略论完善我国中央银行最后贷款人救助机制

黄良谋 黄革 向志容

提要 最后贷款人救助机制是中央银行维护金融稳定的基础机制。本文在研究了最后贷款人救助理论的基础上，分析了我国转轨时期央行实施金融救助的措施和成效，讨论了制约我国央行最后贷款人救助机制作用的主要因素，最后提出了完善我国央行最后贷款人救助机制的对策建议。 　　中央银行最后贷款人制度是维护金融系统稳定的基石之一。央行通过提供紧急资金救助等措施，有助于防止流动性危机的扩散和风险的蔓延，维护区域金融稳定。在我国央行监管职能分离、金融监管信息共享机制尚未健全的背景下，究竟构建怎样的最后贷款人救助机制既达到稳定市场、降低救助成本的目的，又不至于扭曲市场效率机制，值得进一步探讨。 　　一、最后贷款人救助的理论基础及实践扩展 　　（一）央行最后贷款人实施救助的理论简述 　　最后贷款人是指在实行部分准备金和央行垄断货币发行的前提下，中央银行为将引起的流动性需求非正常增长的不利冲击，在其他市场来源不能满足这种流动性需求的情况下，对银行（金融机构）所采取的相机提供紧急流动性的制度安排。 　　最后贷款人救助不仅仅指中央银行提供流动性的信用救助，还包括在提供信用支持时的增资扩股、对银行（金融机构）的接管、重组等措施。银行金融机构具有天然的脆弱性，银行出现流动性问题时，就有可能发生挤兑倒闭和传染性银行危机。央行行使最后贷款人职能的主要作用是消除存款人及其他债权人的恐慌心理以及稳定金融市场，防止市场失灵产生的银行失败和系统性风险，以及由此而导致的严重的负外部性。 　　（二）最后贷款人的一般做法 　　大卫·福克兹-兰道和卡尔·约翰-林捷瑞恩等学者总结了最后贷款人制度的一般情况后认为，对于中央银行来讲最为关键的做法是，只向那些有清偿力的公司提供贷款，并且允许让失去清偿力的机构破产。通常情况下，中央银行只对那些不实施救助可能会引起系统性风险但仍具有债务清偿力并确认无其他渠道的资金来源、流动性困难的银行提供紧急救助。 　　（三）央行最后贷款人救助实践的扩展 　　最后贷款人制度因应形势发展的要求不断变化，主要体现为：一是最后贷款人救助对象扩大化。最后贷款人救助的对象由银行扩大至证券公司和其他非银行金融机构。二是最后贷款手段多样化。由公开市场操作、再贷款、贴现窗口等基本形式，逐渐发展为中央银行票据、担保、承诺等多种形式。三是最后贷款人救助成本分担的市场化。Good鄄hart和Schoenmaker(1995)年研究了24个工业国家在20世纪80~90年代初发生的104起银行业危机案例之后发现，只有2例是中央银行单独拯救困难银行，其他案例中的有问题银行都通过中央银行、商业银行、存款保险计划以及政府联合提供的资金而得到挽救。四是最后贷款主体多元化。一种由中央银行牵头，设立特别机构或专项基金提供财务援助。另一种是由中央银行授意，组织大银行集资救援，如1998年美联储协调高盛等16家机构注资重组美国长期资本管理公司。 　　二、制约我国央行救助机制充分发挥作用的主要因素 　　自20世纪90年代中期以来，我国央行对高风险金融机构实施了紧急救助，比如对信托公司、城市信用社、证券公司等金融机构进行救助和处置；以再贷款、票据和外汇注资等形式支持国有商业银行、农村信用社改革。同时，对其综合采取了整顿、改革、注资、重组和兼并等措施，有效地维护了金融稳定和社会稳定。但是，具有中国特色的央行最后贷款人救助机制充分发挥作用还存在一些制约因素： 　　（一）对有问题金融机构救助的法律制度不健全。我国对银行、证券公司等有问题金融机构的救助和处理主要依据，散见于《中国人民银行法》、《商业银行法》、《中国银行业监督管理法》、《证券法》、《金融机构撤销管理条例》等法律法规中。尽管现行的法律制度对有问题机构的处置作了一些初步的制度安排，如救助、收购或兼并、接管、行政关闭和撤销、破产清算等，但这些法律法规中缺少针对银行、证券公司等有问题金融机构处理的专门规定;没有明确中央银行在救助过程中的法律地位、救助的对象和救助的标准、救助介入的时机、救助的程序等，以致央行在实施救助过程中缺乏充分的法律依据。 　　（二）市场化救助机制有待进一步完善。由于市场化的救助机制不健全，央行承担了救助的主要成本和损失。救助机制不健全，主要表现为：一是在救助过程中较少使用市场化的手段，如兼并、重组等，被救助机构恢复经营能力的不多。二是风险分摊机制缺失，一旦某个机构出现流动性清偿或资本清偿问题，就无法通过分摊这种手段化解其风险。三是没有建立鼓励其他金融机构主动去化解有问题金融机构的支付风险的利益驱动机制。四是没有建立存款保险制度对有问题银行的损失风险及时给予补偿。 　　（三）救助过程中责任追究力度不够。我国部分有问题金融机构风险的积累和暴露，与出资人投资动机不纯和管理人员违规经营有着直接的关系。在以其他机构为接管主体或重组主体的情况下，央行对造成有问题金融机构的投资者和管理人员施加影响的手段不多。在央行投入救助资金而机构最终被迫关闭的情况下，因为有时司法介入不及时、采取的措施不当或对违规经营者罪责追究过轻等情况，致使违规经营造成的损失和其责任人员承担的责任严重不对称。此外，金融监管职能分离后，依照现有的紧急再贷款管理制度，央行很难直接追究违规使用救助资金的有关高管人员的责任。救助过程中责任人追究不到位，其示范效应形成了较高的道德风险，并严重削弱了救助机制的作用。 　　（四）救助的合作机制有待进一步健全。虽然央行在总行层面建立的“一行三会”联席会议制度，但这种非正式的制度安排，很难确保央行分支机构获取金融监管信息的时效性和全面性。金融监管信息交流共享机制的不健全，使得对最后贷款人制度的需求的评估更为困难和更为复杂。此外，被救助的金融机构大多数隶属于政府部门，尽管明确了“谁家的孩子谁抱”的政策，在金融机构出现经营危机时，有些地方政府往往以财力不足为由向中央银行借款并久欠不还，使金融风险由地方向中央转移，挤压了央行最后贷款人的操作空间。再者，在金融机构发生支付性困难时，央行和金融监管部门缺乏必要的交流平台，在实施对金融机构救助的分工与协作上也缺少具体的制度安排。 　　三、完善我国央行救助机制的策略 　　（一）建立和健全央行最后贷款人救助的法律制度。应参照国际上成熟的做法，由全国人大常委会制定专门的最后贷款人救助的法律。在央行为救助资金的主要提供方时，应明确规定央行须作为救助行动协调各方的主协调方。制定清晰的最后贷款标准，在对失败金融机构与可挽救机构进行区分的基础上，对可挽救的机构可通过注入流动性支持或出售给第三方等方式进行重组，对缺乏有效资产价值与合理经营规划的失败机构，则应当立即实施接管或依法予以撤销(关闭)。 　　（二）建立有问题金融机构诊断和快速反应机制。一是央行要高度关注宏观经济政策和宏观经济金融趋势。不仅须关注总体价格水平，而且要注意资产价格水平，并基于对经济形势的综合判断作出正确的政策决定。二是央行应尽快建立健全金融风险监测评估体系，准确计量金融风险，发挥风险的预测、预警功能。三是建立对高风险金融机构的风险提示机制，引起有问题金融机构、监管部门和政府等多方共同关注金融机构的经营情况和风险状况。四是可考虑引入一种类似于美国金融监管当局所采用的快速纠正行动机制。央行应协调金融监管当局根据资本比率来对金融机构采取纠正措施。资本充足率越低，则纠正行动越严格。快速纠正机制的实施有助于央行在早期就重视金融机构的问题，并且降低处置问题的成本和对市场的不良影响。 　　（三）兼并、重组应成为央行救助和处置有问题金融机构的主要形式。央行在有问题金融机构兼并重组过程中的角色，应由主导逐步转为引导，由直接参与重组转变为间接影响，由直接的注资转变为通过劝告、提供担保、信誉支持等手段促成市场机构提供救助资金或参与重组。除了引进国有投资机构和大型国有企业、外资机构参与有问题金融机构的救助重组外，还可考虑引进民营资本参与到我国有问题金融机构的重组中来。重组资金的多元化和社会化，有利于改善机构的治理机制和经营机制的转换，硬化财务约束，实现央行救助的预期效果。 　　（四）救助成本分担的社会化。一是建立各级金融稳定专项基金，财政提供资金支持。二是由中央银行牵头，各金融机构联合注资。三是由各有问题金融机构自己承担部分责任，中央银行适当参与救助。四是尽快出台存款保险条例，加快建立存款保险制度。 　　（五）进一步健全救助过程中的责任追究机制。尽快修订《中国人民银行紧急贷款管理暂行办法》中的罚则规定，增加行政处罚条款，并加大对违规使用救助资金及造成有问题机构的有关责任人的处罚力度。同时，应在相关的监管管理办法中考虑增加对造成有问题金融机构的投资者和管理人员的罚则条款，如取消那些造成最后贷款损失的有问题金融机构的股东出资、参股其他金融机构的资格，取消其管理人员金融从业资格并禁止其终身从事金融业。司法部门应以最快的时间办理央行移送的被救助机构涉嫌违法犯罪人员案件，依法惩处犯罪分子。 　　（六）改进最后贷款人救助合作机制。一是建立自上而下的包括央行、金融监管部门和财政部门等多方的信息交流共享机制。二是财政部应协调各省归还央行专项借款资金，督促地方财政部门建立区域金融稳定专项基金，承担起救助地方性金融机构时财政资金运用的责任。在采取重大的金融稳定行动时，央行还应告知财政部门并征询其意见。三是进一步明确央行和监管部门在有问题金融机构救助过程中的分工和协作，避免职能重叠和交叉。