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新自由主义在拉美的发展变化及其前景

《经济学动态》1999年3月

陈才兴

（作者单位：复旦大学）

一、新自由主义在拉美兴起的历史背景

　　西方（主要指美国）新自由主义在拉美兴起，是与发展主义（又称“结构主义”）和依附 理论在拉美的逐渐衰落紧密相连的。 　　拉美国家受30年代世界经济危机严重冲击后，逐渐改变以出口初级产品为主的经济 发展模式，奉行一种“进口替代”工业化发展模式。40年代中期开始，早期自发性“进 口替代”工业化发展在一些国家遇到了国际收支逆差扩大等诸多失衡现象后，以阿根廷 经济学家劳尔·普雷维什为代表的联合国拉美经委会一批专家摈弃了西方发展学和现代 化理论的框架，在总结拉美国家早期“进口替代”工业化经验的基础上，提出了具有拉美 特色的发展主义理论。该理论以结构主义思想为基础，吸收了马克思主义的某些研究方法 和凯恩主义的一些基本观点，形成了比较完整的结构主义发展理论，故又称结构主义。 　　发展主义根据“中心－外围”的理论，提出拉美国家如摆脱被剥削的依附地位，必须 推行“进口替代”内向工业化发展战略。开始由普通工业消费品进口替代过渡到耐用消费 品和中间产品的进口替代，最后实现机器、设备等生产资料的进口替代，逐渐形成类似于 发达国家较为完整的工业体系，最终实现经济完全独立发展。 　　为保证“进口替代”工业化的顺利进行，他们主张必须强化国家对经济的干预，制定 统一的、具有连贯性的长期规划，并将长期规划的目标体现到具体政策中去。国家应在国 民经济的关键部门和私人企业无力经营的部门直接投资经营国有企业，统管大型基础设 施和公共工程建设，建立强有力的政府主导型经济体制。国家通过国营企业及财政和金 融部门对经济生活进行直接干预。市场由国家所统制，价格、利率、汇率等均由国家严格 规定。在对外经济关系方面，实行民族保护主义的贸易政策，并对外汇兑换进行严格管 制，以促使民族工业的发展。 　　50年代，发展主义理论在拉美各国受到普遍欢迎，该理论的倡导者提出的“进口替代” 工业化发展战略及有关的政策、措施得到了广泛推行，并取得了显著成绩。但由于该战略实 行强有力的政府主导型经济体制，大大削弱了市场机制的作用，并因割裂了本国经济与世界 经济的联系而难以获得国际分工中的比较经济利益，从而给经济进一步发展造成了许多不利 影响。60年代中期开始，拉美国家“进口替代”工业化遇到了诸如市场饱和、企业效益低下、 质次价高的产品很难打入国际市场，许多中、小企业困难重重，失业增加，国有企业负债累 累、财政赤字不断增加，以及对外的依赖不但没有减轻，反而加重等问题。 　　进入70年代，面对上述诸多矛盾和问题，拉美一些国家在“依附论”和民族民主运动 普遍高涨影响下，进一步采取了对外资企业及濒临破产的中、小企业实行国有化，加强国 家对经济活动的控制和直接干预等激进的政策措施。同时，趁国际资金充盈、利率低下， 大借外债，继续保持“赶超型”高速经济增长，以推动“进口替代”工业化向高层次发展。 结果一些国家的经济虽继续保持了一段时间高速增长，但“进口替代”工业化内向发展模 式产生盼诸多矛盾根本没有解决。 　　80年代初，拉美国家脆弱的经济受国际形势不利变化的冲击，先后都陷入了自30年代 大萧条以来最严重的危机之中。“进口替代”内向工业化发展模式的积弊充分暴露出来。 发展主义的创始人普雷维什在《我的五个观点》文章中，也承认了过去发展中国家政府过 度干预存在缺陷。这标志着在拉美一度盛行的“依附理论”，特别是发展主义陷入了困境。 发展主义者把越来越多的注意力集中在治理通货膨胀、汇率问题及有步骤地贸易开放等短 期政策上，迟迟提不出一种比较完整的新长期发展模式去替代已经过时的“进口替代”工 业化模式。发展主义在拉美影响的不断削弱，为新自由主义在拉美的兴起创造了条件。

二、新自由主义在拉美的发展变化

　　新自由主义在拉美大体经历了3个发展变化阶段，70年代新自由主义改革在拉美一 些国家进行试验；80年代新自由主义发展模式在拉美逐渐形成；90年代初期，新自由主 义发展模式在拉美广泛推行。 　　1．新自由主义在拉美的试验阶段。新自由主义对拉美的影响早在50年代中期就 已开始。当时，美国芝加哥大学这个货币主义的摇篮专门为来自拉美的学生设立了一个 经济学博士学位点。有些年份，芝加哥大学从拉美招收了20名攻读学位的学生，并由弗 里德曼的同事、芝加哥大学教授哈伯格做他们的导师。这些芝加哥学派的门徒们回到拉 美后，有的在政府中任部长或中央银行行长等职，有的成了著名的企业家，对拉美经济产 生了重要影响，其中特别是智利。 　　根据1956年智利和美国签署的双边协议，智利天主教大学先后派出百余名博士后经济 研究生赴美国芝加哥大学深造，他们回国后，积极倡导用新自由主义思想改造智利经济。 在新自由主义影响下，智利、阿根廷、乌拉圭等国都实行对外开放的贸易自由化政策，加 快国营企业私有化步伐，减少甚至取消国家对价格、汇率、利率、租金、工资等的全面干 预和控制。同时，开放金融市场，放宽对外资的限制。这些国家照搬美国新自由主义理 论，实行经济改革的结果是，阿根廷、乌拉圭的新自由主义改革“试验”以失败告终。 　　智利的新自由主义改革虽取得了一定成效，但也付出了高昂代价。1976至1983年， 破产企业增加了7倍，银行业几乎崩溃，失业率达30％，特别是金融政策的失误，导致国 家在80年代初几乎无法偿还外债，国家用80％的出口收入偿债，经济陷入了严重的危 机之中，智利的“芝加哥弟子”因此而失宠。1982至1984年，智利先后更换了5位财政部长， 新自由主义改革被迫暂时中止。 　　2．新自由主义发展模式在拉美逐渐形成阶段。80年代初，拉美国家发生债务危机 后，拉美的“芝加哥弟子”在拉美一些国家用搬新自由主义经济理论进行改革试验没有成 功；而发展主义的一批年轻经济学家在更新结构主义理论基础上，提出的“新结构主义” 理论，在强调将经济目标和社会目标结合起来，实行兼顾各社会集团利益收入分配，以及 将政治民主化与国家干预经济相结合的同时，把政策建议主要集中在诸如治理通货膨胀、 有步骤地贸易开放和加强生产体系的国际参与等短期政策上，也提不出一种比较完整的 新长期发展模式。而拉美各国为对付债务危机，被迫作出了付出沉重社会代价的应急性 调整后，逐渐认识到这场危机是一场“结构性”的发展危机，因此，纷纷要求总结经验， 更新经济思想，寻求恢复经济发展的新路子和新模式。 　　80年代中期开始，美国政府、国际货币基金组织和世界银行等国际金融机构为拉美 国家开出了一张张结构性调整改革的药方。新自由主义政策主张经过一番改头换面后， 重新在拉美快速扩散，1985年美国提出的“贝克计划”就要求拉美债务国家实行国有企 业私有化；减少政府对经济的干预；进一步开放资本和股票市场；放松投资限制，为本国和 外国投资者创造更好的投资环境；实行贸易自由化和进口管制的合理化；改革税收体系 和劳动力市场，以及改正价格扭曲现象，以此作为进行债务谈判的条件。1986年，当墨西 哥根据“贝克计划”在外贸体制和公共部门管理方面进行了较重大改革后，就在债务谈判 中得到了较大的优惠，以诱使其他拉美国家仿效墨西哥也采取相应的改革措施。当时， 国际货币基金会组织总裁亚克·拉罗齐尔为劝说拉美国家进行新自由主义改革也花费了 大量时间。而拉美一些国家在外资流入急剧减少的情况下，为从美国和国际多边金融机 构获得更多货款，被迫接受了某些结构性改革的附加条件。 　　拉美的一些“芝加哥弟子”及其追随者在总结阿根廷、智利等国照搬新自由主义经济 理论进行改革失败和挫折教训的基础上，根据美国政府和国际金融机构提出的改革政策 建议，并结合东亚“四小龙”成功的发展经验以及本国实际，提出了各种结构性改革新方 案和新模式。如1985年智利皮诺切特政府任命曾就读于哥伦比亚大学、精通经济理论 和管理科学的埃尔南·布奇任财政部长。他针对智利市场狭小、需求有限等特点，提出了 “建立在外部竞争之上”的市场化经济增长新模式，使出口翻番，为经济持续增长注入了新 的活力。智利的成功在拉美起了示范作用。于是，到80年代未，新自由主义经济理论与 拉美各国的结构性改革实际相结合，逐渐形成了具有拉美特色的开放性市场化发展取向 的新模式。 　　这种得到美国政府和某些国际金融机构赞赏的新自由主义发展模式全盘否定“进口 替代”内向工业化发展模式，认为拉美债务危机的根源在于该地区实施了内向增长模式和 保护主义政策，以及国家在经济中发挥的作用过大和私人部门的相对软弱。由此，主张 减少国家干预和扩大对外开放，强调拉美国家必须采取如下改革措施：（1）实行对外贸易 自由化，放弃鼓励资源向国内市场倾斜的保护政策，采取鼓励出口的外向发展政策，以促 进技术创新和提高效益。（2）放开价格，取消政府对价格体系的干预。（3）缩小公共部门 的规模，尤其要对生产领域中的大多数国有企业实行私有化。（4）一国家应废除有关法规 和限制私人部门进入市场的障碍。（5）放松国家对劳动力市场的控制，开放金融市场，放 开利率，取消政府对信贷机制的管制。（6）政府要努力消灭财政赤字，减轻税收负担等。 　　3．新自由主义发展模式在拉美广泛推行阶段。80年代未90年代初，拉美一些国家通 过民主选举，新的一代年轻政府领导人纷纷上台执政，如墨西哥的萨利纳斯、巴西的科 洛尔.德梅洛、阿根廷的梅内姆、智利的艾尔文等等。他们多数在动荡的60年代渡过青年 时代，许多人在美国受过高等教育。以墨西哥为例，不仅萨利纳斯总统曾在美国哈佛大 学深造过，获得了硕士和博士学位，而且其内阁中59％的部长或副部长也都拥有美国大 学的经济学博士学位。智利艾尔文执政时，他的23位部长中，也有18位在美国大学获得 了博士或硕士学位，另有4人在西欧获得了学位。他们在拉美一些国家成了拥有实权的 “技术政治家”（technopol），与过去仅充当政府顾问角色与政府经济决策制定的“技 术专家”（technocrat）不同，他们既掌握着丰富的自由市场经济理论，又懂得如何贯 彻落实经济政策。他们都有使自己国家走出危机，重新取得经济增长的愿望。 　　1989年美国政府眼看拉美国家进行全面改革调整的时机已经成熟，便提出“布雷迪 计划”，首次同意对拉美债务国所欠债务本金给予减免，但要求债务国进行新自由主义发 展模式的改革。拉美一些重债国分别与美国就布雷迪计划实施达成协议后，各国遂加大了 结构性改革的力度，特别是墨西哥、阿根廷等国的一批“技术政治家”在美国及国际金融 机构的督促下，受苏联、东欧巨变后实施“休克疗法”的影响，加快了结构性改革的步伐。 而智利、墨西哥等国经济得到迅速恢复、增长，对许多拉美国家产生了很大影响。这样， 在90年代初期，拉美地区掀起了转换经济发展模式的新高潮，许多拉美国家朝着更加开 放的自由市场经济迈进、 　　由于拉美各国国情差异很大，经济发展水平也很悬殊，经济危机深度也不尽相同。 因此，各国在转换发展模式过程中，调整改革的步伐也不完全一致，但几乎都程度不同地 采取了如下新自由主义改革措施： 　　（1）减少政府对经济生活的直接干预，加强各种经济杠杆对市场经济的调节作用，鼓 励私人部门的进取精神，发展市场经济，逐步完善国内的市场体系。 　　（2）削弱国家作为生产资料直接拥有者和生产过程直接参与者的作用，实行部分国 有企业的私有化，如阿根廷姆内梅上台执政后，就对电力、电话、航空、煤气等国有大企 业实行私有化，私人经济在经济活动中的作用不断加强。 　　（3）放松对外贸的控制，逐步开放国内市场，实行贸易自由化。积极鼓励出民逐步 向外向型、面向出口的方向发展。许多国家改革外贸体制，调整汇率，降低关税，逐渐 以关税代替进口许可证制度，并把提高本国产品在国际市场上的竞争力作为促进经济恢 复增长的主要手段。如墨西哥原有16个关税等级，最高关税达100％，80年代未已降至5 级，平均关税为10％，1994年加入北美自由贸易区后，实现了资金和货物的自由流动。 　　（4）调整吸收外资政策，减少限制，不断扩大外资的投资领域，放宽对利润汇出的 限制，并向外资提供多方面刺激性优惠，如阿根廷，除大众媒体以外，几乎所有部门都 对外资开放。外资甚至可对国防工业和核工业部门的企业私有化进行投标及参股。外资 企业不仅享有国民“同等待遇”，还得到减兔税收的优惠。 　　（5）改革金融体制，实行金融自由化。在银行领域，加强中央银行的独立性，实行银行 私有化，取消利率管制，减少强制性的信贷配给项目，以及降低存款准备金要求等。同时， 鼓励证券市场发展，逐步对外开放金融市场。如墨西哥于1994年初颁布法令，不仅取消了 对外资银行的种种限制，还规定外资可投资于墨西哥银行系统，其中北美良由贸易区成 员国可拥有墨西哥银行系统资金的8％；2000年以后，这一比重可增加到15％。 　　（6）改革财税体制和社会保障制度，在税收方面，调整税种结构，实行严格的税收稽查 制度，打击偷漏税，加强税收审计等。在财政体制方面，实行“财政分权”，在中央政府和地 方政府之间，重新分配财政开支的权力和责任，以减少财政开支，降低财政赤字。在社会 保障制度方面，统一失业补贴和家庭补贴．取消退休和养老金特权，规定享受医疗待遇的 统一条件，免去雇主为养者金出资的义务，建立资本化的养老基金个人帐户，并将养者基 金交给私人管理等等。 　　总之，进入90年代，许多拉美国家都在程度不同地推行新自由主义的改革，不断开 放国内市场，更深地加入世界经济体系，减少国家对经济的直接干预，充分发挥市场调节 的作用，调动本国和外国私人资金的积极性～大力促进地区经济一体化，靠集体力量增强 国际经济地位。调整、改革的重点放在经济政策和管理体制方面，并对部分企业的所有 制进行了改造。拉美一些国家通过经济市场化、私有化和国际化的调整改革，逐渐改变了 过去的“进口替代”内向工业化发展模式。

三、新自由主义在拉美的发展前景

　　早在80年代中期开始，拉美一些国家采取的新自由主义结构性改革措施就受到了国际 社会的广泛关注。美国政府和国际货币基金组织等国际金融机构对拉美普遍转换新自由主 义发展模式大加赞赏，并形成“华盛顿共识”，全面肯定拉美结构性改革的成果，还把 墨西哥作为取得“辉煌成果”的样板，在拉美和发展中国家加以推广。1994年国际货币 基金组织总裁康德苏发表文章指出，拉丁美洲经济取得了惊人的实质性进展。拉美一些 国家新上台的“技术政治家”和主张新自由主义改革者也充分肯定拉美经济发展模式转换 取得了巨大成效。 　　然而，西方一些左翼人士则认为，拉美新自由主义改革的本质不过是通过对国家政策 的国际性调整，以达到收入的再集中而已，有的指出，拉美的自由化政策实际上“不过是拉 美资本家与美国政策制定者、银行家和跨国公司结盟的产物。”拉美的新结构主义者也批 评新自由主义将市场的作用理想化，片面强调开放市场，否定国家在经济生活中的作用， 通过各种渠道使国家丧失财政能力，从而逐渐失去生产性投资和社会投资的功能。有的 学者指出，“新自由主义药方对拉美无效。”拉美的一些工会组织甚至认为，新自由主义发 展模式影响国家主权，有利于跨国公司而不利于工人，社会代价高。 　　1994年岁末，墨西哥爆发金融危机后，国际社会对拉美自由主义改革的批评进一步 增加。拉美许多报刊发表文章指出，发生危机的根本原因是墨西哥萨利纳斯政府实施新 自由主义改革的结果。危机使墨西哥比索币值剧降，外汇储备锐减，股市骤跌，资本大量 外逃，外债剧增，通货膨胀上升，经济萎缩，大批工厂倒闭，失业人数进一步增加。受危机 影响较大的阿根廷等国情况亦如此，阿根廷失业率从1993年的9．6％，上升到1996年 17．2％。各国采取的紧缩政策严重影响了人民生活，导致新自由主义改革中出现的诸多 社会矛盾进一步激化。这引起拉美社会各界的普遍关注。 　　随着社会各界批评的进一步增加，新自由主义经济理论作为左右拉美一些国家经济 政策方向的主流派地位逐渐减弱，新结构主义者在批评新自由主义经济改革模式的基础 上，提出的“公正的经济发展”新模式，逐渐得到了拉美一些国家执政者的重视。该模式主 张经济发展政策应同公正政策相兼容，认为“要大发展就得牺牲公正，要公正就得牺牲发 展”的理论是不完善的，发展目标和公正目标之间并非是完全对立的，因在有些公共政策 方面，发展和公正是互补的，如就业机会的创造有助于发展，也有助于公正。人才投资，特 别是教育投资也是如此。其具体政策主张是：市场不是万能的上帝，应加以监督、调节 和引导；国营企业不可或缺，特别是在私人资本无力或不愿经营的领域；国家应干预金融 市场，抑制投机活动，鼓励生产性投资，重视社会投资，特别是文教、科技投资，政府不仅 要重视短期调节，而且要重视制定中长期发展战略，实行有选择性的开放政策，对外资和 外贸加强监督和管理。 　　新结构主义的理论和政策主张逐渐被拉美一些国家的决策者接受并加以贯彻实施。 面对新自由主义改革深化中出现的诸多社会问题，拉美一些国家在继续完成第一阶段新 自由主义改革任务的同时，将进入改革的第二阶段，重点引向改革劳动就业制度、社会保 障制度等等，以期缓解日趋严重的贫困、失业、分配不公等社会问题。在改革的过程中， 各国将更多地采取新自由主义和新结构主义相结合的政策措施。

注： ①J·威廉逊：《拉美经济调整的成效》，美国国际经济研究所，1990年版，第353页。 ②DE霍杰景：《目前拉美市场经济过程的政治经济学》．英国《拉美研究》杂志，1994年第1期。 ③厄瓜多尔《商报》，1994年2月26日。 ④墨西哥《视界》杂志，1993年3月31日。 http://www.pm.com.cn/~liyansww/dzq/edata/NEWLIB.htm