[摘要]二次世界大战结束以后，发展中国家的城市化迅速推进。许多发展中国家在快速城市化的过程中，也出现了包括大城市人口过度密集在内的一些严重问题。”中国的城市化将进入一个快速发展时期。为保证中国城市化的顺利推进，直未雨绸缪，采取既顺应趋势又切实可行的政策措施。

　　一、导言
　　
　　第二次世界大战结束以后，随着旧的殖民体系的瓦解，发展中国家的城市化迅速推进，其速度远远超过发达国家。比如，美国城市化水平1900年为40％，1960年为70％，1990年超过75％。韩国城市化水平1970年是40％，而到1990年，已高达78％。美国用了90年时间才达到的城市化水平，韩国仅用了20年，巴西用了30年。1999年，世界低收入和中等收入国家的城市化水平平均已达到41％。
　　许多发展中国家在快速城市化的过程中，也出现了一些严重问题。其中，最大的问题是，大城市人口的过度密集。表现为，发展中国家首位城市人口比率①偏高。在撒哈拉沙漠以南非洲地区，首位城市人口比率达29％；在拉丁美洲、加勒比海地区、中东和北非地区，首位城市人口比率达25％。而在经济发达的欧盟，首位城市人口比率只有15％。
　　大城市人口的过度密集，为发展中国家带来了居展健康、生活质量、国际产业竞争、城市管理和制度建设、城市社会凝聚力和社会稳定性等方面的一系列严重问题。中国是一个发展中的人口大国，在过去50多年的发展中，采取的基本上是抑制城市化的方针政策。中国的城市化不像许多发展中国家那样快，从总体上看，也没有产生大城市人口过度密集及与之有关的各种问题。进入21世纪，随着社会经济发展战略的进一步调整，中国的城市化将进入一个快速发展时期。由于现阶段中国首位城市人口比率远低于世界平均水平，根据发达国家经验，未来中国人口向大城市的集中将是一个必然趋势。为保证中国经济发展的和谐性和持续性，宜未雨绸浮，采取既不抑制大城市发展，又可避免人口向大城市过度集中带来的一系列问题的政策措施。
　　本文将在分析城市化过程的一般特点，总结发展中国家城市化经验教训的基础上，为顺利推进中国的城市化提出若干政策思考。
　　
　　二、城市化过程的一般特点
　　
　　城市化是发展的一个自然组成部分。农业生产技术的提高，释放了农业劳动力，推动着农村人口向城市的转移；而另一方面，城市经济规模的扩大和公共产品的丰富，吸引着农村人口向城市的转移。经验数据表明，国家之间城市化水平差异的70％可以由人均GDP的差异来解释。对于规模较大的国家来说，其城市体系是由大、中、小规模不等的城市构成的。从横向比较来看，不同的国家有着不同的大、中、小城市规模结构；而从历史过程来看，每个国家在不同的时期有着不同的大、中、小城市规模结构。
　　现代城市的形成源于经济活动的聚集。而经济活动的聚集有着一定的规律，一个国家的城市规模结构在很大程度上决定于这样的规律。
　　由于经济活动具有规模效应，经济活动的聚集将累积这一效应。因为：第一，一个工厂与邻近的其它工厂之间存在一种“溢出”（spillover）效应关系。这种溢出包括技术、供货商、客户以及市场情况等信息的溢出。第二，经济活动的聚集将为工厂在特定生产领域内的专业化提供机会。第三，经济活动的聚集有利于实现地方供货商对地方出口商供货的多元化。第四，经济活动的聚集可以为工人和雇主在劳动力市场上更好的匹配提供便利。第五，经济活动的聚集减少了买者和卖者之间的交通费用，降低了零售中的交易成本。
　　根据其产出的性质，可以把经济活动划分为两大类。一类是“毗邻化经济”。这类经济活动的产出为标准化产品，如纺织品、钢铁、陶瓷制品、加工食品等。具有“毗邻化经济”性质的产业的发展依赖于当地同一产业的规模，通常集中在中、小专业化城市。企业在这些地方聚集，可以通过同行间的相互学习，获得显著的外部经济效益。一类是“城市化经济”。这类经济活动的产出为非标准化产品（定做的机械产品、时尚服饰、娱乐服务、出版发行）、有中心市场的具有互动性质的服务（一些特定的金融服务，包括股票和期货市场）、研发以及新产品（电子、软件）开发等。具有“城市化经济”性质的产业有着向大都市集中的倾向，因为大城市可以为这些产业带来很大的外部经济效益。比如，从事产品研发的公司需要在本行业外获取创意和专业化的雇员，需要经常与科技咨询业、大学、软件业、各种各样的供货商等一切能激发创新的机构交往和互动，还需要较大的地方市场去检验产品和创意并获得迅速的反馈信息。
　　实证研究表明，无论是对于“毗邻化经济”而言，还是“城市化经济”而言，聚集都会为之带来明显的效益增加。Henderson and Lee（2001）用1983、1989以及1991～1993年的城市产业数据对韩国的城市规模经济进行了估测。结果表明，毗邻化经济中行业雇员每增加1％，单个工厂的产出就增加0．06～0．08％。因此，一个坐落在拥有1000名工人的城市中的工厂，在不改变投入的情况下，如果迁到另一个拥有10，000名工人的同一行业的城市，其产出就会增加70％。这是一个很大的激励因素。结果详见表1。


表1　韩国外部规模经济的显著性　　

　　*显著性水平是5％。
　　资料来源：Henderson and Lee（2001）。
　　
　　虽然聚集可以带来明显的外部正效应，但是城市规模也不会无限扩张。因为，较大城市因规模经济而带来较高生产力的同时，也提高了居民的生活成本（包括住房、食品、公共设施、通勤等方面）。实际上，在市场经济中，城市规模是当地就业增长所带来的规模生产力效应与其人口增长所带来的生活成本增加之间相互作用而达到一种均衡状态的结果。
　　由于经济活动的性质存在差异，还由于城市规模与居民生活成本之间相互制约，世界城市发展过程中出现了专业化和分散化的趋势。那些“毗邻化经济”则有着向中小城市聚集的倾向，而那些“城市化经济”有着向大城市集中的倾向。
　　在“毗邻化经济”中，城市将专注于某一行业，因为增加另一个不同行业并不能帮助提高本行业的生产水平，行业的增加反而会引起城市生活费用的上升。这类行业包括金属冶炼、纸浆和造纸业、纺织业以及机械制造等。其中一些行业的产品涉及自然资源的利用以及生产过程中重量的降低，这些行业最好分布在资源所在地周围。当然，城市的专业化也会扩展到服务领域。理论和经验证据均表明专业化城市的规模与这个城市所从事的“标准化生产活动”的性质有关。如，钢铁和汽车制造业所在城市往往比纺织业和传统服务业所在城市要大，而后者一般又比造纸业和食品加工业城市要大一些。
　　对于“城市化经济”来说，许多产业需要一个多元的、较大的市场环境才能蓬勃发展。这些产业包括高科技制造、产品研发、时尚服饰、出版发行、个性化机械制造、金融服务以及广告宣传等。大都市地区可以提供这些产品和服务，但是大都市之间有时也存在着相对专业化问题－－有些城市着重金融和国际出口业务，有些则侧重高科技环境的营造。
　　从工厂周期或产品周期来看，大城市往往是新工厂的创始之地，新产品的孵化之地；中小城市往往是发展之地，新产品的制造之地。对一个新的工厂来说，坐落在大都市地区或信息交流中。心有利于加速它的发展。落户在一个外部技术、供货商以及市场信息比较丰富的环境中，那些没有经验的新公司可以提高它们的成活机会。如果这些公司通过学习，逐步发展、成熟，并具备独立获取信息的能力，它们就可以搬到附近的卫星城镇中去，那里的土地和工资费用都低得多。
　　表2显示了大汉城地区这方面的情况。80年代早期，汉城中央商务区的新建公司数量是重新选址公司的5．5倍，而在卫星城镇，新建公司的数量仅是重新选址公司数量的60％。由此可见，新公司大部分都坐落在城市中心地带，如果发展比较成功的话，就外迁到郊区安营扎寨。在重新选址者中，大公司迁移得最远。这或许是因为它们在获取外部信息方面更具有自主性，而且更关心工资和土地成本。


表2　大汉城地区的新公司与重新选址公司　　

　　
　　资料来源：新建公司与重新选址公司的比例，Lee，Choe，and Park（1995）；
　　长距离迁移，Chun and Lee（1985）。
　　
　　
　　三、发展中国家城市化过程中的集中与分散
　　
　　研究表明，在发展中国家经济发展的早期，伴随着地区间不平等的加大，城市聚集程度上升；在发展的后期，伴随着地区差距或地区发展水平的趋同，城市聚集程度开始下降。
　　在发展的早期，由于资源比较辰乏（尤其是基础设施建设资金），不可能在公共基础设施建设方面充分投资，以建立一个由高速公路、铁路、通讯连接而成的城市联结系统。这时，高效的发展路径是将经济资源集中在一个或两个城市（如人口百万以上的大城市），而不是把资金用于联结城市或发展其它中小城市。这样的集中投资导致移民向大城市的涌入和大城市的快速工业化，并增强了城市的聚集程度。随着经济的增长，发展中国家将建立起一些适当的机构，并培养一批有经验的技术官僚。最后，这些国家将具备在内陆和偏远地区投资的能力，从而使其它主要城市以及中小城市得到发展，这导致了城市的分散。
　　许多发展中国家都经历了城市聚集阶段，然而随后的分散似乎并不明显。有关跨国回归分析表明，在人均GDP和以首位城市人口比率表示的城市聚集程度之间有非常强的相关关系：当一个国家的人均GDP达到世界平均水平之后，城市聚集程度开始下降。它们的相关是显著的、能够通过检验的。但是，变化幅度非常微小－－当人均GDP从较低水平（1000美元）增长到世界平均水平（5300美元）时，城市聚集度仅有大约2．5％的变化。当人均GDP超过5300美元时，城市聚集程度便开始下降。因此，人均GDP1300美元时的首位城市人口比率与17000美元时是一样的。但即使所有别的因素都保持不变，首位城市人口比率的最大值仅仅比人均GDP1300美元（或17000美元）高2％。
　　虽然工业生产活动会渐渐地从中。心城市分散开来，然而对许多发展中国家来说，这一分散过程将滞后很长时间，目前似乎仍存在强劲的人口聚集趋势。城市的过度聚集产生的后果是比较严重的。首先，过度聚集会明显地降低经济增长率。过度聚集导致的增长损失差不多和因人力及物力投资匮乏而导致的损失一样大。这是因为工资、土地以及基础设施费用会随着城市规模的扩大而不断攀升，使得吸引国外投资并保持在世界市场上的竞争力变得愈加困难。其次，过度聚集还导致居民生活质量的下降。交通拥堵、地下水污染、肠胃和传染性疾病的泛滥、恶劣的空气质量在许多大城市都非常严重。由于缺乏超大城市规划和管理方面的专家，居民的生活质量和城市的公共服务不断恶化。随着超大城市环境质量的下降，城市的基础设施投资不得不日益集中在用于缓解因过度聚集导致的负面外部效应方面。
　　
　　四、影响发展中国家城市化过程集中与分散的政策因素
　　
　　（一）政治结构：中央集权与地方分权
　　分析表明，中央集权会增强城市的聚集。在一些国家，进出口许可证的审批和金融市场的交易具有中央集权的特征。人们需要把企业安在首位城市以便寻求特许和贷款，因为首位城市的政治、社会和金融资源对于他们的成功非常重要。韩国在20世纪70年代就经历了这种由资本和国际市场的中央集权而导致的“官僚式”瓶颈制约，当时工业生产活动刚刚开始从汉城向周边的卫星城镇扩散。为了取得有利的生产条件，工厂往往需要位于距汉城市中心半个小时刻45分钟的区域内。在印度尼西亚，甚至在经济自由化之后，金融市场的大宗借贷交易仍保持了高度的中央集权特征。借贷者必须亲自去雅加达才能申请。类似的障碍还包括进出口许可、原材料的非市场分配、地方市场的分割以及垄断经营等。
　　审批程序、金融市场运作以及分配机制的集权为当权者通过执照发放、市场准入核准或者贷款活动提供了大量的寻租机会，从而强化了中央集权的倾向，进而制约着生产活动的扩散。
　　许多经济学家认为非中央集权的政府结构和政治制度会导致更大程度的分散。Henderson（1988）发现，在其它条件相同的情况下，一个联邦制的政府结构比中央集权的政府结构更有利于城市聚集程度的降低。
　　地方自治之所以有利于城市分散，是因为：第一，各个地方的产业需求和对服务的需要是不同的，这就产生了信息不对称问题－－中央政府并不真正了解地方的特殊需要和要求，这一不对称可以通过地方的有效政治参与得到改善。地方政府对公共服务的支出往往是建立在真正的边际费用基础之上的，因此资源分配就显得更有效率。第二，中央政府往往对首都偏爱有加，在公共服务、基础设施投资以及资金分配等方面进行倾斜，这种偏好使首都吸引了大批的外来者。一个非中央集权的国家则不同，它鼓励并为内陆城市和地方政府通过良好的基础设施投资和公共服务供给同首都进行产业和居民的自由竞争创造条件。
　　（二）基础设施投资
　　城市分散的关键在于加强现代城市间的交通和通讯投资。因为制造商是不会从一个国家的主要城市（尤其是港口城市）迁到内陆地区的，除非这些地区与港口以及国内和国际市场之间有着良好的交通和通讯联系。货物的便捷、及时运输对原材料购买和产品销售都非常重要。在这个全球化的适时生产时代，存贷需要降到最低以便节约费用，因此快速、低廉的可*运输就显得尤为重要。良好的通讯联系在生产者与顾客、供货商、母公司以及政府管理机构的互动中也起到了关键性的作用。
　　（三）全球化和开放
　　无论是简单时跨国回归分析还是更复杂的时间序列回归分析都显示了国际贸易与城市聚集间较强的负相关关系。但是这种联系并不是显而易见的。在拥有占支配地位的首位城市，但城市间的基础设施非常差时，贸易的增加反而会增强首位城市的支配地位。这是因为，如果城市间基础设施非常落后从而导致内陆和沿海地区的隔离，跨国公司往往会选择那些首位城市或沿海城市建设标准化的生产线。但是，在一个规模不断扩大的超大城市，企业运作的相对较高的土地、劳力以及交通成本也会为生产活动的扩散提供强大动力。
　　
　　五、对中国的几点启示
　　
　　－－在经济发展的一定历史阶段（人均GDP小于5300美元时），人口向大城市集中是一种必然趋势。尽管一些发展中国家出现了大城市人口的过度聚集问题，但是由于交通、通信技术的进步，以及人力资本的增长，从总体上看，21世纪发展中国家城市的规模将继续扩大。
　　中国是发展中的人口大国，人均耕地少，其城市化有着更为强大的内在压力。由于中国人均GDP只有1000美元左右，在未来相当长的时期内，人口向大城市集中将是一个不可避免的趋势；从反映城市聚集程度的首位城市人口比率来看，中国的这一过程还相当漫长。2000年，中国首位城市人口比率只有3％，而全球平均水平达18％。
　　－－在一定的历史时期内，中国大城市化的趋势将继续存在，是由中国经济发展所处的阶段以及城市化的一般规律决定的。对此，要顺应趋势，因势利导，采取积极的应对措施，不要采取人为地遏止大城市化的趋势。当然，也要采取超前性的政策措施，防止大城市人口的过度聚集以及由此带来的一系列负面效果。
　　－－首先应采取中性的城市化规模政策，既要考虑大城市较大的人均产出，又要考虑大城市较高的劳动力、土地和居民生活费用；既不鼓励大城市的发展，也不抑制大城市的发展。通过政策引导使标准的制造业生产活动分散到中小城市，而使大都市地区的生产活动主要集中在服务、研发以及非标准化的制造业上。在这一过程中，要发挥那些小的、非正规部门的公司在培育地方生产环境方面的作用。在加州硅谷的计算机和电子业中心，大部分企业是那些非正式的、受到较少限制的小企业。在高科技产业领域，快速出现、衰亡或者分裂的小企业在促进创新方面发挥了重要功能，并充分展示了其创新和开拓精神。通过为正规部门的大企业承接特殊订单以及提供关键的组件，这些小企业在传统工业的发展中扮演了重要角色。它们在发展中国家所扮演的角色同样如此。
　　－－其次，应深化以市场为导向的改革，公平分配政策资源。在市场经济条件下，在一定的历史阶段，经济活动有着自发的向大城市聚集的倾向。如果政策资源（包括技术、管理、资金以及进出口许可等方面的政策）继续向大城市倾斜，必然会造成生产和人口过度集中的局面，结果使主要城市之外的基础设施建设、公共服务以及地区间的联系在很长一段时期内得不到发展。
　　－－最后，应加强地区间的交通和通讯投资以促进工业生产活动的分散。当然也需要合理划分各级政府的财权，以便中小城市能够增加财政资源以提供与大都市进行产业和人口竞争所需要的良好服务。