经济观察网 记者 降蕴彰  

近日，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部和农业部联合发布《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》，明确将在2012年底完成对我国农村集体土地确权登记发证工作。

我国农村集体土地确权登记发证工作开展已有10年之久，截至目前，农村集体土地确权登记已完成逾70%。按照国土资源部地籍管理司司长朱留华的解释，“土地确权登记，本质上是为保护农民的土地权利。只有搞清楚地是谁的，谁在用，才能为维权提供依据。”《意见》的发布，不仅为农村土地确权登记提供了规范和政策依据，进一步扫清了确权登记工作中的障碍，也为更好地保护农民权利奠定了基础。

之所以进展缓慢，有多方面原因。“从现实层面讲，农民的权利意识不够充分，不能积极配合登记发证，导致工作受阻；地方ZF和相关部门不够重视，经费、技术等支持不到位，致使登记工作十分被动。从政策层面讲，理顺集体土地产权归属过程中，遇到许多历史遗留下来的难解纠纷，这些纠纷往往是依照现有法律法规无法解决的，成为土地确权登记难以突破的瓶颈。”朱留华说，“土地确权登记，本质上是为保护农民的土地权利。只有搞清楚地是谁的，谁在用，才能为维权提供依据。《意见》的发布，不仅为农村土地确权登记提供了规范和政策依据，进一步扫清了确权登记工作中的障碍，也为更好地保护农民权利奠定了基础。“我们力争按照去年中央一号文件要求，在2012年底完成此项工作。”

国家给农村集体土地核发“身份证”，范围将覆盖到全部农村范围内的集体土地。目前存在的问题是，由于目前林业部门、草原部门都有各自的法律依据，在实际工作中，落实集体土地确权登记发证全面覆盖，与林地、草地登记发证有效衔接确实存在管理上的协调难度。对此，朱留华表示，要解决其中的矛盾，应当坚持一点，即土地证书与林权证在内的其他证书的关系，应当是“身份证”与“工作证”的关系。他认为，农村集体土地所有权登记发证应当包括全部农村范围内的集体土地。

农村集体土地所有权证发到村还是发给村民小组？朱留华解释，农村集体土地确权登记发证，应当“是谁的就发给谁”，对村一级农民集体、村民小组集体、乡（镇）农民集体三类所有权主体要分别确认。他表示，此次集体土地确权登记发证，是对土地权利归属的确认而不是调整。

朱留华进一步分析表示，考虑到历史原因以及村小组机构不健全等现实情况，《意见》规定以中央1号文件“把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的集体经济组织”为原则要求，同时允许对属于村民小组集体所有的土地，而村民小组组织机构不健全的，可以由村民委员会代为申请登记、保管土地权利证书，这就给地方结合自身实际情况处理问题留有了空间。