“一费制”在贫困地区的两难困境
内容摘要：“一费制”出台的目的在于减轻农民负担，规范学校的收费，制止乱收费现象。在试行三年后于2004年九月份全国范围内推行。无可否认“一费制”所起到的正面作用，但在实际的社会调查过程中我们却有了另外一种看法，特别是贫困地区的农村教育，政府因财政困难的缘故，教育投入水平有限，“一费制”的推行使得“安分守己”的学校的运转雪上加霜。减轻农民负担不能以牺牲“九年义务教育”质量为代价，我们需要防止变相的转移支付，即为增加农民收入而加重了学校和教师的负担，于是“一费制”在贫困地区陷入了一种两难境地：推行之，则在政府教育投入有限，民间支持匮乏的情况下必然损害了义务教育质量，减少了教师收入水平，使得学校运转举步唯艰；如果不推行，则乱收费现象难以制止，农民收入的提高也无从谈起。正是这种欲罢不能的两难境地使得我们更需要在实际的操作过程中小心翼翼。通过实际调查，我们认为，“一费制”作为一项制度安排，需要考虑到各利益方的收益问题，“一费制”关系到政府，校方以及家长三者之间的互动，本文正是从这三个角度进行了详细的分析，以期对“一费制”问题有个全面而正确的认识，总结出推行“一费制”不能实行“一刀切”的政策。并且需要其他政策辅助施行。
关键词：  “一费制”    博弈   两难困境     “一刀切”


     前言
     2004年7月，本人随学院组织的暑假社会实践小组远赴安徽，深入大别山区，进行为期一周的支教与社会调查活动。本人原想调查当地农村基层民主的发展状况，选取典型个案，进而与福建沿海地区农村基层民主进行横向比较。可“有心栽花花不开，无心插柳柳成行”，在实际的调查过程中，笔者被“一费制”问题所吸引，所谓“一费制”是指在严格核定杂费、课本费和作业本费标准的基础上，由省级人民政府确定一个收费总额，然后一次性统一向学生收取的收费办法。学校不能以其他的名义向学生收取费用，“一费制”的出发点是减轻农民负担，规范学校的收费，制止乱收费现象。实际上它也部分实现了预期目的，但在调查过程中却发现它在特定的条件下有可能引发其他不利的后果。就此情况我们以安徽金寨县槐树湾乡响山寺希望小学作为调查点，上及主管教育的副乡长，下及当地的农户，期望从多角度来看待“一费制”，对当前的“一费制”有更深刻的认识。

   “一费制”出台背景
     2000年安徽省在全国率先推行税费改革，农村教育附加费和教育集资费被取消，学校只能向学生收取“一费”，以往诸如小学特色班，重点班等都被取消（防止学校乱收费）。安徽省在2001年选取金寨，岳西，利辛三个贫困县作为“一费制”的试点县，之后在全省范围内推开，而2004年秋季更是在全国范围内推行“一费制”，教育部发文《今秋起全国义务教育阶段学校全面推行“一费制” 》，可以说这项制度安排已成定局。

    文章分析框架
    作为一项制度安排，能否顺利实行并有效运转，关键是看相关利益各方在相互博弈的过程中能否形成均衡状态。“一费制”牵涉到三方的利益：基层政府，学校和家长。中央与省级政府出于减轻农民负担，增加农民收入的考虑不遗余力的推行该政策，所以说上层政府是该项政策推行的主导者，但处于基层政府来说，特别是财力有限基层政府，它们在政策制定上并没有多少选择余地，同样是陷于两难境地，下文将具体分析；对于学校同样如此，它在这场博弈中讨价还价的能力更是微不足道，所能做的只是在实际操作过程中通过教学质量的下降等方式来表达自己的“愤怒”从而增加讨价还价能力；家长方初看起来在这场博弈中是个胜者，但通过我们的分析可以看出家长也将承受着难以承担的重量。在文章中笔者将具体围绕这三方展开分析，期待从槐树湾乡教育情况的调查对“一费制”有个公正，公平的分析。
   
     基层政府方
     在调查中，我们主要与基层政府——槐树湾乡政府进行接触。同时我们将选取主管教育的副乡长作为政府——这一抽象主体的代言人。九年义务教育作为准公共产品，从经济学角度来看，发展基础教育的经费应该由国家来承担，但考虑到中国实际的财政状况，我们并没有在全国范围内形成真正的“九年义务免费教育”。在调查过程中发现，如金寨这样的贫困县，尽管政策规定农村义务教育办学与危房改造经费纳入同级财政预算，但由于税费改革后税费总量普遍的减少，县、乡政府根本无力增加教育投入，因此维持学校正常运转和基础设施等扩充的重任自然而然的落到了学校头上。在校方眼里，更苦恼的是“一费制”的政策规定框死了学校经费的来源。作为主管教育的副乡长，他道出了整个六安市（金寨县属于六安市）教育的困境：师资不足；教师年龄构成不合理；学历水平偏低。
    据这位主管教育的基层官员介绍，槐树湾乡所有教师中有65%为民办转正，年龄结构不合理；总体年龄偏大；后备师资力量不足。副乡长反映，当地一所师专学校的毕业生已经连续四年无一人留下任教，更不用说有外地毕业生来当地任教。造成人才外流的现象固然有毕业生们的个人不同追求，但另外一个更为重要的原因是在当地缺乏发挥的平台，而且同级政府的财政也负担不起。于是出现了一个两难的困境：一方面是缺少人才，渴望人才；另一方面是有人才却留不下，而且原有已经留下的人才也存在着流失的危险。
   在“一费制”下，贫困地区的小孩在九年义务教育阶段基本不会产生辍学的现象，这不能不说是中国教育的一大进步。但在这位基层政府官员的心中，显然隐藏着另外一个更大的担忧：他甚至预言在未来的4---5年内当地的教育会出现问题。在国家对基础教育投入不足，同级政府财政困难的情况下，外加“一费制”的政策硬性规定，促使这位副乡长在谈及破解当地教育困境时显出了无奈的表情。在他看来，“一费制”在减轻农民负担的同时，也在降低教育质量。其理由之一是国家，当地政府财政支持少，在“一费制”下学校可支配资金大为减少，基本上付不起教师们的福利奖金；学校的发展速度跟不上，严重缺乏教师的激励制度。在整体制度的制约下，副乡长不可能有最优的解决之道，但他在自己看来还是有着所谓的解决之道：给予小学校长充分的权力。
    在槐树湾乡，有11所完全小学，6个单班，1所中心小学。所谓完全小学指的是那些完全配备了从一年级到五年级的学校，单班就是只有某个年级某个班，出现单班的原因是槐树湾乡地处大别山，学生住在不同的山区，政策规定一所小学的覆盖范围为直径16华里。于是一些在完全小学覆盖范围以外的学生只能就近开班，形成了所谓的单班。有时候一个单班里只有2—3个的学生，但依然得配备老师，于是出现师资浪费的情况。这种情况是硬性政策所带来得弊端。
    完全小学的校长只有财务管理，教学质量管理的权力，并不具有教师人事安排权，而中心小学的校长有该项权力。按照副乡长的解释：只有给小学校长充分的权力，才有可能在目前这种举步唯艰的教学困境下让学校求生存与发展。因为校长有充分的权力，也就是动力足了，才有可能把学校当作自己的孩子来看待，节余不必要的教学开支，抓教学质量，聘任满意的教师来任教，辞退不合格的教师等等，一句话，就是说给校长以人事权，财务权，管理权。此外他也简要谈到了如果实施这一新制度后如何监督校长的问题，而在他看来，监督不成问题！
    站在槐树湾乡政府来考虑，他们必然懂得教育对于当地经济发展的重要性，但也正如前所述，作为基层政府，他们在这场推行“一费制”安排的博弈中，是处于弱势地位的，讨价还价的能力是缺乏的。政策的制定权并不掌握在自己的手里，对政策的修改没有多少回旋的余地，充其量是个不则不扣的执行者。因为财政投入的缺乏，更因为实行“一费制”后而导致的教育情况，这位副乡长有着清醒的认识，但也因此多了几分无奈。据介绍，作为最早的试点县之一，他也曾向上反映推行“一费制”后当地教育出现的状况，但显然他并没有得到满意的答复。
最后站在安徽省政府的角度来看，推行“一费制”，目的是减轻农民负担，但同时也考虑到了此举有可能对学校造成的“伤害”，于是在“一费制” 外还给予学校一定的财政补贴，每学期的补贴金额=学校学生总数ⅹ20元。该补贴金额归学校所有。不能说政府没有考虑到学校发展的问题所在，但在我们调查过程中发现，这笔补贴金额还是不能弥补响山寺希望小学的经费缺口。
    基础教育作为准公共产品，理应由政府免费提供，但在现实无奈的选择下，我们只能选择目前这种政府出小额，家长出大额经费的模式。在我们看来，政府的选择也是无奈的，特别是那些财力有限的基层政府，如槐树湾乡政府，这点可以从与副乡长的谈话中明显的感受到。
   
    校方
    整个的调查过程让我们始终感受到学校在“一费制”下正常运转的艰难。李政清，响山寺希望小学校长，五十开不到的年龄却有着与其不相配的白发——因为苦于学校的发展头发白了半边天。响山寺希望小学于2001年建立，由香港一基金会与地方政府共同建立，由著名的开国将军皮定均题词，辖万冲村，祝冲村与响山寺村，拥有将近420多名学生，教职工18名。按政策规定的师生比例1：23，学校还缺3—5名教师，但在李校长的心坎里有着更为担忧的问题：学校老师年龄偏大，缺乏年轻老师；由于年龄偏大，一些新的教学理念无法推行，教学方式较为落后。
     据李校长反映，在“一费制”前，学校最高可向学生收取250—280元的学费，而“一费制”后，只能向学生收取95元。李校长测算，按当地经济水平，每位学生可以负担的起100—180元的学费，而150元的学费可以让学校正常运转（仅正常运转而已）。但目前的95元外加20元的财政补贴，每位学生的缺口额达到35元。光维持学校的正常运转每个学期就缺15000元，更不用谈及学校的发展以及偿还以往学校所欠下的债务。像李校长这样的教师，一个月的开口工资（政策规定的给予教师的补贴）有210元左右，一年可在正常的月工资810元外多拿2400多的开口工资，但到目前为止，已经连续18个月没法领到开口工资。而在“一费制”以前，并不会出现这样的情况。因为“一费制”的推行，使得学校的经费来源减少，地方政府又不能给予有力的财政支持，学校的发展受到极大的制约。以下一些细节性的描述可以让我们深刻感受到：学生的课本由“一费制”前的彩色变为黑白；学校不能在六年级开英语课程，因为买不起英语教材；虽然学生早己坐在水泥房里，却点不起日光灯，因为每度0.85元的电费让学校负担不起，学校至今还未安装日光灯；因为路途遥远，学校有200多名学生中午需要留在学校就餐，可学校没有个像样的食堂，遇上雨雪天气，情况更加糟糕。食堂问题已经成为了校长最为迫切解决的问题，因为没有食堂，学生的饮食安全没法有效的得到保障。当然，8000元一间食堂的花费让李校长对建食堂又有点不敢奢望；为保障学生的安全，学校建了围墙，并因此欠下两万元的债，每到期初与期末，校长就要与债主们玩起猫抓老鼠的游戏，此外校长已经自掏5000多元为学校偿还一部分的债务。在访谈过程中，老校长表达了退休的意愿。这种的意向在我们看来是无奈、期待与自我肯定的混合物。在与小学教务长陈远堂的交谈中，他从正反两方面总结了“一费制”对学校的影响：
正：减轻了农民负担，使大部分的贫苦孩子能够走进学堂；
   不管贫富，孩子们都有同等的受教育权；
   孩子们享受到同等受教育权后，能够充分发挥聪明才智。
反：“一费制”使学校的运转极度困难；
    损害了教师的利益。
     
     家长方
     在调查学生家长对“一费制”的态度过程中，我们明显发现了两种声音，一种是大力支持“一费制”，认为减轻了农民负担，使孩子上的起小学与中学。发出这种声音的大都是贫困的农户；另一种声音则对“一费制” 提出了一定的质疑，每个学期只收95元，是否会太低了。在他们看来，低学费意味着一定程度上的低教学质量，他们表示如果条件允许，还是愿意把孩子转到县城去就读。即使学费会相对高些，发出这种声音的是那些相对“富裕”的农户。
    明显，不同的经济条件以及对于子女受教育的不同重视程度导致出现两种不同的声音。在“一费制”下，家长们享受到了低学费的好处，但他们对学校教学质量的预期并没有相应的下降，如果真如副乡长所言的那样，“一费制”将导致教学质量的下降，那么学校除了本身运转的压力外，还面临着家长们的压力。如果更赋予家长们有自由选择学校的权力（目前不行），那么学校间的竞争将是惨烈的，学校不得不遵从适者生存得游戏规则。
在我们看来，短期内家长得到了学费减少的好处，但如果学校的教学质量因此而下滑，政府因财政原因而顾此失彼时，假以时日，家长们将会承当起一定的“苦果”。
   
     三者互动
     作为基层政府，它们没有制定政策的权力，只能是政策得接受者与执行者，作为安徽省最早得试点县之一——金寨县，主管槐树湾乡教育的副乡长很早就向上反映了试行“一费制”后学校存在的问题，但很显然，他的意见并没有引起多大重视。作为贫困得基层政府，对于教育的重要性有着异常清醒的认识，但现实的财政状况使他们无能为力。
    学校作为准公共产品得生产者，在“一费制”下承受着难以承受之重。我们所调查的响山寺希望小学只是一个典型案例，整个六安市有着相同的状况。国家，当地政府的有限财政支持再加上“一费制”的政策限制，使得学校本身承担了许多本不该承担得重任。它不单面临着自身教学压力，同时还面临着学生家长，上级主管单位的压力。
     学生家长享受到“一费制”带来得好处，但在长远看来，他们或许也要付出一定得代价——忍受学校教学质量的下降。对于他们来说，他们也没有多少选择的余地。
   
     总结
    “一费制”的出发点是减轻农民负担，毫无疑问，在这点上，其意义是重大得，但在具体到某个地方，特别是在贫困地区执行“一费制”时，我们不得不做实际分析。在多方条件下，“好心可能办坏事”。减轻农民负担并不能以牺牲教学质量为代价，也不能以牺牲教师的利益来换取农民负担的减轻。九年义务教育关系到整个国家人力资本增值的问题，是国家未来发展的基础问题，其重要性是不言自明的。从对响山寺希望小学的调查中我们可以发现“一费制”在实行的过程中并不能实行“一刀切”的政策，它需要更多的相关政策的出台来辅助推行。可以说出现这样得情景——政府无力支持教育，学校发展困难——是多方无奈得苦果。在整体性制度安排下，各方都是被动的接受着既成的现实，即使国家也是如此。“一费制”对当地教学质量到底将产生如何的影响，或许到目前为止我们还不能妄断结论。但有一点肯定得是推行“一费制”需要更切合实际，不能牺牲教学质量，不能以教师利益得牺牲为代价，“一费制”的推行需要给地方政府更多回旋余地，这里需要指出的是回旋余地是指“一费”的收取标准可以更切合实际，而不是指允许学校在“一费”以外乱收费。