一盘难下的棋

[摘要]１９９９年１月１日正式实施的新《土地管理法》确立了建设占用耕地“占一补一”的占补平衡制度，经过努力，我国从２００１年开始已经连续两年实现耕地的占补平衡。但是随着我国经济的飞速发展，尤其是东部地区工业化和城市化进程的加快，建设用地和耕地保护之间的矛盾日益突出。如何在确保耕地总量不减少的前提下解决建设用地“饥渴”，已成为多方关注的重要话题。经过近年来的建设发展，本地的耕地储备资源已经接近枯竭，而省内可资调剂的资源也日益减少。而即便是浙江这样的经济发达地区，城市化进程也只是刚刚进入快车道。放眼长远，局限于“眼睛向内”难以有效地突破土地资源瓶颈。既要保障工业化、城市化建设的用地需求，又要保护近１３亿人口的粮食安全。耕地易地占补平衡只是权宜之计，出路在于合理地确定基本农田保护率。

　　一、试图触动现行土地管理制度的建议
　　十届全国人大代表周晓光一份《关于从全国范围着眼解决耕地保护和经济发展矛盾的建议》道出了东部地区经济建设的“瓶颈”：建设用地需求和耕地占补平衡原则之间不断发生着碰撞。
　　浙江新光饰品有限公司董事长周晓光关心的不仅是她手下的２０００多员工和每年１００多万打饰品的生产销售，作为十届全国人大代表，她花了大量的精力了解各地社会经济发展中所遇到的各种问题。
　　在今年“两会”期间，她一口气递交了好几份建议。其中一份是《关于从全国范围着眼解决耕地保护和经济发展矛盾的建议》。这份建议希望国家在耕地占补平衡方面开三个“口子”：
　　合理调整基本农田保护率。根据各地产业特点、耕地数量、耕地质量、人口密集程度、经济发达程度等，因地制宜，合理调整各地基本农田保护率，对经济发达、工业化、城市化进程快、人均耕地少且耕地质量高的地区，适当降低基本农田保护率。
　　允许实行基本农田跨省易地代保。对经济发达、无法落实基本农田保护任务和发展空间相对不足的地区，允许运用市场化手段，实行基本农田跨地区、跨省区有偿易地代保，确保在基本农田不减少的情况下，给经济发达地区留足发展空间，促进经济社会健康发展。
　　允许实行跨省区易地垦造耕地和跨省区调剂指标。用全国一盘棋的理念来理解耕地总量平衡问题，对耕地后备资源少或没有耕地后备资源的经济发达地区，允许跨省区易地垦造耕地，并允许跨省区调剂指标。
　　周晓光这份建议试图触动的我国现行土地管理制度可以追溯到１９９７年４月下发的中共中央１１号文件《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》。这是一份对于中国现行土地管理体制的形成以及土地管理法律的修订都十分重要的文件。它所提出的基本农田保护制度、以省（区、市）为单位的占补平衡制度、耕地总量动态平衡制度以及严格控制建设用地规模的用途管制思路等，已成为１９９８年修订通过的新《土地管理法》的重要内容。
　　可以说，从１９９７年之后，耕地转为建设用地必须在本省（区、市）范围内实现“占补平衡”的制度已经成为各地利用土地资源的一道“紧箍咒”，正是有了这道“紧箍咒”，我国的耕地保护工作取得了令人瞩目的成就。２００１年和２００２年，全国３１个省（区、市）已经连续两年全部实现耕地占补平衡，而１９９８年，能够实现占补平衡的省份只有１７个。
　　但是，“计划赶不上变化”熂为严格的耕地保护政策和飞速发展的工业化、城市化进程之间究竟出现了怎样的矛盾？循着周晓光建议所反映出来的线索，最近中国经济时报记者就此问题赴浙江等地进行采访调查。记者发现，周晓光的呼声代表了我国东部经济发达地区不少企业和政府部门的呼声。
　　二、供需比例１：３０，“土地老爷”不好当
　　浙江省义乌市每年的建设用地需求量约为３万亩，但是按照土地利用总体规划，该市每年仅允许按照占补平衡的原则占用１千亩耕地。
　　１：３０的供需比例导致当地土地价格飞涨。最极端的事例出现在２００２年夏天：义乌市福田市场稠州北路商服楼１号地块，以每平方米９．４５万元、整体价近８００万元的价格被拍走，创下全国国有土地出让单价最高的记录。
　　供需矛盾让当地有关部门焦头烂额，也让用地者叫苦不迭。
　　记者采访的第一站是位于浙江省中部的义乌市。有一组数字可以反映出这个县级市近年来惊人的发展速度：本地人口６６万，登记在册的外来人口３６万（其中２０００多人是来自２７个国家的商人），２００２年实现国内生产总值１５６亿元，经济综合实力在全国县（市）中列第１９位。２００２年，义乌市中心城区建成区面积从１９９７年的１５平方公里扩大到３８平方公里，市区人口从１５万人增加到４３万人，城市化水平达到５５％。
　　义乌人告诉记者，接下来几年当地的发展还要加快。以最直观的城市建设为例，义乌市市长吴蔚荣 在今年３月初召开的义乌市十二届人大一次会议上宣布：到２００７年，建成区面积达到９０平方公里、人口达到７５万人，城市化水平达到６５％以上。
　　接受记者采访的义乌市土地管理局副局长吴敏荣向记者介绍这些情况时无疑是兴奋且自豪的。但是工业化、城市化乃至农业产业化都离不开土地资源，而近年来当地土地供需的巨大矛盾闹得义乌市土地管理局的“土地老爷”们焦头烂额。
　　“按照有关用地规划，义乌市每年允许按照占补平衡的原则占用１千亩耕地，但是２００２年的用地需求是２．３９万亩，想尽一起办法才解决了１．６万亩左右，还‘欠’约７千亩。今年的需求量还会有一个大的上升，肯定会超过３万亩。”吴敏荣对记者说。
　　巨大的用地缺口也使得义乌已经成为国内要素成本最高的城市之一，市区土地出让价格已经直逼上海、杭州等大城市。最极端的事例出现在去年夏天：义乌市福田市场稠州北路商服楼１号地块，以每平方米９．４５万元、整体价近８００万元的价格被拍走，创下全国国有土地出让单价最高的记录。
　　应该说，近年来义乌市通过对国有土地使用权实行的公开拍卖，已经取得土地出让金５０多亿元，为城市建设积累了雄厚资本。但是要素成本直线上升是否会影响这座新兴城市的吸引力已经成为当地不少人士的担忧。
　　温州是令全国瞩目的经济发达地区，但是温州经济的发展现在也面临着建设土地的制约。温州市市长钱兴中接受一家媒体采访时坦言：温州本身是个人多地少的地方，企业要发展扩大，现在最迫切的、最难的是土地问题。
　　三、省域内平衡，暂时缓解用地矛盾
　　充分运用省域内耕地易地占补平衡的政策，杭州市近年来进行了大规模的“曲线扩张运动”，一定程度地缓解了建设用地供需矛盾。这也是东部沿海地区普遍应用的办法。江苏、浙江、广东都在这方面动了不少脑筋。
　　
　　杭州市国土资源局局长朱寅传接受记者采访时说：作为土地管理部门，既要不折不扣地保护耕地，又要保障地方的经济建设，的确很难。根据杭州市１９９７年至２０１０年的土地利用总体规划，该市１５年间被允许占用的耕地总量是５．５万亩。“这个指标到２００２年就已经用完了。”朱寅传告诉记者。
　　但是杭州在非常困难的情况下，坚持“既要保护又要保障”的原则，已经连续６年实现了耕地的占补平衡。这在很大程度上得益于国土资源部允许在省域内进行耕地的占补平衡。
　　近年来，杭州市在省政府的支持下在省内大量地“搜罗”用地指标，仅去年以来，就有绍兴、衢州等地的２３万亩耕地占用指标转给杭州。其中引起媒体广泛关注的是去年杭州市直接购买了海宁市与其接壤的一块土地：２００２年１２月１日，杭州市政府和海宁市政府签署协议，以每亩６万元的价格购买了３０００亩土地的使用权。同时，杭州市政府还取得这块土地的部分行政权利。协议规定，今后在这块土地上除了企业的税收仍归海宁，土地拍卖所得的财政收入都将归杭州所有。这块与杭州经济技术开发区毗邻的土地“落户”杭州之后，很大程度上缓解了开发区扩展空间不足的矛盾。有媒体称，这是“杭州一小步，市场一大步”。
　　其实早在５年前，杭州市就有过大规模的曲线扩张运动。当时，杭州出资１亿多元支持位于杭州湾南岸的上虞市继续进行一项濒于停顿的围垦造地工程，该工程完工后，形成净耕地３万余亩。那是一次皆大欢喜的合作：上虞市避免了了一个半拉子工程，杭州市则一次性得到了３万亩的耕地占用指标。
　　在义乌期间，记者还采访了在义乌挂职担任副市长的浙江省国土资源厅土地利用规划处处长马奇。她告诉记者，为了保障省内经济发达地区的建设用地需要，浙江省这几年在省内的耕地占用指标调剂方面做了很多工作。义乌市正是依*在省内其他地区大量调剂耕地占用指标才在一定程度上缓解了土地资源的供需矛盾。她向记者透露，每年的下半年，经济发达的县市土地管理局局长们就会三天两头跑省厅“要指标”。当然这些指标不能白给，省内的耕地占用指标调剂是在省国土资源厅指导下的市场行为。
　　据了解，除了浙江省，江苏、广东等经济发达的省份近年来也建立了“耕地易地补充机制”。
　　江苏省的做法是实行苏南和苏北的资金、资源优势互补，在全省范围内建立资源调控机制，实施耕地易地补充、易地开发，即利用苏南的资金在苏北地区开发整理土地，用苏北的新增耕地调剂苏南的占补指标。１９９９年以来，该省共调剂补充耕地指标１６．６５万亩。在这个过程中，从苏南地区流向苏北地区的开发整理土地资金达２．９５亿元，加快了苏北地区土地后备资源的开发利用，促进了苏北农村经济的发展和农民增收。
　　广东省为了解决珠江三角洲耕地储备资源匮乏的矛盾，通过“耕地易地补充机制”进行省内耕地占用指标的调剂。今年，该省土地整理中心与清远市城区、英德、连州、清新、连南等县（市）签署了补充耕地易地开发项目合同，涉及土地面积约６６７公顷。根据这项合同，由省土地整理中心出资９０００万元，将清远未列用土地开发整理成耕地，在今年８月份前使这些土地达到排灌硬底化、耕作机械化、田块规模化及周边环境园林化，以利于粮食作物高产稳产。另有消息说，经广东省政府批准，河源市承担了深圳市６万亩基本农田的易地保护任务。
　四、局限省内，“近水”难解“远渴”
　　经过近年来的建设发展，东部沿海地区本地的耕地储备资源已经接近枯竭，而省内可资调剂的耕地储备资源也日益减少。放眼长远，局限于“眼睛向内”难以有效地突破土地资源瓶颈。
　　接受采访的土地管理局局长们几乎众口一词地告诉记者：经过近年来的建设发展，本地的耕地储备资源已经接近枯竭，而省内可资调剂的资源也日益减少。而即便是浙江这样的经济发达地区，城市化进程也只是刚刚进入快车道。放眼长远，局限于“眼睛向内”难以有效地突破土地资源瓶颈。
　　朱寅传告诉记者，在向省内其他地市进行耕地占用资源调剂之前，杭州市首先想到的是挖掘自身潜力。
　　一方面，通过原有农用土地的整理与复垦工作，尽可能地增加耕地的数量，并且通过标准农田建设，增加耕地的产出量，通过对粮食生产能力的保护来落实对耕地的保护；
　　另一方面，大力抓好集约用地工作，包括在全市范围内进行“工厂进小区”的工作，使得同样的工业生产规模可以节约用地１／３左右，在城市近郊推行“农民进小区”工作，使得同样的居住人口又能够节约用地１／３左右，加大对已转让土地的监管力度，防治圈地，使得杭州市区的用地率在９０％以上；
　　第三方面是对城市用地结构进行优化调整，按照城市总体规划，进行工业企业的“退城进郊”，使得市区的黄金地段能够“好钢用在刀刃上”。
　　朱寅传还透露：“最近还在考虑一个问题，就是针对土地作为不可再生资源的实际，今后市区用地要强调投入和产出，不仅要有较高的投入强度，还要有较好的产出前景，从而提高土地的使用效率。”
　　“但是近年来本地的土地后备资源潜力已经接近枯竭，省内调剂的成本也比较高。”朱寅传不无忧虑地说。
　　事实上，浙江省的后备土地资源也已经显得捉襟见肘。“七山二水一分田”的浙江省是典型的人多地少省份，据１９９８年底的调查，人均耕地仅０．５４亩，还不及全国平均水平１．４亩的一半。
　　广东省的情况也不乐观。有资料显示，广东全省只有约８００万亩后备耕地，且主要分布在东西两翼和粤北山区，而珠江三角洲耕地储备资源已经十分匮乏。
　　五、建设用地短缺：苦了企业和百姓
　　供需矛盾导致了土地价格的飞涨，专家指出，城市地价居高不下大大提高了城市化进程中的要素成本，影响经济发展的后劲。
　　由于土地严重短缺，浙江等东部沿海地区近年来土地价格节节上升。以杭州的房地产开发为例，土地出让费从１９９８年底的每亩２００万元开始，逐年疯涨，１９９９年为每亩５００万元，２０００年则达到每亩８００万元。商品房楼面地价从１９９８年底的每平方米８００元涨至５０００元左右！在高地价的驱使下，目前杭州市区房价每平方７０００－８０００元已是普遍现象，豪宅房价更是高达每平方米１６０００元。
　　中国土地学会秘书长黄小虎研究员认为，城市地价居高不下大大提高了城市化进程中的要素成本，影响经济发展的后劲，使得很多企业叫苦不迭。
　　有专家指出，城市地价偏高的原因当然是多方面的，其中不排除人为炒作的泡沫成分，但是建设用地供求矛盾突出是一个客观事实。如果能够允许经济发达地区和相对不发达的地区通过市场化手段调剂耕地占补平衡指标，降低东部城市的用地压力，对于平抑地价，降低要素成本，加快城市化进程是有好处的。
　　六、省内平衡能否向国内平衡突破
　　杭州、义乌等城市曾与外省达成过跨省耕地占补平衡的意向，但是限于政策，只好望“地”兴叹。从东部地区实际情况看，局限于省域内的耕地占补平衡无法真正解决建设用地供需矛盾。
　　“目前将耕地易地平衡和基本农田外移仅局限于浙江省内的政策规定，不能从根本上解决杭州城市化进程中空间扩展对耕地的需求。从长远来看，杭州市的易地造地必须突破省域，积极在省外寻找新的易地造地对象，真正解决建设用地指标对杭州城市发展的制约。”朱寅传说。
　　他向记者透露，去年到新疆伊犁进行了考察。发现当地拥有５００万亩土地资源和５００万亩的土地后备资源。“如果允许我们出钱，他们出地。可以说是实现双赢。”
　　朱寅传认为这样做得好处很多：不仅可以解决像杭州这样土地资源匮乏的东部地区的建设用地困难，还可以通过这种方式引导东部的资金按照市场规律向西部流动，有助于西部的开发。
　　他提出：考虑到西部的土地产出率没有东部高，在执行《土地管理法实施条例》中关于“土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标”的规定的基础上，国家可以再出台有利于西部耕地保护的优惠政策，打个比方说，可以要求以西部地区的２亩甚至数亩新造土地给东部折抵１亩用地指标。
　　吴敏荣也向记者透露，黑龙江牡丹江市等一些地方曾经表示过与义乌市合作开发耕地资源的意愿，但是由于政策的限制，最后只好作罢。
　　马奇接受记者采访的时候，也表示很希望国家能够在以省为单位考核耕地占补平衡的基础上考虑各地不同的实际需要，有所突破。
　　七、国土资源部易地平衡只是权宜之计
　　既要保障工业化、城市化建设的用地需求，又要保护近１３亿人口的粮食安全。耕地易地占补平衡只是权宜之计，出路在于合理地确定基本农田保护率。
　　“我们认为目前各地已经实行的省域内耕地易地代保也只是权宜之计，真正的解决办法是在国家和省进行下一轮《土地利用总体规划》修编时科学统筹，合理地确定基本农田保护率。”国土资源部耕地司农地管制处的宋文杰先生在接受中国经济时报记者采访时如是说。
　　宋文杰告诉记者，东部沿海地区建设用地和耕地保护之间的矛盾已经引起了国土资源部的重视，国土资源部也曾经允许上海市在新疆维吾尔自治区进行过跨省耕地占补平衡的试点，但是除此之外，再没有进行新的试点。
　　他透露，目前国土资源部也在就此问题进行讨论，今年可能会在适当的时候再选择部分省（区、市）进行易地耕地占补平衡的试点工作。“具体的试点省份尚未确定。”“而且跨省（区、市）的易地耕地占补平衡必须在国土资源部的统一组织下进行。”
　　宋文杰还指出：从整体上看，我国的耕地资源也是非常紧张的。有资料显示，随着国内投资建设规模加大，生态退耕加快，耕地保护的形势将更加严峻。据有关部门统计，到２００１年年底，我国耕地实际保有量由于退耕还林、退耕还牧已经下降到１９．１４亿亩，低于国家“十五”计划确定的２００５年耕地保有量为１９．２亿亩的目标。
　　宋文杰说，从全国范围看，好的耕地毕竟集中在东部地区，而基本农田保护涉及我国这个拥有近１３亿人口的大国的粮食安全问题，要防止占用了东部好的耕地，保护了西部相对较差的耕地。在考虑工业化加速的同时，不能忽视农业的可持续发展。“东部一些好的基本农田，不能占就是不能占。”
　　“西部可供开发的土地资源并非取之不尽，事实上西部不少地区近年来还在进行大规模的退耕还林和退耕还牧。东西部耕地资源的易地占补平衡需要考虑从耕地生产能力来衡量，但是不能单纯从耕地数量的‘一比几’来衡量。一定要从立足国情来研究实际需要，这是探讨相关问题的一个指导原则。”