中国地方债走向阳光 澳新银行大中华区经济研究总监 刘利刚 为英国《金融时报》中文网撰稿

地方债券终于成行！财政部20日发布消息称，经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。由于《预算法》规定，地方政府不能举债，如果试点成功，中国将很可能修改《预算法》中的相关规定。

由于地方债务在今明两年存在大规模还本付息的压力，财政部选择此时在财政状况较好的省市进行地方债券发行的试点，可谓意义深远。
按照审计署的预计，目前中国地方政府的债务总规模超过10万亿元人民币，笔者的测算显示，如果多数债务从2009年起借，存续期为5年，那么今年和明年的本息偿还的总金额均在3万亿元左右，这对于每年财政收入大约在8－10万亿元左右的地方政府来说，仍然是一笔不小的负担。同时，由于土地拍卖收入出现明显的下降，地方政府的偿债压力将更加明显。
因此，审计署在其报告中，曾建议允许地方政府进行债券发行的试点，笔者也在此前的专栏文章中也提到，允许地方政府发债，不仅将减轻其偿债压力，也有利于拉长债务的偿还期限，并逐步建立地方政府的信用体系，加深中国债务市场的广度和深度，同时有效连接市场的流动性和地方政府的资金需求。
事实上，一旦地方政府出现债务漏洞，与其让其通过“拆东墙补西墙”、或者通过与银行协商的方式隐性拖延债务，不如通过阳光化其债务的方式允许其进入债券市场，并通过有效的市场机制来约束其借贷行为。从某种程度上来说，这是一种对现状的“折中”，但对比中国政府过去的做法来说，这已经是一种明显的进步。
财政部称， 试点省(市)发行政府债券实行年度发行额管理，2011年度发债规模限额当年有效，不得结转下年。试点地区发行的政府债券为记账式固定利率附息债券，期限分为3年和5年，两者的发行额分别占总规模的50%。四省市今年自行发债总额不超过229亿元。这一试点为地方债的发行提供了财政部代发之外的另一种方式。
直接进入债券市场融资，对于地方政府来说，将是实实在在的一种“优惠”，债券市场机构参与者众多，因此有利于地方政府降低其利率成本。但229亿元的地方债务发行总额，相对于目前的地方债务规模来说，实在是杯水车薪，这可能意味着，一旦地方政府发债试点较为顺利，来年将会出现更大规模的地方政府债券发行。这也引发了另外一种忧虑，即地方政府是否会出现过度借贷，同时，继续增大其投资规模，使其债务问题更加难以控制。
笔者认为，面对这样的忧虑，中央政府应该多管齐下，有节奏的开放债券市场的同时，也需要限制地方政府的融资冲动，并通过市场手段来对其进行有效的约束。
对于地方政府的债券发行来说，首先需要做的，是摸清地方政府的家底。此前，审计署已经对地方政府债务问题进行了一定程度的梳理。笔者认为，评级机构的介入有利于更加清楚地了解地方政府的资产负债状况。这是因为，出于评级需要，地方政府将不得不向市场和公众披露其财政状况，这将减少中央和地方政府之间、地方政府和地方纳税人之间的信息不对称风险，提高地方政府的财政透明度，强化为纳税人服务的意识。

需要指出的是，从目前中国大多数省区的经济发展和负债情况来看，其获得“可投资评级”的难度并不大。而一些相对落后省区的评级，则需要中央政府的担保来提高其信用等级。

摸清家底之外，也需要界定政府的行为，明确政府责任范围，理顺地方政府在“应做什么”这类基本问题之后，才能确定地方政府“怎么做”、如何融资和管理等事项。
具体说来，中国需要在以下方面明确和规范政府的责任：首先需要明确政府间的财政关系。应对现行财政体制格局下的财政收入向上集中，而财政支出责任下移的惯例进行充分的讨论，并保证上下级政府间的财权和事权的合理划分，省以下财政体制和转移支付制度应尽快完善。
此外要明确政府的债务责任。通常，新一届地方政府领导人不愿处理历史遗留债务，相反，却希望在本届任期内干几件“大事”，为此就要千方百计筹集资金，通过各种明目举借债务 ，结果导致债务规模不断膨胀。因此，在地方政府举债之前，要从制度上理清本届政府如何处理上届政府遗留下来的债务负担，以及如何处理新出现的债务等问题。
与此同时，如果没有合适的财政规则来约束地方政府的过度支出行为，地方政府可能会因过度举债而破产。
笔者认为，地方人大的作用在限制政府支出方面，将至关重要。需要考虑的实际问题是，逐步让地方人大真正参与到地方政府的财政预决算决策过程中，并通过人大来约束地方政府的财政平衡、并规范其财政纪律。从某种程度上来说，真正树立地方人大的“独立监管”作用，才能让市场投资者和参与者更加放心。市场也会对遵守市场原则、财政纪律以及愿意接受监管的地方政府债券投出信任票，使其能够更顺畅和更实惠地获得市场融资。
笔者认为，应该使用“胡萝卜加大棒”的激励政策来发展中国地方债券市场。“胡萝卜”是指从法律上明确授予地方举债的权力，“大棒”是指要求省一级政府必须遵循严格的预算平衡规则，并对地方政府债券发行规模、使用方向进行严格限制。
（注：本文仅代表作者本人观点。作者系澳新银行大中华区经济研究总监。）