产生这些矛盾和问题的一个直接原因是固定资产投资增长过快、贷款规模过大，而房地产投资、房地产开发贷款(也包括少量消费贷款)在固定资产投资和贷款规模中占相当比重。因此，从房地产金融政策角度探讨房地产业与宏观经济发展的协调性，具有重要的现实意义。至于房地产法规是更深层次的问题。在研究房地产政策问题时，我们通常要假定现行房地产法规不存在问题为前提。研究发现，房地产业发展既与房地产政策有关，又与房地产法规有关，当房地产业发展的某些障碍归结为房地产法规问题时，房地产法规问题研究也就同样迫切和重要了。

　　一、房地产金融政策法规的现状与问题

　　进入90年代以来，中央ZF、中央银行颁布了一系列房地产金融政策，包括开发信贷、消费信贷、住房公积金、土地储备、市场规范和监管、抵押证券、住房置业担保、金融深化等方面，这些政策促进了房地产业和房地产金融业务快速发展。政策实施有效改善了居民居住条件，同时，在推动居民住房投资、扩大内需、拉动经济增长、扩大就业等方面也发挥了重要作用。由于房地产业发展更具有明显的行业特征，再加上它与国民经济发展的强相关性，这就使得房地产金融政策的“双刃性”格外明显。如果政策适当、合理，房地产业就能够持续、快速、健康发展；如果政策不当或政策严重偏离实际，要么政策“失效”，要么房地产业发展出现大幅震荡，而后者显然与宏观经济整体发展目标是相悖的。当然，政策出现“负效应”可能与政策本身有关，也可能与政策实施有关，包括政策执行、政策监督、政策与法律的协调性、一致性，等等。当前，从总体看，房地产金融政策与我国房地产业发展所处的特定阶段和金融业发展水平是相适应的，但是存在不少问题，有的问题甚至相当严重。

　　房地产(或不动产)领域所涉及的法律关系广泛，而且也复杂。自1994年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过了《中华人民共和国城市房地产管理法》(以下简称《城市房地产管理法》)，我国房地产法制建设及房地产法律体系的构建才具有了里程碑的意义。《城市房地产管理法》与《土地管理法》、《民法通则》、《继承法》等共同构成我国房地产法律体系中最高层次的法律。除了法律之外，还有一系列法规、规章、规定、条例等，如《城市私有房屋管理规定》、《城市预售商品房管理办法》等。这些法律法规是制定房地产金融法规的基础。房地产金融法律法规主要包括在《人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》、《票据法》、《合同法》、《破产法》、《担保法》以及相关的司法解释中。总的看来，我国房地产金融法制建设在立足中国国情、并借鉴国外立法经验的基础上取得了长足进步，也基本上构建起房地产金融法所应规范的经济领域，对房地产金融业务和房地产金融活动进行了比较有效的调整、约束和监督，促进了房地产业和金融业的快速发展。但是，应当清醒地认识到，迄今建立起来的房地产金融法尚未形成完整、科学的体系，房地产金融法律只是初具规模，无论是法律规范的内容、调整的效果，还是法律规范的立法层次、立法技巧，都尚未达到较高的程度。

　　2002年下半年以来，我国房地产投资和房地产金融业务在快速发展的同时，也出现了以下问题：部分地区房地产投资增长迅速，商品房空置率明显提高，房价上涨很快，低价位住房供不应求，土地炒作严重，违规违法现象明显增加等。可以推断，这些问题的产生，既与政策本身有关，也与政策实施、政策监督有关，到底哪一个或哪几个因素是主要的，需要具体分析。表现在供求关系上，既有价格问题，也有总量问题和结构问题。在这种背景下，中央对房地产经济形势的基本判断是：整体健康、局部过热。在建住房[2002]217号和银发[2002]247号基础上，颁布了银发[2003]121号文件。银发[2003]121号文件出台以后，面临着两个方面的问题：(1)中央金融政策在执行过程中“变形”。金融政策由中央银行制定，而房地产经济政策则产生并服务于地方经济。地方ZF与中央ZF在经济利益方面具有客观上的不一致性。中央金融政策如果不利于地方房地产业发展，地方ZF会设法加以规避，这就使中央金融政策在执行过程中产生扭曲。(2)121号文件的政策意图与中央ZF的两难选择。121文件出台后，遇到了来自开发商、地方ZF和商业银行等利益主体的规避和抵制。就开发商来说，银发[2003]121号文件规定，“商业银行对房地产开发企业申请的贷款，只能通过房地产开发贷款科目发放，严禁以房地产开发流动资金贷款及其他形式贷款科目发放。对房地产开发企业已发放的非房地产开发贷款，各商业银行按照只收不放的原则执行。房地产开发企业申请银行贷款，其自有资金(指所有者权益)应不低于开发项目总投资的30%。”开发商的融资门槛将大幅度提高，融资成本将上升，这是导致开发商抵制的诱因。就地方ZF来说，地方ZF规避是基于两个原因：一是121号文件实施必然会在一定程度上抑制过热的房地产投资，客观上造成房地产经济增长势头减缓，对拉动地方经济增长贡献率降低。二是严格控制土地储备贷款的发放，增大了地方ZF土地资产经营的风险和成本。就商业银行说，商业银行存在放贷竞争，房地产信贷是一块竞相争夺的业务。在开发商与商业银行的积极配合下，121号文件的主要限制性措施的预期效果要大打折扣。