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作者：韩长赋
作者简介
韩长赋，1954年10月生，黑龙江省宾县人。历任团中央青农部部长和宣传部部长、中央财经领导小组办公室副主任、农业部常务副部长、国务院研究室常务副主任等职务，现任吉林省委副书记、省长，中国人民大学兼职教授、博士生导师。长期参与国家经济社会政策制定，致力于国家宏观经济及农村发展等方面的研究和实际工作，在经济体制改革、国民经济运行、农业生产力区域布局、农村土地制度、农村税费改革、农民工问题等方面有深入系统的研究。在《人民日报》、《经济研究》等报纸杂志上发表了大量的研究论文，著有《中国现代化进程中的“三农”问题》。
内容简介
农民工问题是中国经济转轨、社会转型的历史过程中特有的必然现象，是影响当前经济社会发展及和谐稳定的重大问题之一。这是关注与从事中国农民工问题研究的特殊意义所在。本书以全面解读中国特色城市化进程中的农民工问题为前提，突破传统方法论范式，深入揭示我国农民工问题的自身发展规律和客观趋势，系统构筑了社会主义市场经济条件下的农民工社会支持体系，为制订符合经济发展规律与中国国情的宏观社会经济政策提供了理论支撑与可行操作。
目录
第1章 引言1
1.1 问题的提出1
1.2 方法论基础5
第2章 农民工群体的总体描述8
2.1 农民工产生与发展的历程8
2.2 农民工的基本状况和主要特点34
2.3 农民工问卷调查与分析45
第3章 国外工业化与城市化过程中劳动力及人口流动评介71
3.1 发达国家劳动力及人口流动评介71
3.2 发展中国家劳动力及人口流动评介87
3.3 劳动力及人口流动的国际经验、教训与启示93
第4章 农民工对我国经济生活的影响分析101
4.1 农民工流动对我国三次产业的影响101
4.2 农民工与城乡消费111
4.3 农民工收入转移与农村投资118
4.4 农民工与改革进程122
4.5 农民工已经成为我国产业工人的基本来源129
第5章 农民工对我国社会生活的影响分析133
5.1 农民工流动对农村社会发展的影响134
5.2 农民工对城市社会的影响139
5.3 农民工对我国城乡人口结构的影响144
5.4 农民工对建立公共财政和政府职能转变的影响148
5.5 农民工对社会稳定的影响152
第6章 农民工问题的终结：长期发展趋势分析164
6.1 影响农民工问题解决的选择性因素165
6.2 农民工群体的发展趋势172
6.3 农民工城市沉淀模型与沉淀曲线177
第7章 农民工社会支持体系构建185
7.1 构建农民工社会支持体系的基本思路186
7.2 构建农民工社会支持体系的主要内容191
第8章 结论251
参考文献257
后 记
精彩片断
序言
我的“农民工问题”观
（一）
中国现代化的主要任务是解决“三农”问题。在一定意义上讲，现代化的过程实质上是农民进入工业化、城镇化 的过程，融入城市文明的过程，生产生活方式转型的过程。引导农村富余劳动力和部分人口向非农产业和城镇有序转移，是中国现代化过程中绕不过去又必须解决好的问题。中国农民的转移之路主要是农民工，农民工问题在中国现代化过程中具有特殊的历史地位。
中国的农民工问题具有特殊的意义，这是由中国的特殊国情和特殊的经济社会政策决定的。农民进城务工并向城市迁移，从第一产业转向第二、第三产业，从农业社会转向工业社会，从农村文明转向城市文明，是世界各国现代化的一般规律。城市化的本质是由农村向城里移民，无疑中国也要走这条路子。但由于中国的特殊国情——人口多，主要是农民多，又在长达几十年的时间里搞计划经济，实行城乡隔离的二元经济社会政策，又使农民的这种转移带有中国特色。因而解决中国的农民工问题，既要认识其必然性，增强自觉性，又要把握其长期性和特殊性。
农民工是20世纪80年代以来，伴随我国经济体制转轨、社会结构转型产生的新的特殊的社会群体。改革开放和工业化、城市化加快发展，为农民向城市流动转移就业创造了体制条件和就业条件。农村实行土地家庭承包经营，极大地调动了亿万农民的生产积极性，再加上农业科技进步，解决了农产品供给短缺的问题，同时解放了农村劳动力；又由于改革的深入不断打破原有的城乡壁垒，使农民有了走出农田兴办工业、进入城市的可能，由乡镇企业崛起到“民工潮”就是这样的逻辑发展。可以说，中国的农民工问题实际上是城乡二元结构长期积累的问题在体制转轨、社会转型快速期的集中释放。
中国农民向城市寻求就业和迁移，与外国有两点不同：一是目的不完全相同，国外农民迁移主要是为了就业，而中国农民不仅为了就业而且为了进城，因为城乡存在着巨大的差距；二是迁移进城的过程不同，国外就业和迁移是一个同步过程，而中国是两个过程，只有一部分进城就业的人可以真正实现迁移，这是由于我们实行的是城乡分治的户籍政策。这种情况又增加了中国农民工转移的复杂程度。
大量农民从农业转移出来，在城乡之间流动就业，这种现象在我国将长期存在，这是由我国的国情和工业化、城市化发展阶段决定的。这个过程至少需要几十年，将伴随我国现代化的全过程。直到我国城市化率达到一定水平，农村劳动力供给走过峰值，农民工的转移规模才能出现拐点；直到务农和务工收入水平比较均衡，城市和农村的公共服务和生活质量差别不大时，农民大规模转移才能基本终结。因此说农民工问题是一个长期战略问题。
（二）
农民外出务工具有社会进步意义及改革意义。亿万农民工是我国工业化、城市化的巨大推动力量，是城乡体制改革、转变政府职能和冲破二元结构的巨大推动力量。农民外出进城务工，是现阶段工业反哺农业、城市支持农村、发达地区带动落后地区的有效实现形式。就城乡关系和格局而言，农民工构成了中国社会结构的“第三元”，而这恰是社会转型期沟通二元结构两极不可缺少的桥梁和难以跨越的过渡。
农民工问题绝不只是个“三农”问题，但首先直接关系到解决“三农”问题。“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的核心是利益问题，利益问题的核心是政策问题，政策问题的核心在现阶段是土地、就业、负担问题。经济是基础。这三者是当前“三农”问题的集中表现。
在这三件大事之中，土地承包及其延长和《土地承包法》的颁布，基本上解决了农村的土地问题包括土地关系和利益分配问题；税费改革取消了绵延2600多年的农业税，有效缓解了农民的负担问题，找到了从根本上减轻农民负担的路子。现在农民利益问题更多地表现在农民就业问题特别是向非农产业及城镇转移问题上。
农民工问题关系到农民的就业和收入增加，关系到农民的素质提高，关系到农民向城市转移，因而关系到农民的根本利益。它还关系到农村建设的投入、工业品市场和农村的消费，因而关系到社会主义新农村建设和国民经济发展全局。维护亿万农民工的权益，处理好农民工和城市各社会阶层的关系，又直接关系到社会的公平正义与和谐稳定。
显而易见，农民工日益成为产业工人的主体，并且成为主要的后备军，城市人口的增长和城市化率的提高，越来越体现在主要由于农民工进城而形成的机械增长。因而农民工的整体素质及其在转移过程中的文明程度，对于中国工业化的竞争力和城市化的水平，具有至关重要的意义。因此说解决好农民工问题事关改革发展稳定的全局。农民工问题不仅是个农民问题，而且是一个全局问题。
（三）
所谓农民工问题实际上是存在和要解决三个问题：一个是一亿多进城务工农民的权益如何得到保障，就业环境如何得到改善的问题；一个是农民工如何有序进入城市生活，并逐步成为市民、完成城市化的问题；一个是更广大的农村富余劳动力如何逐步、合理地转移出来，实现比较充分就业的问题。
国内外正反经验证明，人为设置人口流动的障碍得不偿失，行政驱动的人口流动是不成功的，而顺应市场经济规律和经济社会发展需要的、民间自主的流动和移民是成本低的、稳定的，而且也是进退自如的、容易调节的。新疆、东北不少流动人口已经融入当地社会，而下乡“知青”都回城了。研究解决农民工问题，必须有政府的引导和调控，但又必须考虑市场的力量，重视农民的创造精神。
解决农民工问题的基本思路，应当顺应现代化的一般规律，应当考虑中国的特殊国情，还应当把握我国工业化、城市化发展的阶段性。因此要坚持三个原则，一是要从事物发展的方向着眼，坚持农民向工业、服务业转移就业，向城市有序流动迁移的方向，打开城门，合理引导，逐步转移，有序进城；二是要实行城乡统筹、两条腿走路的方针，即一部分农民需要进城务工，一部分农民需要就地转移；三是要立足当前，着眼长远，创造条件，抓紧解决农民工外出务工面临的突出问题，同时推动体制改革，探索消除产生农民工问题的深层次体制原因。农民外出务工最现实的是五件事：找到工作、拿到工资、劳动安全、工伤大病有保险、子女能上学，在这些方面，政府要积极提供服务，切实保障权益。城乡二元结构和长期的计划经济是产生农民工问题的制度根源，要从根本上解决农民工问题，必须统筹城乡发展，打破城乡分治，进行制度创新。
坚持两条腿走路的方针，一方面积极引导农民合理有序地向城市转移就业；一方面大力发展县域经济和农村二、三产业，增加农民就地就近转移就业的机会。农民不进城不行，要想富裕农民必须减少人口，不允许农民进城不符合现代化的规律；农民都进城也不行，中国农民太多，都进城会产生一些国家出现的“贫民窟”现象。问题的关键在于进城多少合理，进哪类城市，多长时间走完这个过程，形成比较合理的城乡人口结构及分布。
前者就要制定一整套涉及农民工的政策，维护他们的合法权益，考虑他们的公共服务，为他们进城务工及生活创造良好的条件和环境；后者就要实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，对农民实行“多予、少取、放活”的政策，引导相关产业由沿海向内地、由大城市向县城梯度转移，发展县域经济和小城镇，在当地为农民提供更多的就业机会和更好的人居环境。
说到农民工不能不提到他们的土地问题。由于农民工在城乡之间流动就业，存在进入城市和回到农村两种可能，因而土地对于农民工具有特别的意义，是他们的生产资料与社会保障。稳定农村土地承包关系，保障农民工的土地承包权益，使他们进退有路，有利于降低城市稳定风险和农民进城成本及失业风险。概言之，农民城市化要同城市发展和就业岗位增加相适应，农民脱离土地要同农民实现向城市移民及二、三产业就业相适应。
毫无疑问，解决农民工问题绝非一日之功，需要城乡两个方面共同努力，有待政府主导下的社会各方面共同参与。这就要依靠改革与发展，就要研究制定正确的经济和社会政策，构建解决农民工问题的社会支持体系，从而使农民工问题伴随我国现代化进程，理性有序地得到根本解决。书总要有个序。不好意思请人写，自己现在又没有时间写，就以人民日报
第1章
引言
改革开放以来，中国经济社会生活中出现了一个特殊现象——农民工问题。所谓农民工主要是指户籍身份还是农民，家有承包土地，但主要从事非农产业，依靠工资收入生活的人员。狭义的农民工一般指跨地区外出进城务工人员。广义的农民工包括在县域内二、三产业就业人员和跨地区外出务工人员。“农民工”一词最早出现在1984年中国社会科学院《社会学通讯》中，随后这一称谓因比较准确、简洁、符合我国国情，并且约定俗成而被广泛引用。
1.1 问题的提出
农民工是我国经济社会转型时期的特殊群体。2005年全国农村外出务工劳动力已经突破了1.25亿。他们进城务工经商，跨地区流动就业，在所有的大中城市，在建筑、纺织、制造、第三产业等许多重要领域都活跃着他们的身影。这一群体的出现具有重大的现实意义和深远的社会影响，他们在工业和城市社区中的作用和行为方式，深刻地影响着中国的经济转型与社会变迁，并将在一个相当长的时期内存在。作为我国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军，他们为城市繁荣、农村发展和国家现代化建设做出了重大贡献，同时也带来了一系列问题。如何全面正确认识农民工问题，从而制定正确的政策，进行科学引导和管理服务，是一个必须解决好的重大问题。
我国由于长期实行城乡分割的政策，导致城镇化严重滞后于工业化。改革开放前的28年里，中国城镇化水平从12.6%上升到17.9%，年均上升0.2个百分点，城镇化进程基本处于停滞状态。改革开放以来，城乡二元经济体制开始受到冲击，城镇化步伐逐步加快，到2005年中国城镇化率已经上升到43％，比改革开放初期增加了25个百分点，但仍然滞后于国民经济发展和工业化进程。当前，中国的城镇化率与同等发展水平国家相比要低约10个百分点，与同等工业化水平国家比要低约20个百分点，这是农村经济发展滞后、农民收入增长不快的重要原因。随着国民经济快速发展和工业化进程加快，二、三产业规模迅速扩大，形成了对劳动力的新需求，同时放开对农民生产经营，包括流动就业的限制，农民可以自由支配劳动，这就不可避免地导致大量的农村劳动力通过各种途径进入城市就业。农民工进城就业务工经商，是农民迈向城镇化的初始形式，但这一步不迈出去，城镇化就没有经济基础。因此，要富裕农民必须减少人口，要繁荣农村就必须推进城镇化，在中国特殊的时代背景及体制格局下，农民工自然而然地被推向了历史的舞台。所以，深入调查研究，提出农民工问题的解决思路与技术路线具有重大的社会价值和意义。
“三农”问题是中国现代化进程中带有全局性的问题，解决“三农”问题是党和政府全部工作的重中之重。而“三农”问题的一个重要表现、一个重大课题就是农民工问题。当代中国城市化、现代化问题以及城乡矛盾的焦点之一，就是如何正确认识和处理“农民工”问题。怎样对待“农民工”问题，从深层次上讲，也就是怎样对待农民、农村、农业问题，怎样对待农村现代化、农民出路、农民利益问题。总之，“三农”问题的核心是农民问题，而中国的现代化绕不过去而又比较艰难的是两个问题：农民的现代化和政治的民主化。在未来的20～50年里，这两个问题将始终伴随着我国社会主义现代化建设事业的全过程。本书正是试图努力找到第一个问题的破解思路。
长期以来由于一系列制度的安排，农民在中国更多的是一种身份的象征，而不是一种职业的称谓，所以尽管农民进入城市，从事新的职业，却很难改变原有的农民身份，从而出现了不被现行制度认可的具有双重身份的“亦工亦农”群体——农民工。农民工在一定程度上代表、反映了中国社会尤其是农村社会现代化过程的一个显著特色：他们是中国传统农村社会向现代工业社会和城市社会转型中的一个过渡点，是中国现代化过程中社会变迁的一个转折点。农民工的存在和发展，关系到中国现代化的未来，因此，它具有重要的研究价值。农村富余劳动力向城市迁移是社会发展的必然结果，在我国经济社会发展中的独特作用是不容置疑的。在充分肯定这一过程的历史规律及其作用时，并不意味着要否定这一过程可能给发展进程带来的矛盾和冲突，农民工问题就是这种矛盾和冲突的一个重要方面。现今，农民工问题已越来越引起学术界和有关政府部门的关注，这一弱势群体的政治与社会地位、生活状况和前途成为争论的焦点。但就对该问题的认识而言，还远远没有达成共识，这导致各地农民工政策的相悖和混乱，从而引发了更多的问题，一些地方甚至激化了矛盾。
随着对农民工问题研究的不断深入，我们发现以当代农民工作为研究对象，它既涉及中国城乡关系、工农关系、社会平等、社会流动、社会就业、社会保障等一系列社会现象和社会问题，也涉及中国深层次的经济政治体制改革、党的执政方式和政府管理服务、依法行政、社会和谐稳定等问题。因此，对此问题的研究具有重要的现实意义。这是本研究展开的实践基础。
发展经济学是当代西方经济学理论中从发展中国家的一般社会经济条件出发，考察影响其经济发展的因素、研究经济发展规律、寻找经济发展出路的一门学科。但这门学科里所研究的经济类型主要是市场经济国家类型，经济理论的基本结论也是基于市场经济的逻辑背景之上的。对于我国这样有着明显自身特色的转轨国家，在不太容易借鉴其他国家城市化和劳动力转移经验时，研究我国城市化和农村劳动力转移的特殊规律，也是对发展经济学的丰富和发展。
1.2 方法论基础
需要特别指出的是，改革开放以来，我国经济经历了20年的高速增长之后，增长速度渐渐趋于稳健，增长的动力从农村工业化转向城市化。在这一过程中产生的农民工问题具有鲜明的中国特色。由于我国是人口大国，也是农业大国，农民多，2005年全国13亿多人口中乡村人口仍有近8亿，同时由于长期以来我国实行城乡分割的二元体制，所谓“一国两策”，这就决定了中国农民工问题的特殊性，也决定了解决农民工问题的艰巨性、长期性和复杂性。考察西方发达国家，它们都曾经经历过农民非农化、城市化的过程，但是中国的特点在于，农民工向城市和工业转移就业与转换身份是两个过程，而在国外尤其是西方国家是一个过程。因此，研究和解决农民工问题，需要从中国国情和特定的制度环境出发。当然，对国外有代表性国家的考察也有助于我们的研究：一是农业剩余劳动力从第一产业转移出来，进入第二、第三产业，这是经济发展的一般规律；二是农民变成市民也是历史的必然，这两点共同的结论决定了我国也必须顺应世界潮流，允许并引导农民工走向工业化和城市化；此外，必须考虑到的是，我国是人口众多、城乡差距很大的国家，推动这一进程必须循序渐进，防止因操之过急而造成“城市病”和出现“贫民窟”。
基于此，我提出了关于过渡的一般方法论。过渡是指历史发展过程中一种特殊的质变状态。与此相联系的社会经济理论包括社会转型与过渡经济理论等。一国社会制度演变和体制大的变迁一般都要经过一个较长的过渡期，大国尤其如此。中国从奴隶社会演变为封建社会，中间经历了春秋战国始得完成；西方发达国家从传统农业社会发展到现代工业社会也都经历了一二百年。毛泽东和邓小平也都在不同时期提出过中国社会发展的过渡理论。毛泽东的《新民主主义论》、“社会主义过渡时期总路线”都是关于过渡时期的理论，很可惜他在实践中没有贯彻到底。邓小平提出社会主义初级阶段100年，实际上也是关于过渡期的论断。中国改革开放开始经济体制转轨探索，至中共十四大提出改革目标是建立社会主义市场经济体制，其后又提出“10年建立”、“10年完善”、过渡20年完成转轨等，都是过渡理论在社会经济发展过程中的具体体现。国内学者张宇的《过渡政治经济学导论》，国外学者热若尔·罗兰的《转型与经济学》、Fedrico Sturzenegger和Mqriano Tommasi的《改革的政治经济学》等也都提出了关于经济体制转轨与制度演变的阶段性及过渡性的相关观点，借鉴这一理论思维方法，我认为，中国农民工从农村走向城市，从农业进入工业，整体上实现这个转变也要经过一个比较慢长的过渡期，因而要做出相应的过渡性制度安排和政策设计。
在现代化的过程中，社会经济结构的变革往往引发稳定问题，这在发展中国家现代化过程中表现得尤为突出。现代化既产生稳定性，又产生不稳定性。农民工作为中国现代化发展和社会变迁的重大历史现象，其在进入城市化和工业化的历史过程中不可避免地会与现有的经济社会体制，与既有的工人和市民以及其他既得利益阶层产生摩擦和矛盾。因此，在这种历史大变革的过程中，保持基本的包含利益冲突的和谐，把摩擦和矛盾控制在社会可承受的范围内，也是农民工问题研究及国家经济社会政策制定必须全面考虑和妥善解决的问题。
总之，由于特殊国情，我国的城市化过程所伴生的“农民工进城”现象是很难在其他国家找到现成经验的。在西方市场经济国家里，城市化过程主要表现为人口集中和产业更替，而在我国的人口集中和产业更替过程中，由于人口流动受到限制，流动的方向和规模都受到政府相关政策的调控。而且，由于路径依赖，计划经济条件下形成的城乡、工农利益格局在改革触及这一“硬核”时会激起既得利益集团的强烈抵制。因此，如何认识和评价具有中国特色的城市化进程中的农民工问题，如何把握我国农民工问题的自身发展规律和客观趋势，如何构筑社会主义市场经济条件下的农民工社会支持体系，制定符合经济发展规律与中国国情的宏观社会经济政策，这对于处在工业化和城市化加快发展阶段的我国来讲，具有重要的理论价值和实践意义。
第2章
农民工群体的总体描述
2.1 农民工产生与发展的历程
农民工是我国工业化、城市化、现代化进程中产生的新生事物。亿万农民工奔波于城乡之间，在城里人歧视眼光的注视下，用青春和汗水陪伴着现代化生产的大机器，用勤劳的双手建设着美丽的城市，用勤俭节约累积的资金支援着家乡建设。如今的农民工正以更新的姿态出现在我们的面前，用他们的勤劳和智慧为国家建设默默奉献着。全面建设小康社会、实现现代化的宏伟目标离不开他们，农民工的身影将在中华民族的伟大复兴中时刻伴随着我们。农民摆脱乡土观念的束缚、跨越传统制度的藩篱，义无反顾地闯荡陌生的城市，他们所带来的社会经济影响是深远的，也是多方面的。这是中国传统农村社会向现代工业社会和城市社会转型中的一个转折点，是中国现代化过程中社会变迁的一个交汇点。
建国前，我国不存在严格的户籍管理制度，公民的迁徙是自由的。建国初期，公民的迁徙自由也有明确的保障。
1958年4月，公安部根据《户口登记条例》的规定，制定和颁发了《关于执行户口登记条例的初步意见》。
不久，即进入“文化大革命”十年动乱，其间又开展了农业学大寨等运动和“割资本主义尾巴”。这时不仅城市户籍管理更严，而且农村自身管理也紧张起来。农村要“车马归队、劳力归田”，“敲钟出工”，半军事化管理。农民“五匠”（手艺人）外出做工或农村劳动力进城揽活，都被当作“资本主义尾巴”加以批判。
总之，建国初的头8年，我国户籍管理制度的特点是公安部门主管城乡户口工作，这个时期居民的居住和迁徙是自由的，对居民迁出迁入只要求办理手续，没有提出任何限制。从1958年开始进入严格限制户口迁移，这是严格限制农民向城市迁移的时期。这一时期经历了“大跃进”、三年困难时期和十年“文化大革命”动乱。户口管理的主要特点是严格控制农村人口流入城市，压缩城市人口，包括精简职工、知识青年上山下乡、干部下放农村、大量城市人口迁往农村。出现了所谓的逆城市化运动，形成了一系列严格的户籍管理制度。从1958年到1978年的20年间，我国的城市化几乎处于停滞状态，城市人口由9 949万人只增加到1.7亿人。平均每年增长0.2个百分点。农村发展和城镇化建设是一个相互影响、相互促进的共赢系统。也由此形成了我国城镇化严重滞后于工业化的格局，形成了差别鲜明的城乡二元结构。回顾改革开放前，限制农村人口进城的户籍制度安排，与开始推行计划经济有关，其中典型的是户口管制和粮食统购统销挂钩，与当时农业基础过于薄弱、农产品供给短缺有关，也与“以阶级斗争为纲”的指导思想有关，把每一个人管得死死的，可以防止“乱说乱动”。
农民工是伴随着我国工业化、城市化和改革开放的进程而产生和不断发展的一个新的社会群体。在人民公社时期，在一些地区也有少量的农民兴办了一些社队工业，但是其本质上还是人民公社社员，是一个集体经济内部的劳动分工，不是真正意义上的农民工。作为劳动力市场上的农民工，是改革开放以后的新事物，从其发展轨迹看，大体上可以划分为两个大的阶段。
第一个阶段：“离土不离乡”。党的十一届三中全会后，农村改革实行土地家庭承包经营，极大地解放和发展了农业生产力，农产品和农业劳动力出现剩余，农民有了自主支配剩余农产品和剩余劳动时间的自由，加之长期计划经济形成的商品短缺，而城乡户籍壁垒又没有打开，农民可以进工业而不能进城市，由此乡镇企业异军突起，大量农村劳动力离开土地进入乡镇企业就业，开创了“离土不离乡”转移农业劳动力的新模式。在我国农村工业化的过程中，20年间有1亿农业劳动力转移到乡镇企业部门，使乡镇企业部门取代了国有工业部门拉动经济增长的地位，成为名副其实的“第一推动力”，仅1983—1988年，乡镇企业就吸纳农村劳动力6 300万人。
第二个阶段：“离土又离乡”。随着对外开放和城市改革的深入，特别是外资企业大量进入，东部沿海地区经济快速发展，对劳动力提出了新需求。农民有了经营自主权，城市有了用工需求，阻碍劳动力流动的壁垒被突破，农村劳动力大规模的跨地区流动方兴未艾。在这种情况下，国家适时调整政策，开始逐步放松对农民进城就业的限制。1989年，农村外出务工劳动力由改革开放初期不到200万人迅速增加到3 000万人。农民在不改变身份、不改变城市公共产品供给的情况下，开创了“离土又离乡”转移农业劳动力的又一新模式。1989年由于大量跨区域就业的农民工春节返乡造成“春运”紧张，由此呈现蔚为壮观的“民工潮”。
1992年邓小平同志南巡讲话后，我国经济发展又进入了新一轮增长期，农村外出务工人员也出现了新的高潮，1993年农民工达到6 200多万人，比1989年增加了3 200多万人，其中跨省流动的约为2 200万人，比1989年翻了一番多。参见国家统计局：《中国统计年鉴》，北京，中国统计出版社，历年。20世纪90年代中后期，大量农民进城务工以及国有企业职工下岗，使城市就业矛盾加剧，一些城市政府采取了各种限制性措施，使许多农民工出现短期回流。进入新世纪，中国经济发展又开始提速，特别是十六大以后，中央提出统筹城乡发展，解决农民增收难问题，对农民进城务工采取了积极引导的政策，特别是2003年和2004年国务院办公厅连续发出通知，要求各级政府切实改善农民进城就业环境、做好管理和服务工作，农民外出务工又进入了一个新的发展时期。2004年，按出乡务工3个月以上口径统计，外出进城务工的农民工为1.18亿人，在乡镇企业就业人员1.36亿人，剔除其中重复计算部分（有些外出务工农民到异地乡镇企业就业），估计非农产业的农民工人数在2亿人以上。也就是说，改革开放20多年来，通过发展乡镇企业和农民进城务工已经转移了约2亿多农村剩余劳动力。
农民工的产生具有鲜明的中国特色和阶段性特征。我国是一个农村人口占大多数的国家，农民多，农村劳动力数量巨大是我国的一个基本国情；又由于长期以来实行城乡分割的二元结构，通过剪刀差和统购统销制度使农产品进城，而大量农村劳动力滞留在农村，导致城乡发展严重不平衡，城市化严重滞后于工业化。这是我国现代化进程中必须破解的一个难题。城市比重大、农村比重小和城乡协调发展、城乡差距缩小，这是国家现代化的一个重要标志。如何缩小城乡差距，转移农村人口，促进城乡协调发展，也是我们党和政府几十年来不断追求的目标，理论界也曾做过大量的探索和实验，但面对庞大的农民群体都苦于无路。而在改革开放的政策中激发出积极性和创造性的亿万农民，通过自己走出农村到城市打工创业以至定居变成城里人的过程，开辟了一条冲破二元结构束缚，改变城乡关系的新路子。从目前的实践看，这样一条路将在相当长的时期内在推动城镇化、沟通城乡关系方面发挥着主渠道作用。当然，农村劳动力进入城镇就业替代了一部分城镇劳动力，这就是所谓的替代效应。但是，这种替代不是一对一的，即农民工的就业至少不是完全以城镇劳动力岗位的丧失为代价的，他们在替代一部分城镇劳动力就业岗位的同时，还创造了更多的就业机会。
从制度变迁的角度来分析农民工产生的内在原因，可以看出，长期以来我国实行城乡分割的二元结构，是产生农民工问题的体制根源。制度变迁理论认为，制度变迁的诱致因素在于主体期望获取最大的潜在利润或外部利润。解放以来，我们对待农民工的政策大致经历了从“自由迁移”到“严格控制”、从“离土不离乡”到“离土又离乡”、从“消极应对”到“积极引导”三个大的制度变迁。
自新中国成立后，我国在全国范围内实行了土地改革。1951年12月，中共中央颁发了《关于农业生产互助合作的决议（草案）》，规定了党对农业实行社会主义改造的路线、方针和政策。1953年2月，中共中央正式颁布了《关于农业生产互助合作的决议》，决定推进农村的合作发展。虽然《决议》规定在农业互助组和农业生产合作社内部，不允许进行雇佣劳动的剥削，但互助组和农业生产合作社为生产的需要，可雇请短工、牧工和技术人员。1958年8月中共中央通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》。随着1958年人民公社的建立，中国形成了城乡分割的二元体制，人口的自由迁徙也就随之从1954年的宪法中被取消了。个体私有的小农经济被“一大二公”的人民公社集体经济所取代，偶尔的小规模的人口流动被视为“资本主义尾巴”而遭到围追堵截。同时，为了在一穷二白的基础上迅速建立工业体系，为了给工业化积累资金，我国实行了户籍管理制度，并在此基础上形成了粮食供应制度、教育制度、医疗和养老保险制度等措施来限制农村人口向城市流动。户籍制度的本质是与计划经济制度相适应的。在我国物品和公共服务供给不足、人口众多的国情下，户籍制度的出台确实有利于行政管理上的方便，但城乡之间劳动力流动也被人为阻断，形成了我国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁移制度。这一阶段实行了国家优先发展重工业的战略，牺牲了广大农民的利益。国家通过工农产品价格“剪刀差”为工业发展积累资金，农业和广大农村作为就业的“蓄水池”，以极其低下的劳动生产率为代价吸纳了大量的劳动力。同时，以严格的城乡户籍管理制度和粮食统购统销政策为基本支柱，构筑了城乡隔绝、劳动力不能自由流动的僵硬凝固的城乡利益格局。以户籍制度为基础的一些制度安排将农村剩余劳动力牢牢地束缚在土地上，劳动力转移和城市化进程处于一种近乎停滞的状态。
十一届三中全会以来，以户籍制度为基础形成的一系列城乡隔绝制度开始松动，城乡之间人口流动加剧。在体制变革方面，首先是人民公社制度的废除，大大解放了包括劳动力在内的各种农业生产要素。人民公社制度的基本功能便是将农村生产要素牢牢地固定在社区范围内，而且人民公社的劳动缺乏激励机制，极大地抑制了农民的生产积极性。其制度的解体，给予农民选择职业的自主权，为农民从农业中转移出来解除了制度约束。其次，家庭联产承包制的出现，大大地提高了农业经济效益和劳动生产率，为农民从农业中转移出来提供了物质保障（见表2—1）。以农业总产值为例，在实行家庭联产承包制前后，在1971—1977年间，农业总产值增长率是2.1%，而在1980—1984年间，农业总产值的增长率为9.4%，增长了7.3%。1985年，中共中央、国务院发布《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，打破了农产品统购统派制度，吹响了粮食流通体制改革的号角，这是我国农产品购销体制走向“双轨制”的转折点。农民在完成了征购任务后，其剩余产品可通过各种渠道自行出售，农民生产积极性得到极大提高。总之，家庭联产承包制，为农村劳动力从农业生产中转移出来，提供了最初的也是最基本的推动力。
表 2—1 联产承包制前后生产、收入
和人口年平均增长率（%）
| 项目 农业总产值 种植业产值 粮食产量 农民纯收入 人口 |
| 1952—1971 3.1 2.4 2.1 3.6※ 2.1 1971—1977 2.1 1.7 2.4 0.7※※ 1.8 1980—1984 9.4 8.6 6.2 14.5 1.2 1984—1994 5.3 3.4 0.9 3.3 1.4 |
资料来源：数据来自国家统计局《中国统计年鉴》相应年度资料；引自蔡昉：《中国流动人口问题》，郑州，河南人民出版社，2000。
改革开放以后，以户籍制度为基础形成的各种限制城乡人口流动的制度安排开始松动。1984年10月，国务院发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》。文件规定，凡申请到集镇（不含县城关镇）务工、经商、办服务业的农民的家庭，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口；为了保护农民进入集镇兴业安居的合法权益，乡镇人民政府要依法保护其正当的经济活动。进入20世纪90年代，在农村人多地少、收入微薄等内在“推力”与城镇劳动力需求加大、城乡收入差距逐渐拉大等外在“拉力”的合力作用下，中国农民工开始出现并逐步走向规模化，且规模一年超过一年（见表2—2）。
表 2—2 农民工近年来发展规模
| 年份 规模（万人） | 年份 规模（万人） |
| 1995 5 000 1998 7 000 2000 8 000 | 2002 9 460 2003 10 000 2004 11 800 |
资料来源：引自李海霞：《社会结构变迁下的社会保障制度完善》，大连，东北财经大学硕士论文，5页，2005。
面对突如其来的“民工潮”，城市管理者和政府的管理没有做好准备，由农民工而引发的社会问题日益突出。
1.家庭承包经营的推行，使农民获得了生产经营自主权，这为农民工的产生提供了可能。
改革开放前我国实行的是城乡分割的户籍制度和就业制度，农村劳动力的流动受到严格的限制，这种限制虽然在改革开放初期有所松动，但并没有得到根本的改变。而1978年开始的农村经济体制改革，把农民从“共同贫困”的凝固状态中解放出来，农业劳动生产率迅猛提高。粮食和其他农产品产量，包括非种植业的广义农业劳动产出都大幅增长。在创造出远远多于改革之前的大量农产品的同时，也腾出了大量剩余农业劳动力，使得以往潜在于极其有限的农业资源里的大量剩余农业劳动力显现化。以吸收农村劳动力最多的种植业为例，单位面积上所投入的资本和劳动力有一个比较稳定的对应关系，当土地面积和种子、化肥等要素一定后，对劳动力的需求数量也就相对固定了。于是，在没有人民公社利用行政手段强制集体劳动的制度存在时，一个农户家庭里出现的劳动时间短、劳动力闲置的状况就突出地表现出来。此外，20世纪80年代中期，经济体制改革由农村扩展到城市，城市二、三产业获得迅速发展，需要大量的劳动力。
在人民公社制度下，集体劳动制度使剩余劳动力显现不出来，行政强制手段又使农民不能离开土地。而随着人民公社的逐步解体和家庭联产承包责任制的默认和推广，农民工产生的可能性终于出现了。
2.农村生产力发展，农产品产量基本满足了对生活必需品的需求，使农村劳动力流动具有了现实可行性。
农村剩余劳动力是否进城就业，是在农村的推力以及城市的拉力的共同作用下，减去迁移成本，并克服各种阻力所形成的合力作用的结果。农村土地经营制度和粮食流通体制的改革，农业科技进步推动农村生产力发展，使农产品供求状况得到改善，粮食和棉花等农产品的人均占有量大幅提高。在此基础上，农产品流通体制改革也在逐步推进。国家在大幅度提高粮食等主要农产品收购价格的基础上，开始逐步缩小农产品统购派购的范围，减少统购派购的数量，市场调节的作用不断扩大。到1985年，国家正式宣布取消对粮食等主要农产品的统派购制度，改为实行合同定购，定购以外的粮棉产品和其余农产品，放开购销价格和流通渠道，实行市场购销。在改革粮食收购制度的同时，90年代初，国家先后两次提高粮食销售价格，改革粮食统销制度，进一步扩大了市场调节的作用。90年代以来，为了避免市场大起大落，确保粮食供求平衡，国家一方面通过实行省长负责制，保证粮食生产的稳定增长和供求平衡；另一方面建立了粮食保护价格和粮食风险基金制度，以及粮食专项储备制度。为了进一步推进粮食流通体制改革，1998年国务院出台了以“四分开、一完善”为主要内容的粮食流通体制改革政策，改革的重点是按保护价放开收购农民余粮，国有粮食收储企业实行顺价销售，粮食收购资金实行封闭运行和加快国有粮食企业改革。伴随着农产品统购统销制度的松动，农民有了自行处理剩余劳动产品的权利，生产的激励问题得到了很好的解决，农产品产量增加，对商品性粮食的供应量增加，使农村劳动力进入城市具有了现实的可行性。
3.发展乡镇企业和小城镇，清理取消对农民外出务工的歧视性规定和不合理限制，使农民获得了自由择业权，这为农民外出打工和流动就业创造了条件。
随着乡镇企业的崛起，大量的农村剩余劳动力进入企业（见表2—3）。在1990—1996年期间，乡镇企业共吸纳农村劳动力4 243万人，其中平均每年吸收606万人；然而进入90年代后期，随着市场化改革的深入，乡镇企业创办初期的灵活机制和优惠政策逐渐弱化，产业与产品结构不合理也造成了产品积压与亏损等，乡镇企业逐步走向衰落。另外，乡镇企业为了提升自己的竞争力，进行了设备的更新换代，逐渐由劳动力的密集型向资本密集型转变，乡镇企业已不像90年代初那样大量地吸纳农村富余劳动力。在1997—2005年期间，乡镇企业共吸纳农村劳动力1 222万人，平均每年吸纳劳动力136万人，而且每年吸纳的劳动力还在波动，并非稳定增长。个体经济在1990—1999年期间，其吸纳劳动力的能力还呈逐渐上升的趋势，但进入2000年之后，个体经济开始减退，其每年吸纳的劳动力在逐年减少。与它们相反，私营企业成为国民经济新的增长亮点，吸纳劳动力的能力逐年稳步增长，特别是最近几年每年以300万人的速度增长。虽然私营经济成为解决就业的主要渠道，但是仅靠私营企业的发展仍不能完全吸纳农村剩余劳动力。一般说来，从比较收益考虑农民打工愿意在本地，但由于乡镇企业就业机会减少，而城镇、沿海能找到工作，于是农民选择了走出去，“离土又离乡”，出现了乡镇企业就业与跨地区流动就业此消彼涨的状况。
表 2—3 全国乡村年底就业人数（万人）
| 年份 小计 乡镇企业 私营企业 个体 |
| 1985 37 065 6 979 1990 47 708 9 265 113 1 491 1991 48 026 9 609 116 1 616 1992 48 291 10 625 134 1 728 1993 48 546 12 345 187 2 010 1994 48 802 12 017 316 2 551 1995 49 025 12 862 471 3 054 1996 49 028 13 508 551 3 308 1997 49 039 13 050 600 3 522 1998 49 021 12 537 737 3 855 1999 48 982 12 704 969 3 827 2000 48 934 12 820 1 139 2 934 2001 49 085 13 086 1 187 2 629 2002 48 960 13 288 1 411 2 474 2003 48 793 13 573 1 754 2 260 2004 48 724 13 866 2 024 2 066 2005 48 494 14 272 2 366 2 123 |
资料来源：《中国统计年鉴》，2005。
经济基础决定上层建筑。西方发达国家在现代化发展的过程中出现的农村劳动力大规模流动现象，最根本的是因为工业革命改变了社会的经济结构。我国农民工的产生与流动也主要是由于我国经济快速发展，工业化进程加快对农村剩余劳动力产生了大量需求，引发了农民工的产生。
1.重工业的高速推进。西方国家经济发展的经验告诉我们，只有高度发达的工业化国家才能真正实现现代化。新中国成立之后，当时摆在我国面前有两条工业化道路，一条是以英、美等国为代表的西方资本主义国家的发展道路，另一条是以苏联为代表的社会主义国家的发展道路。当时社会主义国家与资本主义国家处于敌对状态，另外，西方国家的工业化依靠的是殖民扩张时所积累的巨大财富，而我国当时经过抗日战争和解放战争后，国家百废待兴，经济基础非常薄弱。在国际环境和国内实际情况的共同作用下，以及苏联经济发展的直接示范下，我国没有遵循一般国家工业化过程中产业结构由轻工业—重工业—第三产业的演变规律，而是选择了以重工业优先发展为特征的赶超型的发展战略。由于我国的经济建设以重工业为中心，因此我国的投资重点向重工业倾斜（见表2—4）。国家对重工业的投资一般是农业和轻工业投资总和的1.30~3.41倍。
表 2—4 1952—1978年我国基建投资中农、
轻、重投资比例（%）
| 年份 农业 轻工业 重工业 农业、轻工业之和 与重工业之比 |
| 1952 13.4 9.3 29.5 1∶1.30 1957 8.3 7.7 42.8 1∶2.68 1962 20.2 4.5 51.8 1∶2.10 1965 13.9 3.9 45.6 1∶2.56 1970 10.7 4.4 51.5 1∶3.41 1975 9.4 5.7 50.8 1∶3.36 1978 10.7 5.8 48.7 1∶2.95 |
注：本表基建投资为全民所有制数字。
轻工业以农产品为原材料，投资少、见效快，具有劳动密集型特征，是工业化过程中吸纳劳动力能力最强的产业。然而，我国优先发展重工业的战略压缩了轻工业的发展空间。重工业的基本特征是资金密集型，这就决定了它吸纳劳动力的能力有限，吸纳农村劳动力的能力就更差。当然，在计划经济阶段，我国“大跃进”、“文化大革命”等也对我国农村劳动力流动产生影响。表2—5大致勾画了1952—1978年我国农村劳动力就业结构变化情况。1953—1957年是我国正式启动重工业发展战略的时期，但在此阶段工业劳动力占总劳动力的比重却从6%下降到了5.9%。另外，在这5年中新增劳动力在农业、工业，以及其他部门的分配比例分别是65.4%、5.1%和29.5%。重工业超前发展的工业化模式，限制了轻工业和第三产业的发展，使得城镇非农业就业机会非常有限，仅仅依靠城镇人口的自然增长，一般就能够满足工业化对劳动力增加的需求。由于我国推行优先发展重工业战略，而重工业资本有机构成高，而较之轻工业需要的劳动力少。优先发展重工业是我们在当时的国内外环境下作出的战略选择，加强了我国的工业以及国防实力，但是牺牲了大量的就业机会，一定程度上牺牲了农业。重工业需要资金而不需要人，成了二元结构形成的一个深层次原因。
“一五”计划顺利完成之后，我国进入了大规模全面建设社会主义时期。由于对工业化盲目乐观和对形势的错误估计，1958—1962年提出“以钢为纲”，“大炼钢铁”，希望通过发展农村工业来加快工业化进程。为了完成“大跃进”炼钢指标，大搞群众土法炼钢，一时之间，“小土群遍地开花”。1958年11月和12月，抽调到“大办钢铁”第一线的农业劳动力高达9 000万人以上。另外，农村人民公社都兴办了一批企业，到1958年，社办工业企业数达到了602万家，职工达到1 800多万人。然而，这种不符合经济规律的劳动力的强制性转移必然不能持久，随后两年，社办工业企业数量锐减（见表2—6）。一大部分进入城镇的职工和居民又重新“回流”，农业劳动力人口从1957年的81.2%上升到1965年的81.6%。
表2—6 1958—1962年社办工业企业的情况表
| 年份 企业数目（万家） 绝对数量 比上年增减（%） |
| 1958年末 602 — 1959年末 70 —88.4 1960年末 11.7 —83.3 |
1970—1978年，我国的农业劳动人口所占的比重又出现大幅下降，从1970年的80.8%下降到1978年的73.8%；工业劳动人口从8.2%上升到了12.6%。另外，在这一阶段只有29.7%的新增劳动力进入农业部门，40.6%的新增劳动力进入了工业部门。这一阶段农业劳动人口比重下降有多种原因。首先，政府大力支持地方发展小钢铁、小机械、小化肥、小煤窑、小水泥等“五小”工业。1970年2月制定的《第四个五年计划纲要（草案）》明确指出：“计划到1975年，东北、华北、华东、中原和西南经济协作区钢的生产能力都达到600万吨以上，各省、自治区都要有一批中、小钢铁企业，许多地、县也要建立起小矿山、小铁矿、小钢厂，形成大中小结合、星罗棋布的钢铁工业布局”。其次，城镇知识青年上山下乡的运动基本结束，大多数知青通过各种渠道返回了城镇。最后，国家立足于战备的“大三线建设”越过中部，将东部沿海地区和京津地区的重要工业、科研机构搬入西部地区，当时吸纳了一大批农村青年。仅1970、1971两年，农村青壮年转为国家职工的约有600万人，加上县社企业招工和抽调临时工、民工，最多时近3 000万人。
2.城市二、三产业蓬勃发展，急需农村劳动力的注入。随着改革开放的深入，国家给予许多优惠政策来吸引外资进行投资办厂，使城市经济呈现勃勃生机。特别是我国的四大直辖市，二、三产业在最近几年中保持着持续稳步发展的态势（见表2—7）。在所有的直辖市中，我国的经济中心上海和政治文化中心北京经济发展最快，其他两直辖市发展相对较弱。在2001—2005年间，从第二产业增长的绝对数来看，上海的增长速度最快，产值共增加了2 097.39亿元，其次分别是天津、北京和重庆，各增加了1 146.53亿元、995.91亿元和531.46亿元；从第三产业增长的绝对数来看，北京和上海遥遥领先，分别增长了3 039.84亿元和2 111.11亿元，其次是天津和重庆，分别增长了677.16亿元和618.89亿元。第二、第三产业蓬勃发展，创造了大量的就业机会，是吸纳农村剩余劳动力转移的主要空间。2005年在第二产业和第三产业就业的人数分别达到18 084万人和23 771万人。
90年代以来，城市二、三产业的快速发展，吸纳了大量的农民工，而农民进城务工又扩大了城市二、三产业的发展空间。现在城市消费品和服务业的低端市场主要是面向和依靠农民工。这是城市“一元店”、“二元店”服装甩卖和家常菜馆、粥棚大量兴起而且十分红火的原因。农民工不仅支持了城市二、三产业的发展，而且为城市低端服务业的发展创造了空间。
国家长期的投资偏向是引起人口流动的另一重要原因。国家长期以来固定资产投资大量放在国有经济部门，集体经济和个体经济部门加起来的投资总额与国有经济的差距多数年份一直维持在6 000亿元左右（见表2—8）。其他经济主要包括联营、股份制、外商投资和港澳台投资经济高速发展，2000年其投资总额约是集体和个体经济投资总额之和的71.1%，是国有经济投资总额的41%，到2005年这一比例分别达到124.5%和108.5%。参见国家统计局：《中国统计年鉴》，历年。因此，对国有经济的大量投入和其他企业的发展可以说是加快城市建设的同义语。城市固定资产投入的加大必然要求大量的生产要素。而城市所拥有的劳动力已从传统的产业部门向新兴产业部门转移，造成非正规和传统产业面临巨大的劳动力缺口，导致农村富余劳动力大量流入城市。
城乡的巨大反差，农业的推力和城市的拉力共同作用，使农民理性选择进入城市。首先，由于受“人多力量大” 思想的影响，我国在计划经济时代人口猛增。随着家庭联产承包责任制在农村普遍推行和农业机械的普遍使用，农业劳动生产率大大提高，农村劳动力出现了大量过剩。随着我国城镇化进程的推进，城镇基础设施占用了大量的耕地，导致人地矛盾更加突出。全国人均耕地面积为1.4亩左右，东部地区人均耕地面积已不到1亩。在实行联产承包制初期，农民的生产积极性得到极大提高，而且当时我国的农产品处于卖方市场，因此，农民的收入得到极大的提高。但进入90年代后，农产品出现买方市场，农产品价格持续低迷，农业生产资料价格却逐年上升，严重挫伤了农民的生产积极性，务农的低收益把农民推向了城市。
其次，城乡收入差距扩大是农村剩余劳动力转移的内在刺激，同时，在我国，农村劳动力转移对于抑制城乡收入差距进一步扩大具有重要作用，而且这种作用在1999年以后表现得愈加明显。在1984—2001年间，中国城乡收入差距呈现波状，在1984—1994年间，收入差距呈现扩大趋势，在1995—1998年间，收入差距又呈现短暂的缩小趋势，在1999年后，收入差距又呈现扩大的趋势（见表2—9）。我国的城乡之间差距不断扩大，城市变成磁场，吸引了大量的农村劳动力。因此，我们看到的是，中国的农民都有进城的倾向，不仅为了寻求就业，还因为巨大的城乡差别。这就是中国农民自己不能进城，也要节衣缩食送孩子进城读书考大学的深层次原因。这一点同西方农村劳动力流动就业的动因是不同的。
表 2—9 中国城乡收入差距变动表
| 年代 城乡人均可支 配收入比 | 年代 城乡人均可 支配收入比 |
| 1984 1.71 1985 1.86 1986 2.12 1987 2.17 1988 2.17 1989 2.29 1990 2.20 1991 2.40 1992 2.58 1993 2.80 1994 2.86 | 1995 2.71 1996 2.51 1997 2.47 1998 2.51 1999 2.65 2000 2.79 2001 2.9 2002 3.11 2003 3.23 2004 3.21 2005 3.22 |
资料来源：中国统计年鉴（历年）。
再次，城市规模的扩张，城市房地产和基础设施建设吸纳了大量的农村劳动力（见表2—10）。20世纪80年代后期，特别是进入90年代以来，随着城市二、三产业的快速发展，以及人口向城市的聚集流动，全国掀起了城市建设热。这一时期形成并不断强化的市代县管理体制，又开通了县乡资源和要素向城市集中的渠道，这一体制又为加速城市建设热提供了体制保障。因此，90年代以来，中国各个地方的城市建设都日新月异，全国是个大工地。这就需要大量的建筑工人，能从事“强度高、高危险、低技术含量”的作业，这些活城里人不愿意干，主要由农民工来补充。于是建筑工人成了农民工的重要方面军。而他们中的一些人成为建筑行业的技术骨干和中下层管理者，由此又在城市中长期留下来，成为新市民的一部分。第三产业中的餐饮、修理、家庭服务的“保姆”等职业的就业机会增多，也吸引了大量的农村劳动力。
表 2—10 1990年以来中国建成面积与城市人口变化情况表
| 年代 建成区面积（平方公里） | 城镇人口（万人） |
| 1990 12 856 1995 19 264 2000 22 439 2003 28 308 2004 30 406 2005 32 520 | 30 195 35 174 45 906 52 376 54 283 56 157 |
资料来源：中国统计年鉴（历年）。
第8章结论
本研究认为，中国的农民工问题具有特殊的意义，这是中国的特殊国情和特殊的经济社会政策决定的。中国现代化的主要任务是解决“三农”问题。现代化的过程实质是农民进入工业化、城镇化的过程，融入城市文明的过程，生产生活方式转型的过程。引导农村剩余劳动力和部分人口向非农产业和城镇转移，是中国现代化过程中绕不过去又必须解决好的问题。中国农民转移的主要途径是农民工这个渠道，农民工在中国现代化过程中具有特殊的历史地位。农民进城务工向城市迁移，从第一产业转向第二、三产业，从农业社会转向工业社会，从农村文明转向城市文明，是世界各国现代化的一般规律。城市化的本质是由农村向城里移民，中国无疑也要走这条路子。但由于中国的特殊国情，人口多，主要是农民多，而且在长达几十年的时间里搞计划经济，实行城乡隔离的二元经济社会政策，又使农民的这种转移带有中国特色。因而解决中国的农民工问题，既要认识其必然性，增强自觉性，又要把握其长期性和特殊性。
本书指出，中国农民工是20世纪80年代以来，伴随我国经济体制转轨、社会结构转型产生的新的特殊的社会群体，改革开放和工业化、城市化加快发展为农民向城市流动创造了体制条件和就业条件。农村实行土地家庭承包经营，极大地调动了亿万农民的生产积极性，再加上农业科技进步，解决了农产品供给短缺的问题，同时解放了农村劳动力；又由于改革的深入不断打破原有的城乡壁垒，农民有了走出农田进入工业、进入城市的可能，由乡镇企业到“民工潮”就是以这样的逻辑发展的。可以说，中国的农民工问题实际上是城乡二元结构长期积累的问题在体制转轨、社会转型时期的集中释放。
从对农民工的经济学、社会学等多学科的综合考察可以看出，农民外出务工主流上具有社会进步意义。亿万农民工是我国工业化、城市化的巨大推动力量，是城乡体制改革、转变政府职能和冲破二元经济社会结构的巨大推动力量。农民外出进城务工，是现阶段工业反哺农业、城市支持农村、发达地区带动落后地区的有效实现形式。农民工构成了中国社会结构的第三元，而这恰是社会转型期沟通二元结构两极不可缺少的桥梁和难以跨越的过渡。从经济学角度考察农民工，其对我国经济发展、城乡消费、农村投资和改革具有多方面的积极作用。农民工的流动促进了农业、工业和第三产业的发展，提高了工业产品的竞争力；大量农民工进城，改变了城市的消费规模、消费结构与消费水平，同时带来了农村消费观念的更新，增强了农民家庭消费能力，优化了农村的消费结构。农民工带回来了大笔现金收入，成为农业和农村建设投资的重要来源。农民工阶层的产生成为改革有力的加速器，对传统的户籍管理制度提出了挑战，为冲破二元经济结构，形成城乡统一的市场化的劳动就业制度做出了历史性贡献。从社会学角度考察农民工，其跨地域、跨身份、跨职业能力、跨文化的流动进城，正在改变中国的社会基本格局，直接触动了发展进程的基本环节和国家经济社会管理制度的基本层面。农民流动而转变成为工作生活在城市中的农民工的现象对中国社会经济发展的进程和未来前景的影响是极其全面、深刻的。农民进城形成的农民工阶层是一个社会阶层上行的过程，而大规模的社会阶层上行是社会稳定的基础。从产业工人的增长趋势看，农民工正在成为中国工人阶级的重要组成部分。
本研究认为，所谓农民工问题实际上是现存的亟待解决的三个问题：一个是一亿多进城务工农民的权益如何得到保障、就业环境如何得到改善的问题；一个是农民工如何有序进入城市生活并逐步成为市民完成城市化的问题；一个是更广大的农村剩余劳动力如何逐步地合理地转移出来，实现比较充分就业的问题。国内外正反经验证明，人为设置人口流动的障碍得不偿失，政治驱动的人口流动是不成功的，而顺应市场经济规律和经济社会发展需要的、民间自发的流动和移民则是低成本的、稳定的，而且也是进退自如的、容易调节的。研究解决农民工问题，必须有政府的引导和调控，但又必须考虑市场的力量，重视农民的创造精神。
本研究在重点对中国农民工群体的发展趋势以及影响农民工问题解决的选择性因素进行系统分析的基础上，构建了农民工城乡流动及人口城市沉淀模型，描绘了农民工的人口城市沉淀曲线，指出了解决农民工问题的历史过程和基本思路，得出了农民工问题是个战略问题，将伴随我国现代化的全过程，并将随着现代化基本实现而终结，其终结点将在2050年前后出现的基本结论。农民工亦工亦农、亦城亦乡，流动就业，逐步向非农产业和城市转移，这种现象将长期存在。引导农民工合理有序向非农产业和城镇转移，是促进工业化、城市化顺利健康发展，促进“三农”问题根本解决的关键之举；解决农民工问题需要经过长期不懈的努力，不能超越阶段，操之过急，但又必须明确方向，不能违逆现代化的一般规律，人为限制农民工向城市流动；我国总体上已到了以工补农、以城带乡的发展阶段，坚持城乡统筹方略，实行工业反哺农业、城市支持农村的方针，推进社会主义新农村建设，城市基础设施和公共服务向农村覆盖，逐步缩小以至最终消除城乡差距，是农民工问题终结的基本条件；以体制改革和政策创新为动力，以逐步消除城乡二元结构为目标，以人为本，公平对待，构建解决农民工问题的社会支持体系，是从根本上解决农民工问题的关键环节。
解决农民工问题的基本思路，应当顺应现代化的一般规律，应当考虑中国的特殊国情，还应当把握我国工业化、城市化的发展阶段。因此要坚持三个原则，一是要从事物发展的方向着眼，从问题产生的原因入手。这就要坚持农民向工业、服务业转移就业，向城市有序流动迁移的方向，打开城门，合理引导，逐步转移，有序进城；二是要实行城乡统筹、两条腿走路的方针，即一部分农民需要进城务工，一部分农民需要就地转移；三是要立足当前，着眼长远，创造条件，抓紧解决农民工外出打工面临的突出问题，同时推动体制改革，探索消除产生农民工问题的深层次体制原因。城乡二元结构“一国两策”和长期的计划经济是产生农民工问题的制度根源，要从根本上解决农民工问题，必须统筹城乡发展，打破城乡分治，进行制度创新。
本研究对解决农民工问题提出了相应的制度安排，就是要构建具有中国特色的农民工社会支持体系，这是本研究的主要创新点。这个体系包括：构建城乡统一的就业服务和培训体系，实行平等就业；构建覆盖农民工的城市公共服务体系，逐步解决农民工的子女上学、医疗卫生、居住等问题；构建农民工合法权益保障体系，切实维护农民工的政治、经济、文化权益；构建适应农民工特点和可衔接的社会保障体系，优先解决农民工的工伤保险和大病医疗保障问题，逐步解决养老保障问题；构建适应中国城市化需要的农民工户籍管理体系，逐步地、有条件地解决长期在城市就业和居住农民工的户籍问题；构建农民工的社区服务管理体系，发挥社区的社会融合功能，促进农民工融入城市生活，与城市居民和谐相处。同时，要稳定农村土地承包关系，保障农民工的土地承包和流转权益；积极发展县域经济和小城镇，从而全面顺利推进解决农民工问题的历史进程。
本研究的不足及需要进一步讨论的问题主要在以下两个方面：
其一，农民工是与中国改革开放相伴而生的，其本身也处于不断发展变化的过程中，本书较多的是从宏观层面关注农民工问题，尽管注意到了宏观层面与微观层面的结合，但较少从农民工个人行为的微观视角来展开研究，对农民工个人及类型观察不够。当然，这也是农民工问题进一步深化研究的重要领域。
其二，农民工群体的长期发展趋势是一个仁者见仁、智者见智的问题，本研究对农民工问题的终结进行了预见，并构建了农民工及人口城市沉淀模型，描绘了农民工及人口城市沉淀曲线，这是本研究的重要理论创新。但本研究主要是从经验实证的角度对此进行了验证，这一方面受限于统计资料的系统性和完整性，另一方面也受限于理论模型的过度抽象。因此，将理论模型具体化，并且通过计量与统计分析等方式进行实证检验将是进一步展开农民工问题相关研究的重要方向。
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