胡锦涛总书记7月23日在省部级主要领导干部专题研讨班开班式上指出，发展仍是解决我国所有问题的关键。以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线，是关系我国发展全局的战略抉择。从国内来看，“十二五”时期是我国经济社会发展、实现全面建设小康社会奋斗目标的重要战略机遇期，转变经济发展方式任重道远，构建瞄向包容性发展的新发展范式势在必行。必须认识到，我们所追求的发展绝非是单纯的经济增长，而是集中表现为经济增长、技术进步、福利改善、生态优化等多方面内容的帕累托改进。换言之，转变经济发展方式的重要内核之一应是包容性发展，让经济发展成果惠及所有国家和地区、惠及所有人群，在可持续增长中实现经济社会协调发展，其要义是共享，核心是公平，目标是和谐。

　　促进包容性发展，实现经济增长和居民收入提高同步，经济增长率和经济增长质量同步，既有助于解决我国面临的城乡、区域、经济、社会非平衡发展和人与自然不和谐等难题，也有利于促进中国与世界的和谐发展，为中国的顺利崛起奠定基础。

　　首先，包容性发展有利于促进城乡统筹，缩小差距。我国发展面临的一大挑战是过大的城乡差距鸿沟。新中国成立以来，农村先后为城市发展贡献了低价农产品、农民工及土地，从某种程度上说，没有农村农民的贡献，工业化“化”不了，城镇化“成”不了。但在经济增长中贡献巨大的几亿农民却被排除在现代城市体系之外，无法享受城市现代文明。倡导包容性发展，通过以工补农、以城带乡，让富余的农村劳动力转移到二、三产业，让农民和城市居民共享改革开放的成果。

　　其次，包容性发展有助于增进区域发展的均衡性。改革开放以来，我国区域呈非均衡发展格局。西部地区虽然近几年经济增长速度已超过东部，但整体经济实力与东部相比依然存在较大差距。倡导包容性发展，继续实施好西部大开发、东部振兴及中部崛起等战略，按照主体功能区规划的要求，加大对限制开发区和禁止开发区的补偿帮扶力度，对提供生态型公共产品的禁止开发地区理应确保其公共服务水平不低于其他地区。

　　再次，包容性发展有助于改变 “经济强、社会弱”的失衡状态。应该说，我国经济建设的辉煌成就与社会发展的滞后形成了极大的反差，在经济蛋糕分配中，政府、企业占大头，民众占小头，居民收入分配结构没有向预期的“橄榄型”发展反而差距日渐扩大。社会各阶层矛盾日渐增多，摩擦加剧，已成为构建和谐社会的一大桎梏。因此，急需按照包容发展、共建共享的理念推进经济转型及社会重构，消除由利益分配过度不均衡引发的各种矛盾。第四，包容性发展有助于实现人与自然的和谐。尽管理论上强调决不能以牺牲资源环境为代价来实现增长，决不能走先污染后治理的老路。但在实践中，受体制等多方面因素影响，部分地方政府过分关注短期经济效益，对良好生态环境的价值缺乏科学的认识，各种环境污染事件频频发生，环境污染已成为引发群体性事件的重要诱因之一。因此，要倡导包容性发展，加强生态文明建设，大力发展低碳经济、循环经济、绿色经济，降低经济增长对资源消耗和生态环境带来的压力，走与自然和谐相处的生态文明发展之路。

　　最后，从世界范围内来看，包容性发展有助于推动国家之间的和睦相处、和平发展。就我国而言，需要向创新驱动、内生增长转变，积极参与“国际公共产品”的提供，共同应对世界发展不确定所带来的风险及挑战，推动世界经济稳定复苏，促进世界的和平发展与和谐稳定。

　　“十二五”乃至更长时期转变经济发展方式，实现包容性发展，需要发挥市场与政府的共同作用。从政府公共经济治理的角度来看，应采取以下措施。

　　强化公共教育产品供给。教育乃民生之基，是提升人力资本的关键所在。针对当前城乡、区域间教育服务存在的巨大不均衡，必须借助政府力量加快推进教育公共服务的均等化。在财力支持上，应完善投入机制，拓宽财政教育经费来源渠道，逐步缩小基础教育阶段不同地区、不同学校间办学经费的差距，改善落后地区的教育基础设施。在师资力量上，应强化“培训者培训”的理念，加大对落后地区中小学教师的再教育、再培训。对极端贫困家庭，应建立点对点的帮扶机制，建立不同阶段经济困难学生的资助体系，避免贫困家庭的下一代继续陷入“纳克斯贫困陷阱”。

　　建立更稳定的公共保障体系。包容性发展的题中应有之义是在经济增长的同时，要让贫困人口及弱势群体获得更多利益，实现“益贫式”增长。可采取的措施包括：一是创造更多的就业机会。就业是民生之本，政府应将充分就业作为经济发展的优先目标，把调整经济结构、转变发展方式的过程转变成就业持续扩大、民众福祉不断改善的过程。尤其是对就业容量大的小微企业更应采取切实有效的帮扶措施，降低其发展门槛，减轻其税负，缓解其融资难问题。二是完善社会保障体系，免除民众的“保障恐慌”。我们既不能走欧洲部分国家“高福利”的发展道路，也不能谈福利色变，以低福利为荣，而应建立与我国经济发展水平相适应的动态化、发展型社会保障体系，确保人们能得到最基本的经济及社会福利。当前尤其要破解社会保障的碎片化难题，建立起责任明确、分担合理、互助共济的社会保障体系。

　　优化国民财富的公共分配机制。初次分配方面，调整政府、企业、居民在国民收入中的分配关系，扩大居民在财富蛋糕中的分配份额，提高居民收入占国民收入的比重，积极推行集体谈判制度和集体合同制度等，建立职工工资正常增长机制，扭转利润侵蚀工资的格局，提高劳动报酬占初次分配的比重。应该说，国富民穷、国强民弱不是社会主义，民富国强、共同富裕才是社会主义的本质要求。二次分配方面，加大税收调节力度，继续完善个人所得税改革，将个人所得税制由分类所得税制逐步转变为综合与分类相结合的所得税制，适时开征消费税、完善财产税制等。严格治理和规范垄断企业的高收入，依法取缔非法收入。同时加大对弱势群体的财政转移支付力度，保障人人享有均等化的基本公共服务。三次分配方面，积极鼓励发展慈善事业，制定出台慈善事业促进法，建立健全捐赠税收减免机制，形成良好的三次分配的社会氛围。总之，通过设计更为科学合理的公共分配，使得低收入者收入明显增加，中等收入群体持续扩大，贫困人口显著减少，人民生活质量和水平不断提高。

　　提供良好的生态型公共产品。从公共经济学的角度看，基本的生活环境、良好的生态质量是一种公共产品，是市场经济不能有效提供的，即存在“市场失灵”。因而，政府是环境保护的主要责任主体，是生态型公共产品的主要提供者。我国正处于“环保敏感期”，人们对生活所在地的环境污染问题高度关注，由于环境污染引发的群体性事件日渐增多，成为影响社会稳定的重要诱因。走包容性发展道路，必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，推进环境保护基本公共服务均等化，提高农村环保工作水平，加强环境监管体系建设。

　　建设公共经济治理型政府。改革实践表明，政府是转变发展方式、实现包容性发展不可或缺的重要一环。目前，我国已进入民众公共需求快速增长与政府公共服务供给相对不足的转型阵痛时期，实现包容性发展急需转变政府的治理理念。可以预见的是，在GDP导向下的经济建设型政府模式没有改变，包容性发展很难落到实处。因为，在外部约束条件一定的情况下，政府过多追求GDP，势必影响其公共服务职能的供给；过多追求GDP，很容易以牺牲当地环境为代价。因此，应尽快转变重政府、轻市场，重国强、轻民富，重经济、轻社会，重短期、轻长远的传统治理模式，适应风险型社会的管理要求，走包容性发展之路，转向重视民生、重视服务、重视生态、重视福祉，把保障公民“有尊严的生活”作为政府的首要目标，建立公共经济治理型政府。“十二五”期间政府要加大政府自身改革力度，降低行政成本，推进政府预算的公开化、透明化。加大反腐败力度，制定科学合理的政府政绩考核体系及激励机制，真正建立起符合包容性发展要求的有限、有效的公共经济治理型政府。

作者： 国家行政学院经济学部 樊继达  来源： 《中国经济时报》2012年08月13日