解析2012年保障房资金困境
2012-03-07
长期以来，资金缺口一直是我国保障房建设的现实难题，中央及地方财政投入并不能满足建设所需的全部耗费，而市场融资又对此兴趣乏乏。在这一背景下，为保证2012年保障房建设资金的及时到位，2月6日，财政部发文明确，2012年我国在保障性安居工程现有资金来源基础上，将增加的地方ZF债券收入、个人住房房产税试点地区取得的房产税收入、部分国有资本收益和城市维护建设税收入用于保障房安居工程建设，确保不留资金缺口。其后，发改委又颁布了《关于切实做好2012年保障性安居工程财政资金安排等相关工作的通知》，进一步要求加大保障性安居工程建设投资计划落实力度。然而，这一系列新增的资金来源与行政命令能否从根本上改善保障房资金匮乏的尴尬现状，仍是一个值得商榷的问题。
一、我国下达2012年保障房建设目标
2011年，我国保障性住房建设规模创下了历史之最。保障性安居工程实际开工1043万套，基本建成432万套，中央财政先后下达专项资金1500多亿元，提前一个月完成了全年目标。进入2012年，我国保障房新建目标有所下调，但整体竣工量将高于上年，这一指标显然更贴近民生感受。
住房城乡建设部党组书记、部长 姜伟新 2012年新开工建设保障性住房和棚户区改造住房700万套以上，基本建成500万套以上，竣工量要高于今年。
中国房地产研究会副会长 顾云昌 除了2012年计划开工的700万套保障房以外，按照住建部的口径，2011年开工的1000万套保障房中，至少有2/3未能实现竣工，转而到2012年继续建设，加之此前遗留的部分项目收尾工程，整体在建规模将达到约1800万套。
住房和城乡建设部副部长 齐骥 2011年，住房用地供应总量的70%都要用于保障性住房、棚户区改造住房和中小套型普通商品住房用地，2012年仍然会坚持这样的政策，土地供应量不会比2011年少，中央财政和银行的资金支持也不会减弱。
链家地产首席分析师 张月 以往住建部公布的保障房开工计划中，都只有计划开工套数，2012年保障房建设计划中明确了竣工规模，表明未来保障房的建设将落入实处。若衡量保障房对市场的影响以及对于中低端收入家庭住房问题的解决程度，更应该关注保障房的实际入市量和配售或配租量。虽然开工指标也是体现未来供应量，但对于当下市场，竣工指标更为贴近实际可配租配售的房源量。
二、2012年保障房资金难题
1．2012年保障房资金缺口仍然存在
虽然2012年保障房新开工数量有所下调，但整体在建规模仍然庞大。根据公布的数据显示，2012年实际在建工程量有1800万套左右，保障房资金压力可能会攀升到1.8万亿到2万亿元之间。与2011年相比，2012年的保障房建设在资金配套上的压力将更为严峻。
中国房地产学会副会长 陈国强 2012年保障房新开工数量虽然有所下调，但实际的年度在建规模以及竣工规模会超以往年份，相对应的对资金的需求也会创历史纪录。与2011年相比，2012年的保障房建设在资金配套上的压力将更为严峻。
北京市房地产协会副秘书长 陈志 如果按照2011年的资金需求标准，单纯新开工一项的资金压力约为1万亿元左右，加上在建项目后续资金，总体保障房资金压力可能会攀升到1.8万亿-2万亿元之间。
《每日经济新闻》首席评论员 叶檀 据住建部预算，2011年建设1000万套保障房，所需资金大约在1.3万亿元左右，其中中央财政拨款1292.66亿元，占比不到10%，余下绝大部分需地方自筹，于是包括北京在内的一些城市试点贷款公积金建保障房。此外，全国社保基金已经在南京、天津、重庆三地，通过房地产信托基金的方式，为当地的公租房建设提供融资105亿元，其中以重庆获得贷款最多，为45亿元。上海等地还用上了金融创新、产权期权等办法，但相比庞大的缺口，还是杯水车薪。
财政部部长助理 王保安 中央财政补助更多向中西部地区倾斜，达到占当地资金比例40%以上的程度。这就使得高度依赖土地财政的东部较发达地区同样面临不小的保障房资金缺口。
2．资金缺口使地方财政压力巨大
2011年5月，财政部和住建部发文要求各地严格按照土地出让净收益的10%计提保障房建设资金。但由于土地市场低迷，相当一部分热点城市土地出让金收入下滑，中国指数研究院发布的统计数据显示，2011年全年全国130个城市土地出让金总额为19052.3亿元，同比减少11%。其中住宅类用地12666 .8亿元，同比减少23%。在此背景下，地方财政投入到保障房建设的资金也不免捉襟见肘。同时，由于社会资金无法及时到位，资金缺口已成为保障房建设过程中不可回避的关键问题。
全国政协委员、上海社科院研究员 张泓铭 目前，全国的住房保障资金面临的困难是，财政投入尤其是地方财政投入不足，但市场性融资来源天然的逐利本性导致对住房保障不感兴趣。公积金在现行的法规下因产权难以界定和全国统筹困难，导致其难以担当大任。
上海财经大学公共经济与管理学院教授 胡怡建 目前地方ZF存在的最大问题是，由于商品房税收下降、土地收入减少以及地方融资平台的清理导致的地方财力减弱，与此同时，地方财政开支，尤其是民生开支却在上升，导致二者间的缺口越来越大。
中国房产信息集团分析师 刘志杰 2011年1000万套保障性安居工程的投资超过1.3万亿元，其中5000亿元资金由中央、省、市、县各级ZF来筹集，另外8000多亿元建设资金则推向了社会和企业。2012年中央财政关于保障房的预算规模虽有扩大，但仍然难以承担主要资金需求。由于各地财政状况不同，差异将会很大，保障房建设中最大、最重要的来源还是社会资金。当前地方ZF融资平台的债务已经超过10万亿元，如果无偿划拨保障房用地，以及将土地出让金10%用于保障房建设，将使不堪重负的地方ZF举步维艰。
此外，资金的短缺还将直接影响保障房建设完成质量。一旦地方ZF在资金不到位的情况下，为完成中央要求的保障房数量而忽视质量要求，势必导致更加严重的社会问题。
中国社会科学院工业经济研究所投资与市场研究室主任 曹建海 衡量保障性住房有多个指标，数量只是一个方面，另外还包括户型、配套、质量等。但是目前来看，执行的不是很理想。
《每日经济新闻》首席评论员 叶檀 2012年我国要建700万套保障房。700万套虽然比1000万套下降了300万套，但是它要整体的开工的数量包括它要完成的集资、融资方面的情况还是比较艰难的。从未来来看，保障房除了要保证它的建设、开工率之外，还要保证它的完工率，也就是说不能挖个基坑就算建了保障房了，必须要有一个比较严格的完工率的考核。在这个过程当中，还有一个质量方面的考核。有很多地方保障房传出质量比较低劣的丑闻。如果保障房的质量不能保证的话，这个就会变成一个社会资源的浪费。

三、解决之道
1．加强财政保障与行政调控
2012年保障房的在建量远远超过2011年，资金仍然是一个瓶颈，为突破这个瓶颈，我国ZF加强了保障性住房资金的划拨，并借助行政调控手段，通过不同方式进一步确保资金到位，弥补资金缺口。
中华人民共和国财政部《关于切实做好2012年保障性安居工程财政资金安排等相关工作的通知》 各级财政部门可以通过投资补助、贷款贴息等方式，支持现有企业进行公共租赁住房等保障性住房建设、运营和管理。各地对商业银行发放的公共租赁住房建设贷款可以按规定予以贴息，贴息幅度可按2个百分点左右掌握，贴息期限按贷款期限确定，原则上不超过15年，具体贴息政策由市、县人民ZF确定。
住建部保障司副司长 张学勤 资金和土地落实是保障性安居工程建设的基础条件。当前和今后一段时期，公共租赁住房成为保障性安居工程建设的重点，要重点保障建设用地供应，大中城市要提高公租房建设比重。2012年，中央补助资金不低于2011年1526亿元的标准。
2．完善融资机制，拓宽融资渠道
诚如上文分析指出，目前，我国保障房建设的资金困境主要原因多是过度依靠财政拨款，而储量巨大的社会资金却对此缺乏兴趣。因此，在现有条件下，加快创新融资机制、拓宽融资渠道，引导更多可利用的良性资金流入保障房建设之中，将是解决资金缺口的重要方式。
国家发展改革委《关于发展改革系统要继续加大工作力度切实做好2012年保障性安居工程建设工作的通知》 2012年中央进一步加大了资金支持力度，地方ZF也要加大资金筹措力度。各级发展改革部门要配合住房城乡建设、财政、金融等部门做好建设资金平衡工作，积极协调落实ZF财政性资金、企业债券、金融机构贷款等方面资金，加强建设资金统筹和组织实施工作，确保保障性安居工程年度建设任务的完成。要创新融资机制，充分发挥地方ZF融资平台作用，通过直接和间接融资多渠道筹集保障性安居工程建设资金，鼓励引导社会力量参与建设保障性住房及配套设施。
财政部财科所副研究员 李全 地方财政压力主要来自于分税制以及区域间经济发展不均衡，这两年的统计结果显示，土地收益对地方财力的贡献有限。不过房地产相关的税收确实对地方财政是有影响的。保障房资金投入确实是个大事，但绝对不是单渠道的，比如国有资本经营性预算的完善、投资补助、贷款贴息等众多来源一起来做，并且，这个行业的各类优惠实际上也降低了项目的成本。
全国政协委员、上海社科院研究员 张泓铭 我国应考虑以住房公积金等大资金为基础，建立一个住房保障的主力融资渠道——中国住房保障银行。建立中国住房保障银行有两大好处：首先主要的是，它作为住房保障性专业银行，有大量吸收存款的可能性，可以获得充分的资金，使住房保障得到一个基本的融资支撑。在此基础上，不足部分可以借用但不必依赖商业融资渠道；其次是住房保障银行不以盈利为目的，可以以优惠的贷款利率服务于住房保障，降低住房保障的融资成本和运行成本。
中国房地产学会副会长 陈国强 和2011年相比，2012年对资金落实时间的要求提前了，这有利于更主动地来安排年度保障房建设。一系列资金渠道的拓宽表明，有关部门推进保障性安居工程建设工作的积极性进一步提高，政策要求也更明确和具体。中央政策明确之后，接下来就是各地如何抓落实。
人民银行行长助理 郭庆平 我们现在主要从两个方面入手：第一，合格的ZF融资平台应该继续运用，能够多渠道筹集资金，也能够保证银行贷款及时收回本金。第二，对于公租房，我们在政策设计方面把贷款期限拉长，期限长了，每年还款的份额就少了，ZF和方方面面通过资金的运筹，还是能保障资金的安全。
3. 保障房运作模式仍待完善
在我国当前保障房的运作模式下，社会资金与保障房建设挂钩并不现实。首先，作为非公益性的社会资金，其收益率始终是投资之初需要考虑的关键问题。只要保障房建设在资金回收方面没有明确的机制保障，社会资金就难以实现大规模投入。因此，完善当前保障房运作模式，出台合理的资金回馈机制，才能从根本上改变社会资金对待保障房建设的态度。
复旦大学住房政策研究中心执行主任 陈杰 目前的关键问题在于公租房的运作模式不清晰，资金回收的机制没有理顺，因此资金不敢贸然进入。而模式不清晰的根源在于土地。只要能控制公租房的土地成本，保证一定的收益率，社会资本就可以进入。
中国房地产研究会副会长 顾云昌 作为保障房投资回报周期最长的项目，公租房在明确贴息之后，确实能减少资金压力，但是此项贷款贴息政策到底能发挥多大作用，业内也有颇多担忧。公积金沉淀资金来自普通百姓，动用本金一方面会引发“用我的钱为他人盖房”的抵触情绪；另一方面部分保障房的投资回报周期过长，用本金如何确保安全，还需要在政策出台前有一个详细的规划。
SOHO中国董事长 潘石屹 资金缺口需要社会和企业资金介入去解决。许多大的房地产公司正积极寻找机会，进入到保障性住房的开发中去。不过，由于这些公司的股东对他们的资金回报都有一定的要求，目前这些企业能否进入保障性住房的路线并不清楚。ZF可以采用贴息的办法，使企业的资金满足最低回报的要求，并对社会其它的资金建立退出机制。例如，保障性住房，10年或20年之后能不能销售。只有解决这些问题，社会资金才有可能介入保障性住房。
四、小结
如全文开头所述，为确保保障房建设资金及时到位，2月份财政部和发改委相继出台两份通知，旨在从多方面、多渠道筹集资金，确保今年在建项目顺利施工。然而，从以上分析亦可看出，如果短期内社会资金的介入无法大规模实现，而新出台的两项《通知》中涉及的资金，虽然会在一定程度上缓解保障房的资金压力，但是带来的影响仍然有限，眼下保障房的资金来源还要依靠中央和地方ZF，财政压力仍然巨大。因此更可看出，保障房运作体制的完善与创新已成为当下最重要的课题，只有以制度改革扭转社会资金对保障房的回避态度，才能从根本上填补保障房资金的巨大缺口，缓解地方财政的支出压力。

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