首先，我指出，所谓私人利益本质上仍然是公共利益。讨论这个问题分成两个层次，一是先验层面，二是经验层面。从先验层面，所谓私人利益，指的是在匿名情况下的公民私人利益，但是这种私人利益必须是经过大家认同的，是经过公共权利授权行使的私人利益，因此没有什么绝对的与公共权利没有关系的私人利益。尊重私人利益，意味着尊重每一个公民的利益，这实际上是一种公共利益，因为只有每一个公民的利益得到尊重了，才可能有公共利益。私人利益是一种普遍有效的公民身份的利益，在先验的与理论维度上，他不是指具体哪个个人的利益，比如说张三的利益，李四的利益。这种必须经过公共权力授权的私人利益，实质上是涉及到每一个人的“公共利益”。
二是在经验层面，私人利益确实只与特定个人有关。私人利益只是“公共利益”由某些个人享受，而公共利益是“公共利益”由集体或社会享受。因此，在经验层面上，就存在着一个如何界定公共利益与私人利益界限的问题了。这就是楼主的问题。
但是根据第一段所讲的私人利益在其本质上的公共性，因此私人利益与公共利益其实都是“公共利益”的不同形式，因此具有完全对称平等的效能，绝对不能说什么公共利益胜于私人利益，二者应该完全对等。因为对私人利益的侵犯，一旦成为常态，实际上每个人的利益都可能受到侵犯，因此实际上是公共利益受到了侵犯。
因此，首先，我们得从理论上搞清楚，私人利益与公共利益应该完全平等，在此基础上来讨论二者之间的划界问题。
显然，在民主宪政国家，公共利益与私人利益之间博弈划界是通过公共选择制度下面的谈判来进行的，也就是说，国家要通过立法，对于政府对私人所有资源的转让规定一些原则，其主要规则是通过市场议价转让，因为只有通过市场议价的方式才能够在法理上表明私人利益与公共利益完全平等的原理。
因此，这个问题就马上涉及一个国家如何设计的问题。显然，宪政制度是前提，政府必须是一个民选的政府，是一个与老百姓完全平等的政府，政府的职能与公共厕所的职能是一样的，公务员与守公共厕所的人是完全一样的公共服务员。只有把政府当成公厕与一样的公服务机构，政府才能够在宪法的范围内活动，政府与公共厕所一样受到国家法律的约束。
为了划分公共利益与私人利益，首先必须有法治，政府受制于法律，而不是政府“以法治国”。在这个基础上，实行权力制衡，立法、法院、政府行政相互监督。在此基础上，我们来看国家征地这样的行为。
我们下面假设房地产商要盖房子，但是土地是农民集体所有，这时候看应该如何办。
首先，政府、农民集体、房产商，都是平等的民法主体，他们在这场转让土地使用权的过程中，不适合于什么行政法或者什么政府的某个法规什么的部门条款。它们适合于民法调整。所谓公共利益，比如说政府要规划城市，这是公共利益，但是土地归农民集体所有，相对于国家而言，这是集体的私人利益，而拆迁，则涉及到每个农户，这是个人的私人利益。房产商老板要赚钱，这是房产商老板的私人利益，而政府官员为了通过城市建设升官发财（城市形象好，是政绩表现之一），这是官员的个人的私人利益。因此，在这里，存在着诸多的私人利益与公共利益。但是，政府官员在征地过程，其只能代表公共利益，不能代表私人利益出场，否则这场游戏就是显然不合法理的了。但是现在的一个问题就是，许多政府官员在这场活动中，不是代表公共利益出场，而代表私人利益出场，这就是需要公共监督了。因为，对于公共利益的操作，必定是个人来完成，因此怎样才能保证个人在操作公共利益的时候不是按照私人利益办事而代表公共利益，这本身就是一个宪政基本问题，只能通过检察院、法院、社会公众监督等方式解决。我们这里假设政府官员已经完全代表了公共利益，只为城市规划考虑，没有回扣等私利。
由于土地产权是农民集体的，而房产商所建房屋又必须成为城市用地（按照中国法律，土地只有两个主体才有所有权，一是国家拥有城市土地，农村集体拥有农村土地），因此首先必须把土地产权从农民集体手中转移到作为国家代表的政府手中。这时候，政府就应该代表国家向农民集体进行市场购买。双方是完全平等的市场交易主体，不是什么一方征用另一方的土地，征用带有明显的无报酬剥夺的意味。这时候农民集体与政府都可委托代理人进行平等的价格谈判。双方可以就土地使用所可能带来的成本与收益进行协商。比如说，作为农业用地，其价值为10万元，假设涉及十家农户，每家承受成本1万元。而作为城市用地，其价值1000万元，那么很明显，采用西方经济学中的谈判理论，政府最高愿意支付1000元，然后转手卖给房产商，自己一点也不赚钱，这是政府作为一个公共服务机构而言应该付出的服务，说白了就是不收中介费。而农民集体最低接受的价格是10万元，低于10万元，农民集体是不可能卖的。
经济学告诉我们，实际的交易价格处于10万元与1000万元之间。实际的交易价格就决定了对于这一次交易的剩余收益（=1000万—10万=990万元）的分配。然后政府与农民各自摆弄出自己的种种理由，最后如果双方都不满意，交易达不成。于是农业用地还是农业用地，这次土地交易失败。这时候政府不能够凭借自己所掌握的武警等强势力量实行抢地，因为按照规则，双方是完全平等的民事行为主体，一方不能够采取暴力来打另一方，否则农民会依法起诉政府，使得政府相关部门负责任，相关责任人离职甚至坐牢。法院就起着这么一个完全中立的作用，它在政府与农民集体发生纠纷时，公平的介入争端，如果是农民集体闹事，那么法院会判农民相关法律责任比如说坐牢，如果是政府犯错，政府也可以坐牢，一般由政府相关官员代替坐牢或者由选举机构重新选举新一届地方政府。
假设政府与农民集体都是理性的，这里政府是理性的，意味着政府的代理人比如说官员，必须是严格按照公共利益要求来办事的，当他考虑到城市建设等公共利益时，他就可能会做出让步，比如说报价100万元。而农民集体觉得太少了，因为最高价格是1000万元，因此他们比如说可以选择还价800万元。最后经过艰苦谈判，假设双方以500万元成交。于是每个农户分得50万元。政府以500万元购得土地以后，比如说再以800万把其使用权卖给房产商。其中800-500=300万元就是政府通过这一次交易所获得的剩余收益或者说好处。当然，其应该属于国家所有，作为政府收入的一部分。其中一定比例可以作为相关政府营销人员的奖金，比如说其中200万归国土局局长所有，其中80万归副局长所有，其余20万元作为财政收入上交国库。
而在这个过程，房产商，获得了1000-800=200万元的交易剩余收益。
因此，通过市场来配置所谓公共利益与私人利益实际上是最好的制度安排。
要做到这一点，宪政民主制度不可少，对政府的监督要健全，对于农民的私人所有权要充分尊重。
这里农民集体与存在着派谁去谈判，农民集体的代理人会不会危害农民利益的问题，即委托代理问题，由于篇幅所限，不讨论。
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