稿时，还没有给女秘书打字，我就奇怪地肯定该文将会传世。 高斯和我都认为政府其实是一家公司。让我先从下面推上去吧。在西方，一些全部是私有产业的地区，区民可以通过投票而成立城市公司，有地区性的公司法例。国家、省或州政府与城市的税务摊分复杂，变化多，这里不说了。公司市政府的主事人由市民投票选出，与一般的商业上市公司没有两样。公立学校、消防、公安——有时甚至地方法庭——也是由市内拥有私产的居民决定成立的，一般通过投票，但有时这些公共事项由市民委任的市政府决定。我到过两个城市，市内的所有马路都是由市公司建造的。 上述有几个重要的含意。其一，有关公众享用的事项，因为有「搭顺风车」的问题，愿意出钱但希望别人出而自己不出的市民多，收钱的交易费用庞大，以投票取决就被采用了。其二，城市公司政府的形成与私营商业公司的形成，理由可以完全一样：市场的交易费用太高，政府或公司的存在是为了减低交易费用。其三，有了公立的设施（由拥有私产的市民决定公立），市政府一般不反对私立的参与竞争。例如有了公立学校，你可以开私立的参与竞争。后者没有补贴，要收学费。这导致私立学校把公立的杀得落花流水，支持补贴公立学校的市民越来越少，公立变得经费不足，非常头痛。其四，虽然上述的城市公司由私人决定成立，不一定凡立皆妙。城市扩大了，政权斗争如家常便饭，而就是小市公司也不一定办得好：破产时有所闻。这与上市公司可以破产类同。 原则上，以上述的城市公司为例，所有投资项目都可以由私产的拥有者作决策，不需要政府，只是有些公众项目，因为市场的交易费用过高，以投票取舍的公司法就被采用了。但投票有多种不良效果，所以城市的公司法，正如上市公司一样，投票项目一般有严谨的约束。 还有两个大问题。其一是市与市之间或州与州之间的公共设施，要城市个别负担而加起来不容易成事。建设穿州过省的公路是例子。有成功的州立公路，州与州之间公路相连，但市与市的市立公路相连却没有听过。这显然是因为很多土地是不属于城市公司的。国防是类同的问题。没有谁会那样傻，建议国家让私营机构制造原子弹、火箭之类，在市场自由出售。其二是更改财富或收入的分配，劫富济贫是也。这种乐善好施的政策不容易在一家小城市公司推行，因为不「乐善」的市民可以容易地搬到别处去。（香港特首最近高举扶贫，如果神州大地不仿而效之，简化税制，将来的香港有难矣！） 上述是私产的拥有者自下而上地成立政府，中国的情况不同，是从上而下地改革经济。昔日的共产革命，是革掉私产。比较容易明白的讲法，是弄成一个资产没有明确权利界定的制度，以等级特权管治投资与收入分配。二十多年来中国的改革，简言之，是从等级特权转向以资产界定权利那方面去。这是困难程度极高的改革，而不管怎样批评，中国的经验是史无先例的成功效果。从上而下，是把权力下放，北京做得比我二十多年前乐观的想象做得好，做得快。这一两年势头不对，使我有点悲观。但上文提出的「七月决定」的第一个重点，却又做得对。越听越胡涂，越读越胡涂，看来我这个老人家是不管用了。 这样吧，几位同学要求我回答「政府的职责是什幺？」这个老问题，从中国的情况看，有五点要说的。其一，自上而下，既得利益或权力的维护一定严重。北京要尽可能不顾这些利益，以放开整个社会的生产力作为大前提。其二，可以容许经济自主的地区以小为上，而自主的权利要界定得清楚。这会容许较多的市镇互相竞争，对产出有利。虽然目前国内的市镇没有采用公司法，但地区的互相竞争了不起，制度上可能比公司法更可取（这是我认为目前最值得深入研究的中国经济问题）。其三，政府的职责或投资项目，要点是从交易费用的节省考虑。这种考虑是用不着读过经济学才懂得的。其四是外国怎样做，海龟派怎样说，我怎样说，只能考虑，千万不要轻易地相信。 最后是「扶贫」的问题了。乐善好施是奢侈品，中国目前还不是那样富有，而就是要做也不应该仿效西方的做法。困难有三。一、不容易设计出可以扶贫而对资源使用没有不良影响的方法；二、凡是政府扶贫，有关官员是主要的得益者，上下其手的例子书之不尽；三、扶贫这回事，易发难收，开了头越搞越大是惯例。 小小的香港，曾经是史无先例的经济奇迹。当时一连三位了不起的财政司我都认识。他们搞经济的座右铭，主要只有一条：凡是市场可以处理的，政府一律不干。除了房屋的供应，这三司大致上言而有信。这里提出的交易费用，他们没有听过也知其然。 搞经济要从一些基本原则入手。香港放弃了当年发迹的原则，俱往矣！

附： 内生于市场的政府---“受理投诉”的政府作用模式 黄焕金 ＜一＞ 本书前面曾指出价值作为代价耗费表现为成本。但人们通常所理解的成本，只是生产和运输等成本，而没有交易费用（也称交易成本）。 如果我们将成本的意义扩展到交易费用，那么就可以使理论的解释力大大扩展。这其中就包括了一个重大问题的解释：政府在市场经济中到底应有何作用？ 　“政府在市场经济中的作用”是一个非常沉重的课题，因为它关系到市场的合理存在的限度。人们普遍认为，在市场经济条件下，市场并不是万能的，在市场作用的合理限度以外必须要有政府的作用，它是外生于市场机制、对市场能够产生强力干预作用的因素。但是政府的作用具有一些基本的弊病，其中，一般化的处理手法，即“一刀切”，是政府作用的一个难以避免的基本问题。比如，某些私人煤矿经常发生矿难事故，经常死人，于是政府便一刀切地勒令所有的私人煤矿停业整顿，而不管其他一些私人煤矿的安全措施做得如何好；由于有人私下制造假冒食盐销售，因此政府便将所有的食盐专营，由政府指定的机构进行垄断经营；由于有人在不卫生的地方屠宰生猪，因此政府一声令下，将所有的屠宰行为集中经营，统一管理。这些都是因局部问题而致政府作出一般化处理的典型事例。政府行为本身总是针对一般社会现象作出一般规定，而不可能只针对某个人或者某个社会集团（某个公司企业）的行为作出特殊规定。 　　这种一般化的“一刀切”，与市场买卖行为的灵活性、多样性、分散性正好相反；市场的成功之处正在于这种买卖行为的灵活性、多样性与分散性，而不可能总是一致与统一，因为只有这样，才能适应人们需求上的灵活性与多样性。比如，当商品价格上涨时，许多人会抢购商品，但有些人却因价格上涨而暂缓购买，这样，后者便对前者所造成的市场影响起到制约作用，最终使供求关系得以成立。因此，政府的一般化行为是不符合市场经济原则的。如何寻找一种更符合市场原则的政府行为方式，是市场经济时代的重大课题。 诺贝尔经济学奖获得者H·科斯的“交易费用”思想为我们解决这个重大课题提供了一种新的思路。科斯的“交易费用”理论告诉我们，当交易费用为零时，市场的所有交易都不需要政府的任何干预，或者事先作出各种一般化的规定（包括法律规定）。比如当A人产生的污染物使B人受害时，如果A、B两人在这个问题上的交易费用几乎等于零，那么根本不需要政府插手，或者作出事先的种种规定，这两个人会根据自己的利益诉求，而在污染与赔偿问题上达成一致。此时，对污染的补偿会约束A人产生污染的行为，使之不可能无限制地排泄污物（因为污染越大，他所支付的污染补偿也就越大）。污染行为被主流经济学认为是典型的经济外部性---“负外部经济”，这是需要政府外在作用的一个典型依据。但在科斯的“交易费用”理论中，问题完全可以由市场交易而得到解决，只要交易所形成的“摩擦力”---交易费用足够小。 ＜二＞ 据此，我们可以建立一个政府作用的模式。政府所起的作用存在于交易费用不为零的状态下。比如当前面的B人没有力量单独向A人索赔时---或者说B人为得到A人的补偿必须要花费很大的费用时，就需要政府的介入。因此在市场经济条件下，政府作用的模式是：成为高效率受理投诉的政府。如果一个贫弱孤单的老人也能够以极低的费用（包括很大的方便性）通过向政府部门（法院等）的投诉而解决别人侵害他的权益的问题，那么，这个政府作用的模式就算建立起来了。十分显然，在这样的政府作用下，市场会更有效而健全，政府自身也找准了它的位置，起着它应该起的作用，既不对市场干预过多，也并非无所作为。这样，当一个消费者认为某商品名不符实，损害了他的权益时，他马上向政府有关部门投诉，而投诉马上得到处理。于是，几乎所有的商品生产与经营者都不敢贸然制假售假。 这将比政府的所有因商品质量问题而实施的管制措施要好得多，也可以避免政府的事先规定所造成的一般化与“一刀切”行为。在市场与社会行为中，有许多事先并不符合政府有关法规，却能够为消费者接受的事情。比如某人有用药治病的天然才能，虽然他可能没有政府承认的有关文凭，没有取得政府的资格认证，但却有许多人乐意找他看病。这样，只要没有人对他的行医行为引起的伤害进行投诉，政府就不应该干预他们医疗供需双方的事情。古代名医，如华佗、李时珍等，几乎都是这样自然产生的，那时根本没有什么政府在这方面起作用。因此，在现代社会，尽管制度制约林立，也不要忽视那些自然成才者，他们象野生人参那样可贵，是人类智慧的闪光；但如果按政府的一般化规定，这些人几乎没有生存的空间，就象比尔·盖茨在今天的中国不会是个人才那样（因为他大学没有毕业，没有取得大学文凭）。 可见，政府从“有为”变“无为”，对社会尽可能怀抱开放的、“放水养鱼”的心态，对社会来说利大于弊，是社会之幸；从“积极的事先规定”转变为“积极地受理投诉”，让社会既有充分的空间自主运动，又可通过政府的存在，不失合理均衡的运行。在此，政府真正变成了市场活动所内生出来的一个基本要素，而不是外在地强加于市场之上的一个强力干预因素。反过来，一个社会如果没有形成社会民众对损害自己的合法权益而应有的积极投诉机制与习惯，单纯依靠政府的“事先规定”与制裁，是很难根本上杜绝假冒伪劣和各种有害于社会的行为的。在现实生活中，人们对有损于自己的各种行为，比如购买到假冒伪劣商品造成对自身利益的损害，抱着消极领受的态度，单纯等待政府打击制裁，而没有积极维护自己的利益，积极向政府投诉这些假冒伪劣的制造者。这样，那怕政府单方面打击制裁力度再大，社会上假冒伪劣行为，必定难以杜绝。形成这样的状况，广大消费者的消费维权素质与习惯是一个重要因素，但政府却具有更大的责任，因为政府没有建立起一个完善的投诉受理制度，使人感到投诉无门，不胜麻烦；这样久而久之，广大消费者也就对此麻木漠然了。政府习惯于对社会实施各种各样的计划与规定，似乎为社会安排好了一切，不用社会民众主动维护自己的权益了。因此，在一个全能型的政府功能里，受理投诉的机制相当薄弱。现在应该改变这种制度，收缩政府的“全能”性，增强它的受理投诉机制，最终建立起社会民众的自由活动与政府的积极作为相统一的健全社会。 某些人一看到市场上假冒伪劣盛行，污染、资源危机严重，就指责是市场制度的问题，认为市场经济路线是错误的，主张政府统管一切，就象计划经济时代那样。他们当然不懂得，只有通过上述内生于市场的“政府”，才可完满解决问题。政府不是外在于市场机制之外的，外在于市场机制之外的政府，必定不再符合市场经济的要求，应该彻底改革。 信息不对称，是市场经济体制中广泛存在的现象。在许多人看来，这是对市场作用的否定，也是需要一个外生于市场而对市场起制约作用的“政府”的理由。所有的假冒伪劣商品，几乎都是在信息不对称的情况下产生的，因为，所有这类商品，都是冒充好商品在市场中流通的，而广大消费者并不知道它是冒牌货。最典型的信息不对称，应该是人们到医院看医生治病的时候，因为医疗工作具有很强的认识论性质，一般人基本上不认识自己身体的要素结构与功能机制。这样，医生就有很大的空间，为了他自己个人的经济利益，不切实际地解释病情和滥开检查与药物。这种情况在今天的中国，已经相当严重，引起政府高层重视。对于这种情况，“内生于市场的政府”理论是否还能成立？它是否标志着市场的局限甚至终结？实际上我们发现，就算在医疗领域这样典型的信息不对称的地方，如果没有广大患者对医疗不良行为的积极投诉，单凭政府单方面事先规定与事后制裁，也是很难获得良好效果的。而广大患者要懂得投诉、善于投诉，就要对病情与医疗过程有起码的了解，什么病情该用什么药、该做什么检查，应该有一点了解，这样才能从根本上维护自己的权益，也才能真正抑制医病机构与人员滥用信息不对称而谋取非法利益的行为。这就需要一个积极受理投诉的政府的存在。可见，一个健全的市场经济，需要具有一定素质的大众，没有相应素质，消费者容易上当受骗，那怕政府作为再强大，都难以维护每个人的权益，难以维护市场经济的正常运转。 ＜三＞ 通过科斯的“交易费用”，我们看到“政府”这个因素并不是外在于市场的，它已经成为内生于市场的一个重要因素，是市场经济内在构成的一个重要部分。 在此，当市场中的交易费用等于零时，这个“政府”因素不存在（没有存在的必要），政府所制订的法律法规也不必要存在；当市场产生交易费用后，市场就会自动产生“政府”这个因素，通过“政府”这种权力机构来解决市场交易中的问题；当市场产生的交易费用越大时，这个“政府”的作用也就越强大。 我们假设有一帮人来到一个从来没有任何人到过的荒岛上，此前岛上没有任何“政府”存在着。当这帮人在日常生活、劳动、交易中产生利益磨擦而又不能互相协商解决时，即他们之间的互相交易所存在的成本费用不为零时，就需要在这帮人中建立起一个有实权的“政府”组织，以协调他们的行为，裁决他们之间的矛盾。这样，政府就自然而然地产生了，它内生于他们的市场交易行为中，而不是外在地强加在他们的头上。 但是，政府的作为也并非不耗费成本，如果这种成本转嫁到需要政府作为的交易双方身上，让他们感到得不偿失，就会拒绝这种政府因素的存在与作用。比如为了使某些商品价格降下来，社会要求政府建立起对这些商品的招投标制度。但是如果这种招投标政府行为所耗费的成本很大，致使商品价格不降反升，就没有任何理由需要政府的这种作为了。据此我们得出结论：政府因人们节省社会交易成本的需要而产生与存在，如果政府作为不能达到这个目的，那么，将没有人需要“政府”这个因素，人们将退回到普遍的私下交易的原始状态中。如果政府既耗费过多社会成本，又成为不得不接受的一种社会强制力量强行凌驾于社会之上，那么社会必将因此而衰败下去。因为，人们将会耗费比私下交易的原始状态更多的成本，使人们的生存状况连这种原始状态都不如。 政府为了保证受理投诉的公正性与效率，需要事先订出某些法律，使受理投诉有法可依。这样就涉及到一个庞大复杂的司法系统。它有法律的制订，案例的受理，律师的协助，判决的执行等等。在此，法律规定既可以用来做为受理投诉的依据，也可以用来作为政府对市场与社会进行“一刀切”管理的根据。对于前者，是在有人投诉的时候才起作用，“民不举，官不纠”；而后者，则使政府有权对市场与社会进行一般化的事先规定与事后处理。比如，根据法律，政府规定为人诊病必须具有行医资格，而不管某个人为人诊病时对人是否构成伤害。又如，一个医院输血用血必须经政府认可的血站购进，而不管你身边可以献血的人是多么健康，是患者的父母还是兄弟。政府的这种免不了一般化的“一刀切”行为，虽然合法，但它也使社会自由活动的空间狭窄，无法发挥每个人的创造性。因此，在对法律的运用上，也需要淡化这种“政府行为”，而以“投诉受理”的方式管理社会，使社会既有充分的自由空间，又不失社会的制约机制。对于许多非法行为，只要没有人投诉，就可采取默认的方式，容许它存在。这对于大量“合理不合法”的事情，无疑是很有利的。许多原创性事件，比如中国的农业大包干，中国的股票市场等，开始时总是存在“合理不合法”的问题，如果不容许它有一点存在的空间，连试验的机会都没有，那么这个社会就太僵化死板了，毫无生气与活力。 政府的法律制度具有两种形态，第一：除法律规定不能做外，其它都可以做；第二：除法律规定可以做外，其它都不能做。第一种是开放性法律形态，第二种则是管制性法律形态。显然，第一种是好的法律形态，适应市场经济的需要，而第二种则与市场经济，甚至与整个人类社会生活相敌对，是禁锢与窒息社会活力的行政手段。 可见，政府事先作出的法律法规也要遵循内生于市场的原则，尽可能还市场于自由状态。 ＜四＞ 进一步的思考使我们意识到，实施这种内生于市场的政府，使政府更多地通过“受理投诉”的方式管理社会，一个最关键的问题是“权利”问题。即投诉者是否有权认为别人在侵犯他的利益？一个企业产生了污染，但这种污染是否侵犯到投诉人的权利？虽然根据某些习惯与经验可以认定这些污染侵犯了投诉人的利益，但还需要有法律上的严格界定，才能变为政府可以受理的投诉。所以，人的权利的法律介定，就成为这种内生于市场的政府作用模式是否可以成立、是否有效运作的关键，在此，人的权利应该称为“法定权利”。可见，一个法治的社会，每个人的权利是明确的，责任也是明确的，包括政府，它的权力与责任都是明确的，没有人、没有政府可以滥用权利与权力，也没有人可以逃避责任。这样，才能最大限度减小社会运行的各种摩擦力，最大程度降低交易成本，从而使社会充满着创造财富的活力。 法定权利由人的自然权利演化而来，但人的自然权利必须要转化为法定权利，通过法律的确定，才能在权利纠纷中成为裁决的根据。人的自然权利与人在特定的社会文化传统、政治条件、自然环境、经济发展水平等等因素具有密切关系，是这些现实因素在人的权利中的体现。然而，每个人的自然权利有时也与另外一个人的自然权利相交叉，从而造成冲突，比如，每个人都拥有获取阳光的权利，但在每个人及其所有物利用阳光的时候，往往形成一定的阴影，这种阴影就有可能对别人拥有与利用阳光的权利产生冲突。这种自然权利的冲突就需要法定权利的规定，所以，自然权利需要演化至法定权利，才能对权利纠纷产生裁决作用。在此，政府就需要发挥主导作用，没有政府的权力，就不可能使自然权利升级至法定权利，没有政府，也不可能维护好每个人的法定权利。法定权利与自然权利的一个不同点是：自然权利没有义务与责任可言，如果有，也只是道德与道义上的要求；但法定权利则有义务与责任的规定。这种义务与责任，是由法定权利本身产生出来的。每个人要想获得法定权利，就必须同时承担相应的义务与责任。没有不承担责任的权利，也没有无权利的责任。一个社会，如果权力与责任产生分裂，那么这个社会将是不健全的；权力与责任的分裂越大，社会就越不健全，越容易陷于混乱甚至内战。比如，一个国家元首如果只具权力而不负相应责任，那么他的这种极权有可能对这个国家造成灾难。 在这里具有两组对应关系：权利与义务，权力与责任。其中，前者是后者的弱形式，反之，后者是前者的强形式；权力是权利的强形式，责任是义务的强形式，反之，权利是权力的弱形式，义务则是责任的弱形式；权力与权利，责任与义务，它们质上相同，量上差别。权利与义务显得可有可无，但权力则必须拥有，责任也必须承担。一个人那怕拥有极大权力都没关系，只要他必须承担同样大的责任，就是正常的。另一方面，赋予一个人极大权力，是需要他承担极大的责任，没有这个权力，他就不能担当起这个责任，不能完满完成社会民众交给他的任务。如果一个人出现滥用权力的现象，那么这说明他的权力过大了，即他所负的责任过小了；此时要将他的权力减弱，或者添加他的责任分量。这是正常法治社会的生活，这种社会生活影响到其中的每个人，使他们明事理，懂得自己的自由与责任；自己的自由不容别人侵犯，自己所应承担的义务与责任也不应推卸。 　这就是市场经济社会告诉每个人的基本道理。市场经济社会里人是自由的，但这是法定的自由，每个自由人，都不可滥用自己的这种自由；滥用自由是对自己的自由权利的最大侵犯。