我国在人口多、人均资源占有量不足、经济发展缓慢的特殊国情下迅速进入了老龄化社会。作为农业大国，研究和解决农村人口老龄化的问题具有十分重要的意义，一是近年来，中国老年人数持续增多，人口老龄化进入加速发展时期。2006年底我国60岁以上老年人口总数为1.49亿，占总人口的11.3%，预计到2010年老年人口将达到1.73亿，之后中国将进入人口老龄化迅速发展时期；二是发达国家进入老龄化时的人均GDP为1万美元左右，而我国目前人均GDP不到2千美元，其中既有经济发展缓慢的因素，也有分母中农村人口占绝对多数的因素；三是解决“三农”问题，农村老龄化是其中必有之意。

目前，广大农村地区尚未建立起一个完善的社会养老保障体系，由于我们国家是未富先老型，解决农民养老问题不可能单纯依靠国家财力包下来，同时由于现阶段绝大多数农民生活并不富裕，单纯让农民自己出钱也不现实，解决的办法应从农业、农村和农民的实际出发，坚持“以家庭养老为主，社会养老为辅”的方针，在加强农村社会尊老养老道德观念教育的同时，着重考虑巩固老龄农民的经济地位，提高政治地位。

在我国城镇化发达地区，涉及农民的保险，除了农村社会养老保险(简称“农保”)、被征地农民养老保障制度(简称“土保”)、农民工养老保险(简称“工保”)等三种保险外，城市职工基本养老保险(简称“城保”)通过“扩面”，也逐渐渗透到农村市场了。这样一来，涉及农民的社会养老保险制度就有四种，在现实中，这四种制度存在抢市场、争参保对象、互相竞争等现象，给社会保险工作带来很多麻烦，同时也使农民不知所措。形成这种状况的根源在于各个制度设计的差异和制度供给的缺陷，具体表现在：

(一)社会化程度和保障水平差异大，难以满足农民的需要

目前各地“土保”都有政府和集体大量补贴，基本上养老保障水平能够维持在农村“低保”或者城市“低保”的水平。多数地区“工保”是参照“城保”设计的，养老金水平虽然没有“城保”高，但比“土保”和“农保”要高许多。在这些制度中，保障水平最高的是“城保”，“城保”除了职工和企业缴费外，有政府无限兜底，加上制度设计缺陷，养老金水平居高不下，成为许多农民参保的攀比对象。而“农保”是十分复杂的，当初制度设计没有明确筹资渠道和比例，在实际中，许多地方仅对村干部、义务兵、乡村医生等特殊人群提供保险费补贴，而且补贴的比例相当大，如有的地方乡镇政府和村集体补贴达到了70 %，而纯农民、农村非农自雇者等参加社会养老保险，没有村集体和政府的保险费补贴。他们都是自己缴费，由于多数人交不起保险费，所以参加保险的人数很少。对他们来说，“农保”名义上是“社会养老”保险，实质是按照商业养老保险运作，其社会化程度极低。这样，纯农民即使勉强缴费参加了保险，但由于缴费少，积累额低，享受的养老金待遇也很低。在浙江某市的调查中发现，农村社会养老保险最高的有月领400 - 500元左右的(大部分是村干部)，最低的有0.2或0.4元/月。试想，这样的养老金水平能吸引纯农民参加保险吗?事实上，调查结果表明，多数农民最期望政府、集体或社区给他们进行养老金补贴，显然，目前的制度设计难以满足农民的需要。

(二)制度的稳定性和保险关系的持续性差

众所周知，“农保”由于政策的变化，在农村“走走停停”已有十多年。而“工保”刚刚起步，也是稳定性和持续性差。一方面参保对象跨统筹地区流动时，由于保险关系迁转机制不健全，许多参加了保险的农民工，由于不能顺利转移保险关系，最终只有选择退保；另一方面，由于农民工工作的不确定和不稳定，工资没有保证，难以持续缴费，也会使保险关系中断。在某些地方，许多参加了“城保”的乡村干部和计划生育户(暂且不考虑这种情况是否合理)，由于村干部退职、乡村医生的经济收人有限等多种原因，不能连续缴费，自动终止保险关系的现象，也屡见不鲜。

(三)保险关系转移存在严重的制度障碍

在城镇化发达地区，社会养老保险在一定程度上打破了城乡户籍和职业的限制，如农村企业职工可以参加“农保”，也可以参加“城保”，然而由于制度壁垒(城市制度优惠、保障水平高、政府给予兜底；而农村制度各方面都很欠缺)的存在，使得不同制度之间难以转化和衔接。目前为适应农民市民化的需求，许多地方取消了户籍和职业限制，允许一些能交得起保险费的人员参加“城保”，如村干部、农村计划生育户、乡村医生、在企业就业的农民等。这对“城保”扩大覆盖面起到了很大作用。然而“城保”和“农保”模式差异大，待遇标准和计费办法不同，在利益的驱动下，农民对“农保”折算到“城保”心甘情愿，而“城保”折算到“农保”，就不很乐意。在实际中，相当一部分参加“城保”的交不起较高保费或者无法连续缴费的退职村干部、乡村医生及再失业的农民工等，想把保险关系转回“农保”，却又感觉“农保”不划算，干脆就中止了保险关系。

(四)多元化制度供给是保障资源的一种浪费

尽管目前“农保”、“土保”、“工保”、“城保”四种保险重点保障的人群不同，但在农村现实中，有时候会存在身份交叉、重叠的情况，由此产生多种制度在同一个参保对象身上聚焦。这样，一方面使保障对象无所适从或缴费负担加重，另一方面造成管理混乱和不必要的人力、财力等的浪费。如一位参加“农保”的农民，由于政府征地，他成为失地农民，便自动进人了“土保”，失去土地后，他又进人企业工作，按照规定，他又必须参加“工保”或“城保”，这样，无疑造成重复参保的问题。尽管许多地方对因农民身份转化而引起的保险制度转化有相关规定，但多数农民由于没有吃透社会保险只能参加一个制度的精神，总是带有侥幸心理，希望从不同的保险中获得更多的保障。这样的后果是，一方面给社会保障工作部门带来管理成本加大和业务纠纷，另一方面，也给自己造成最终退保的麻烦。此外，个别地方村干部利用手中的权利，用村集体的资金为他们进行保险补贴，既参加“农保”又参加“城保”，侵犯了其他农民的利益。

(五)纯农民依然是社会保险的盲区

总体上看，“土保”的覆盖面基本上可以达到“应保尽保”，也相对较公平。而现行“农保”，在村和乡镇的层面上覆盖率较高，从农民层面上，实际参保的人数较少，参保率极低，其公平性也极差。许多地方为了扩大覆盖面，利用政策漏洞，采取村集体大量补贴村干部、乡村医生、义务兵等特殊人群，让他们示范、带头，带动一般老百姓参保，然而村集体对一般老百姓很少有补贴，真正参加社会保险的纯农民很少。另外，制度之间的不公，也是导致“农保”参保率低的重要原因。随着农村居民社会保险意识的逐渐增强，许多农民感觉“农保”没有“城保”优惠，不愿意参加“农保”，但又因不符合“城保”的参保条件，“城保”也进不去。受经济贫困制约和制度设计缺陷限制，纯农民依然是社会保险保障的盲区。因此，在现代农村经济社会发展的新形势下，急需以制度创新为动力，加快对现存农民社会养老保障制度进行整合，对农村社会养老保险制度进行改造，建立与之相适应的新型养老保险制度。

尽管城镇化发达地区社会经济发展水平相对较高，但还是达不到社会养老保险制度实现城乡一体的条件，因此现阶段只能对农村现行制度进行整合，形成适应农村情况的制度，同时对城市社会养老保险制度不足的地方进行完善，等待条件和时机成熟后，再逐渐实现二者的衔接与转化。在对农村现存制度整合时，应从优化养老资源、简化操作办法、提高管理效率的角度，对现行“农保”、“土保”和“工保”进行规范和完善，形成统一的农村基本养老保险制度框架。其具体思路是:

第一，确立实现社会公平和促进城乡衔接的基本指导思想。农村基本养老保险是农村居民养老的基本保证。从社会公平角度，他应该覆盖所有的农村劳动者，即不论收人高低、不论职业种类，只要在农村地域生活、工作和劳动的居民都有参加和享受基本保障的权利。50多年来在城乡居民之间的种种不公平福利政策和保障待遇，使注重人本社会的中国已处于尴尬境地，建立农村居民基本养老保险制度，无疑是扭转中国失衡的城乡居民福利制度的机会。从城乡统筹、推进农村城市化的角度，建立农村基本养老保险制度，必须要以城乡衔接为前提，以有利于促进农村人口的流动和市民化。

第二，对现存的相关制度整合与完善。本着制度的规范化和科学化，对现存制度进行梳理，合理的方面继续保留，不完善的地方进行改进，需要补充的进行补充，从而形成一个既能保障农村居民老年基本生活又能适应农村居民不断分化特点的农村基本养老保险制度。具体的步骤是:(1)重新界定农村基本养老保险制度的性质，探讨划分保障范围和保障对象的依据及标准，进一步确定保障的范围和对象。(2)根据农民收人、农村经济发展水平及政府财政能力状况等因素，结合农村及城市最低生活保障水平，确定基本养老保险的保障水平和最低保障限额；运用人口学、社会学及经济学等理论，按照人口增长、生命发展及个人收入等规律对农民投保年龄、交费方式、交费期限及养老金领取年龄等基本参数进行科学分析与选择；运用保险精算理论及福利经济学模型，对预期收益率、生命表选择、费率厘定及保险费计算等技术参数进行科学选择和测定。这些指标和基本技术参数的数量标准化，是完善制度的重要数理基础。(3)从有利于人口流动和城乡制度衔接出发，突破农村基本养老保险制度的账户模式。(4)按照公平与效率相统一原则，改革养老金发放模式。这将是城乡基本养老保险制度衔接的重要突破口。

第三，建立外部资金支持体系，构建稳定的资金保障机制。实践证明，稳定的资金来源及有效的运作管理是农村养老保险制度稳定、健康和持续发展的重要因素。因此，建立农村基本养老保险制度时，必须建立与之相适应的资金保障机制，确保资金供给渠道顺畅。具体的步骤如下:(1)按照资金筹集社会化、多元化的原则，针对不同的受益主体(如纯农民、失地农民、进城农民等)，确定不同的资金供给主体和承担的方式。(2)根据各责任主体对风险承担的大小，运用风险分级理论与方法，确定和分割各责任主体应该承担的责任和比例。(3)建立政府、集体和社会等外部资金支持的体系与机制及相应的监督机制。(4)从解决养老保险基金保值增值难的问题出发，参照国际经验，结合中国农村金融市场改革与政策调整导向，完善基金投资渠道、基金运行和监督管理模式。

现行农村社会养老保障制度改革的目标应是在近期内实现农村基本养老保险制度的统一模式，其终极目标应是和城市基本养老保险制度接轨，形成城乡一体的国民基本养老保险制度。新的农村基本养老保险制度应在保障对象上包容农村地区所有劳动者，从性质上应包括纯农民、失地农民和农民工，从职业上包括务农、务工、经商和其他职业者，从户口上应打破城乡和地区界限，在缴费费率一致的前提下，允许筹资方式、缴费标准及缴费方式有所差别，尽可能使养老金待遇差别缩小，确保农村居民老有所养。其与农村“五保”供养制度、农村最低生活保障制度、农村家庭养老、个人储蓄、商业保险等组成农村养老保障体系。他们之间的关系是农村基本养老保险制度覆盖全体农村劳动者，可与城镇基本养老保险制度衔接和转化；农村“五保”户供养制度、最低生活保障制度、商业保险属于补充性养老保障；个人储蓄、家庭保障仍发挥基础保障作用。