内容提要：基于中国人民大学和美国农村发展研究所（RD I）2005年组织的17省农村土地调查的数据，对中国农地流转市场的现状和特点进行描述，并分析农地流转的主要影响因素。本文认为，目前的中国农地市场处于初级阶段，发育缓慢，具有显著的区域差异性。产权和制度因素是制约中国农地流转市场发展的主要因素，规范的合同签订与承包经营权证书的发放能够促进农地流转市场的发展。此外，农户家庭人口数、非农人口比例、农民受教育程度以及区位条件等也是显著的影响因素。研究还发现，土地分配的完全行政方式（即土地调整）、过渡性方式（如"两田制"等）与土地市场方式之间存在着一定的替代和互补关系。
关键词：农村土地；土地流转；土地市场；土地产权

一、引言

中国的农村土地制度改革和农地流转市场①「这里定义的"农地流转市场"是狭义的，即不改变用途的农地交易市场，具体来说，是指农地承包经营权的转包、出租、互换、转让或者其他方式的流转交易，也可称之为"农地使用权市场".」的发展，充分体现了渐进式改革的特征。农地产权的可转让性早在1984年中央农村工作1号文件中就有所体现，并在1988年的《宪法修正案》和修订后的《土地管理法》②「该法明确提出"国有土地和集体土地使用权可以依法转让".随后，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（即国务院55号令）于1990年颁布，中国城镇土地市场基本开放，而农地制度改革特别是农地流转市场的制度建设严重滞后。」中得到进一步发展，但是直到2002年8月通过了《农村土地承包法》③，「该法用了一整节（第二章第五节）共12项条款，较详细地规定了农地承包经营权的流转方式和其他内容。」才从法律上认可并正式打开了中国农地流转市场的大门。
农地市场的形成以及农地的自由流转，有助于农地的边际产出在各农户间趋于一致，从而达到土地资源的优化配置。而清晰的产权是市场发挥作用的前提。产权的清晰界定和自由转让，以及制度的完善，可以降低交易成本，提高经济效率（Coase ，1937，1960；North，1990；张五常，2002）.因此，制度约束对于农地市场的作用和经济的效率具有显著影响。然而，在产权不清晰、制度不完善，从而市场不能很好发挥作用的情况下，市场、集体和政府的边界如何划定？怎样使农地及其他要素达到优化配置？目前，我们所掌握的经济学理论还未能给出很好的解释和说明。
中国1979年开始推行的家庭联产承包责任制以及之后的农地制度改革，主要是将农地按人头分配给各农户家庭。然而，由于每个劳动力实际拥有的体力和人力资本不同，再加上婚丧嫁娶等影响，这种土地分配方式实际上使各农户间的土地和劳动力的边际生产率不同；更为重要的是，自20世纪80年代中后期之后，伴随着中国经济的迅速增长和快速的工业化，劳动力不断从农业流出，这种土地分配方式给资源配置的有效性造成新的压力。实际上，土地、劳动力和其他要素在农户间的市场交易可以提高经济效率（林毅夫，1995；姚洋，2004）.但是，中国的这种市场交易在改革初期受到了制度的约束。中国的农地制度改革是渐进的，除了逐步发展完善的农地市场外，实际上还存在另外两种土地分配的替代方式：一种可称为完全行政的方式——"土地调整"；另一种是介于二者之间的过渡方式——表现为"两田制"、"规模经营"以及"反租倒包"等。
本文主要基于中国人民大学和美国农村发展研究所（RD I）2005①「该调查项目是连续性的，1999年开始首次全国性调查，2001年和2005年分别进行了第2次和第3次调查。1999年的调查成果可参见本文参考文献中叶剑平等（2000）的文章。」年组织的17省农村土地调查的数据，对当前中国农地流转市场的现状和特点进行描述，分析影响农地流转的主要因素，并重点探讨农地产权和制度对农地流转市场发展的影响，以及土地的市场配置方式与其他两种配置方式的关系，从而为政府决策和相关政策的制定提供依据。

二、调查方法和样本结构

1.调查方法。本项调查采用多阶段随机和重点抽样相结合的抽样方法，第一阶段选取的17个省份包含中国所有的农业大省，并涵盖了中国90%的农村人口；第二阶段从每个省至少选取100个村，每个村内调查1～2个农户。调查采用问卷访问的方式，由访问员在不事先通知、村干部不在场的情况下对农民进行面访。共收回来自1773个村的1962份有效问卷。假定抽样精度与简单随机抽样相近，本项调查在95%的置信度下抽样误差为2.3%.
2.样本分布。调查样本在各省的分布见表1，除江苏样本量较小（79），贵州（137）和江西（139）的样本量较大外，其他省份样本量大都在100～125之间。为了减少估计偏差，在进行数据分析时，本文按照各省的农村人口占17省总农村人口的比例进行加权调整。
调查样本8.5%位于城市郊区，91.5%位于农村。由于访问成本的约束，68.7%的样本村距离最近的乡镇或县城在10公里以内。

3.样本结构。被调查的1962个农户平均每户拥有耕地5.61亩，家庭平均人口为4.55人；被调查者受教育年限的中位数为7～8年，年龄的中位数为45～46岁。用2005年的调查数据与1999年、2001年的调查结果相比，在过去的6年中样本户的非农就业明显增长了：家中至少有一名成员从事非农工作的农户比例1999年为65.1%，2001年为80%，2005年为83.2%.2005年，平均每个被访农户家庭中从事非农工作的人数中位数为2人。

三、中国农地流转市场的现状和特点

调查结果表明，中国的农地流转市场已逐步形成，但是，发育缓慢，目前仍然处于非常初级的阶段，也可以说仅具雏形。具体表现在以下几个方面：
1.中国农地使用权市场初步形成，但发育缓慢。2005年的调查表明，有67%的农户没有进行过土地流转（转出或转入）（见表2）.转包或转让过耕地的农户中，有65%的农户只转让家中部分土地，有35%的农户转让家里的所有土地，这与2001年的调查结果并无显著差异。根据被调查者最近一次交易的数据分析，参与流转的农户平均每户转让出3.5亩土地，在被调查的所有农户耕地中，有9.7%的耕地参与流转。因此，笔者估计有1/3的农户、1/10的耕地参与了流转。并且，在这些流转中几乎有一半的流转都不能被视为市场交易，因为它们多是同村亲戚间随意的口头流转（见表3），不用支付租金。总之，当前中国的农地流转市场仍处于非常初级的阶段。

2.农地交易价格并未充分显化，不正式的土地流转多。调查表明，农地交易价格并未充分显化，土地流转大多为不正式的流转，主要表现在以下几个方面：
（1）绝大多数交易发生在本村，半数以上的交易没有显化的市场价格。在转出的土地中，有87.6%的土地转包给本村的亲戚或其他村民，其中，半数以上不收取任何报酬，即使收取报酬，其平均价格也显著低于外村人的用地价格。在进行过土地转出的全部农户中，有50.9%的农户未收到流转价款，有33.6%的农户得到现金补偿，有14%的农户得到粮食补偿；并且，现金补偿交易的比例明显高于2001年（见图1）.
现金补偿的中位数为133元/亩。年，粮食补偿的中位数为691斤/亩。年。如果以5%的资本回报率来计算，每年每亩133元的回报大致相当于2660元的资产现值。换句话说，目前中国17省农地的"沉睡资本"①「土地对世界上绝大多数农村贫困人口来说是最大的也是仅有的资产。然而，由于不确定性和法律的限制，农民的土地权利不能在市场上自由转让或流转，这种土地的市场价值很小或者没有。秘鲁经济学家Hernando de Soto（2000）形象地将这种资产称之为"沉睡资本"（dead cap ital），并指出使这种资本"复活"的措施以及"复活"这种资本对经济发展所具有的关键作用（RD I，2006）.」所显化出来的价值平均约为40000元/公顷。这种有真实补偿特别是现金补偿的土地流转方式，或许意味着真正意义上的农村土地市场正开始形成。

（2）近半数的土地流转未约定期限。在转出的农户中，有46%的农户转出土地没有约定期限，剩余的54%有约定期限的农户中又有一半的农户的约定期限为1年以内，只有6%的农户曾经约定过超过10年的流转期限。虽然不定期和短期的约定比例仍占大多数，但与2001年的调查结果相比还是显著下降了，而且三年以上的土地流转交易明显地增加了（见图2）.

（3）绝大多数流转未签订书面合同。在转出土地的农户中，有86%的农户在转出土地时没有签订书面合同，尤其是在不收取报酬、转出期限不定期或转出期限很短的情况下更是如此。在签订的书面合同的农户中，有46%的农户所签订的合同是由双方共同起草，有22%的农户所签订的合同是由第三方起草的。
总之，目前中国的农地流转市场仍然很不规范，然而与2001年相比，在2005年的土地转出中现金补偿的比例增加了，并且有更长的流转期限和更大的土地流转面积（2005年户均转出3.5亩土地，明显高于2001年的2.98亩）.这表明，中国的农村土地市场正在发展，而且2002年国家出台的《农村土地承包法》对此起了积极作用。
3.中国农地流转市场的区域差异显著。中国的农地制度具有强烈的区域差异，姚洋（2004）将之归纳为6种农地制度安排类型。同样地，中国的农地市场也具有显著的地区性差异。根据地理位置将17个被调查的省份分为东北地区、东部沿海地区、中部地区和西部地区①「东北地区包括吉林和黑龙江；东部沿海地区包括河北、江苏、浙江、福建和山东；中部地区包括安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部地区包括广西、四川、贵州、云南和陕西。」。分析表明，东北地区和东部沿海地区的土地流转市场发育相对更成熟一些，而中西部地区比较落后。具体来说：①从农户参与的比例看，西部地区转出过耕地的农户比例（14.6%）明显地低于其他地区，东北地区转入过耕地的农户比例（27%）明显地高于其他地区。②从耕地流转期限看，中部地区（49.6%）和西部地区不定期流转的比例（52.4%）明显地高于东部沿海地区（28.1%）和东北地区（6.7%）.③从交易价格看，中西部地区不收报酬或采用粮食补偿的比例明显地高于东部地区，而东部地区更倾向于现金补偿。④从签订合同的情况看，东北地区签订合同的比例最高（25%），而中部地区签订合同的比例最低（9.6%）（见表3）.

四、影响中国农地流转市场发展的主要因素

影响农地市场发展的因素可大致归纳为以下几个方面：①产权和制度因素。更清晰的产权和更完善的制度有利于土地市场的发展。②农户家庭因素。农户家庭人口越多，非农人口越多，农民受教育程度越高，越有利于农地市场的发展。③经济因素。宏观经济发展水平、人均收入水平以及市场微观区位等，都对土地市场有影响。④市场结构因素。农村土地的行政性和过渡性配置方式与市场化配置之间存在着替代和互补关系。
1.产权和制度是影响中国农地流转的主要因素。产权一般包括使用权、收益权和转让权，其中，转让权是最重要的一个。在理论上，清晰界定的转让权一定包含清晰界定的使用权和收益权。
在实践中，经济结构的变化往往是大规模资源转让的结果。如果转让权受到限制，潜在的资源转让连同经济增长就会受到阻碍（周其仁，2004）.农地的转让权通过两种效应影响土地市场交易和经济效率：一方面，农地的自由流转提高投资的交易收益，从而间接刺激农户进行土地投资的积极性，可称为"交易收益效应"；另一方面，农地的自由流转改善了劳动投入和土地投资的配置效率，即"边际产出拉平效应"（姚洋，2004）.
本次调查的结果支持上述观点。《农村土地承包法》的实施和宣传、30年土地承包经营权合同的签订以及承包经营权证书的发放等，都对农地流转有显著的影响。如表4所示，听说过《农村土地承包法》、签订过30年土地承包经营权合同，以及发过30年土地承包经营权证书的农户更倾向于参与土地流转市场。

此外，尽管目前的土地流转市场仍很不规范，有现金补偿的土地流转交易也仅有三成左右，但是，在签订合同的土地流转中，有偿转让的比例显著地高于无合同转让的比例（见表5）.这说明，"得到证明的权利"要比"未得到证明的权利"更加有价值①。「许多国家的经验表明，长期有保障的土地权利不仅是收入稳定和法律地位的来源，而且为农村的经济发展和政治稳定提供基础。有关该问题最近的最具说服力的研究之一是由阿根廷的两所大学和哈佛法学院在阿根廷的San Francisco Solano进行的。
这一研究表明，"权利得到证明"的土地占有者对房屋进行的改进要比"权利未得到证明"的土地占有者大得多。此外，取得土地权利的家庭中家庭成员数增加得少，而孩子受教育的时间相对更长（RD I，2006）.」总之，正规的土地承包合同以及土地承包经营权证书的发放有利于农地流转市场的发育和完善。

2.农户家庭人口和非农人口越多，受教育程度越高，土地市场参与率越高。调查结果表明：①家庭人口数越多，农户越倾向于转入土地。家庭人口数为1～3人的农户，从其他农户那里转入过耕地的比例为16.5%；4～5人的农户这一比例为17.3%；6人及以上的为22.9%.②村里有非农收入的农户比例越高，转出农地的农户比例也越高。村里非农收入农户比例不到20%的、20%～40%、40%～60%、60%～80%以及超过80%的，转出过耕地的农户比例分别为10.2%、12.9%、16.4%、20.1%和20.7%.③受教育程度越高的农户，越倾向于转出土地。家庭成员中的最高教育程度为小学、初中、高中、大专及以上的，转出过耕地的农户比例分别为10.8%、15.4%、13.4%和22.4%.
3.经济因素对农地流转市场的影响较为复杂。从本文的调查结果看，未发现宏观经济发展水平、人均收入与农地流转市场的参与率、流转方式等的显著相关。这在很大程度上是因为受调查本身的限制，即问卷中未设计各受访村的经济水平、人均收入等指标，所以在分析时采用各省的经济水平、人均收入等指标与农地流转市场参与率等指标进行相关分析，未发现明确的规律。
根据区位地租理论，土地的区位因素对农地的流转交易有显著影响。本文的调查结果支持这一观点，距离城镇中心越近的村庄土地市场参与率越高（见图3）.

4.其他土地分配方式与农地市场之间的替代互补关系。特纳等人（Turner ，Brandtand Roz2elle ，1998）应用集体决策的"理性模型"①「关于集体决策的"理性模型"和"政治模型"的讨论和应用，可参见姚洋（2003），转引自姚洋（2004）.」对中国的农地制度和村庄决策的分析表明，在土地市场不活跃或不存在的情况下，行政性的土地调整代替了土地市场的作用，并且人口增长越快或非农就业机会越多的地方越需要土地调整。姚洋（1999）强调，土地的行政调整主要是出于对"平等"的考虑。所以，尽管土地调整降低了农户土地投资的积极性，从而导致一定的效率损失，但是，这种效率损失是保障平等的必要成本。
笔者的调查发现，不论是土地分配的完全行政方式（即"土地调整"），还是过渡方式（表现为"两田制"、"规模经营"和"反租倒包"等），都不仅是对土地的市场配置方式的一种替代，而且可能还存在着互补关系。调查结果表明，曾进行过土地调整，实行过"两田制"、规模经营或"反租倒包"的村庄，土地市场越活跃（见表6和表7）；并且，实行过"两田制"、规模经营或"反租倒包"的村庄，土地的市场化程度也更高。这主要表现为转出土地的农户更多，约定的合同期限更长，收取现金报酬的交易更多以及签订书面合同的比例更高等（见表7）.

五、结论与建议

目前的经济学理论还未能给出市场、集体和政府之间的合理边界。中国的农村土地制度改革和农地流转市场发展的实践，充分体现了渐进式改革的特征。基于中国人民大学和美国农村发展研究所（RD I）2005年组织的17省农村土地调查的数据，本文对中国农地流转市场的现状、特点以及影响因素进行了分析，得出以下主要结论：
1.中国的农地流转市场仍然只具雏形，处于非常初级的阶段，且发育缓慢。农地市场的发展与农地制度改革与其他领域如城镇土地市场和城镇土地制度改革相比更加滞后。
2.在这种情况下，土地分配的完全行政方式（即土地调整）、过渡性方式（如"两田制"、规模经营和"反租倒包"等）不仅是对市场配置方式的替代，而且还存在着一定的互补关系。然而，尽管这种土地分配的混合模式是在现实的经济和制度约束下的一种理性选择，但是，土地市场的缺失使得农地资产的价值未能充分显现。这也许是影响中国农村经济发展和农民收入提高，造成城乡差距不断扩大的一个关键因素。
3.产权和制度因素是制约中国农地流转市场发展的主要因素。规范的合同签订与证书的发放能够促进农地市场的发展。此外，农户家庭人口数、非农人口比例、农民受教育程度等也是显著的影响因素。
4.与中国社会经济的区域性、农地制度的区域差异性相一致，中国的农地市场具有显著的区域差异性。调查结果表明，东北地区和东部沿海地区的土地市场发育相对更成熟一些，而中西部地区比较落后。此外，土地的微观区位也对农地市场的发展有显著影响，这不仅验证了区位理论的某些结论，而且对相关政策的制定具有重要的指导意义。
基于上述分析，本文提出以下建议：
1.适当借鉴城镇土地市场建设和城镇土地有偿使用制度改革的经验，努力培育农地市场。例如，更具时效性地落实发证工作、合同签订工作；加强金融支持，允许农民抵押土地使用权；加强中介市场的建设等。政府在农地市场的培育和建设中既要起到积极作用（如相关法律政策的制定和宣传、具体条款的细化和落实等），又要逐步退出市场，减少对市场的微观干预（如改革征地制度，缩小征地范围等）.
2.加快制度建设和法治建设的步伐，完善相应法律法规，特别是细化某些原则性条款。例如，目前《农村土地承包法》中关于农地流转的条文大多是原则性规定，应具体细化，例如，对允许土地调整的"特殊情形"应做出更具体的规定。也许采取类似《农村土地承包法实施条例》的形式，或者在地方性法规中做更详细规定，是个好的办法。此外，努力保持《农村土地承包法》与其他法律如《村民自治法》等的相互协调，也是完善该法的一个重要方面。
3.继续沿着"放权让利"的改革大方向，给予农民和地方更多自由选择的权力，特别是应鼓励而不是压制各地区的制度创新。中国的社会经济、农地制度和农地市场都具有强烈地区差异性，不同地区的资源禀赋条件不同，要素市场的特点不同，因此，在当前农村劳动力市场、土地市场都不完善的情况下，应鼓励各地区探索适合本地特点的土地流转方式。无论如何，在改革开放20多年后的今天，重回加强管制和中央集权的轨道，是不可能有出路的。
4.增加农民的教育和培训的投入，对于农地制度改革的深化和农地流转市场的建设具有重要意义。通过提高农民的受教育程度以提高农民素质，有利于促进土地市场的形成和发育。加快土地资本存量的流转和土地资产的显化，这与单纯地减免农业税收等方法相比，是提高农民收入、保障农民长远利益的更为治本的方法。

参考文献
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作者单位：中国人民大学
来源：《中国农村观察》2006年第4期