一、成都市促进农村土地流转的主要探索
　　1.以土地整理项目为契机推动土地流转

　　成都市将土地整理项目——“金土地”工程与农村土地流转有机整合，以土地整理为契机来推进土地的大范围流转。经整理后的土地基本能达到使耕地大规模成片的理想效果，较好地满足部分农业项目对土地的集中化、规模化、机械化和集约化经营的需要，有利于土地集中流转、规模经营目标的实现。还有的乡(镇、社区)、村借助土地整理的机会，将土地承包经营权虚拟为股份，成立土地股份合作社等新型农村集体经济组织来统一管理和经营土地，从而实现农地的大规模流转。

　　2.在市、区(县)、乡镇各级农业部门和政府设立土地承包流转服务中心

　　为了解决农村土地承包流转中介机构空缺的问题，于2006年3月14日正式挂牌成立了成都市农村土地承包流转服务中心，具体负责全市农村土地承包经营权流转指导和服务的工作部门。同时，在市(县)农业部门和乡镇政府设立土地承包流转服务中心，与相应内设机构合署办公，具体负责土地承包和土地流转监督管理，收集发布农村土地流转信息，指导农产和业主签订流转合同，建立完善土地承包和土地流转台账，组织开展土地流转双方信守合同的教育，加强土地承包和土地流转档案管理，监督土地流转合同的履行情况。

　　3.制定大量优惠政策激励土地流转

　　鼓励农业产业化龙头企业开展土地规模经营，企业按照全市产业布局规划，成片集中并在同一县域内从事土地规模经营开发，建立规模化、标准化原料生产基地的，除享受有关文件规定的优惠政策外，对2005年起连续3年以上规模经营土地面积达1000亩以上的，市政府给予一次性资金奖励。鼓励和扶持农村专业合作经济组织开展土地规模经营。农村专业合作经济组织从事种养业规模经营和农业基础设施建设，可纳入农业综合开发项目优先支持。在土地规模经营中生产销售的农产品，按农民自产、自销、自用对待；兴办的经济实体，享受与民营企业同等的优惠政策。

　　二、促进农村土地流转制度创新的思路

　　1.发展和完善农村土地股份制

　　农村土地实行股份合作是近年来来自基层农民实践的一次诱致性制度变迁，虽然具有很强的活力但也存在着不规范的现象。成都市应当借助“试验区”建设的有利机遇，主动发展和完善农村土地股份制，创造一系列配套制度条件使之上升为政府主导的强制性制度变迁模式。各区县应结合自身实际，主要发展两种模式：一是农民土地股份合作社模式。以村或组为单位，将农民承包地、集体未分配土地、集体建设土地和村集体经营性资产折股量化，组建农民土地股份合作社，明确每个社员的股份，对入股土地实行统一规划、开发和经营，经营收益按股分红。合作社股份按农业人口无偿配给，但不能抵押、买卖，经社员代表大会同意可以在本社区范围转让。二是农民土地参股模式。农民以集体土地、承包土地、资金以及农业设施的全部或部分折价向产业化龙头企业参股，成为企业股东，定期从企业获取分红。为保证农民的利益和鼓励农民积极性，在发展初期阶段可以由企业向农民支付保底分红。

　　2.合理确定农用地流转中政府与市场的关系

　　在推进农地流转过程中，必须要防止政府干预过多，杜绝不尊重农民的意愿，强制收回农民承包地的情况发生。同时，又要将政府的职能由直接干预转向间接提供服务方面，充分发挥政府的作用，克服“市场失灵”现象。因此，在促进农用地流转时，关键在于正确处理政府、村委会及村民小组与市场机制的关系。

　　成都市在加快农用地流转时，应当以发挥市场机制的土地资源配置功能为基础，政府或集体组织只能扮演服务者和监督者的角色。让农产和企业根据市场需求和生产成本来选择农地流转规模和时间，既要防止政府以行政力量来人为推动农地流转，也要尽量避免政府过分运用财政补贴来扭曲价格信号从而促进农地流转。与此同时，要充分发挥政府组织在降低农地流转的交易成本，实现农地集中连片、专业化规模经营等方面的作用。以政府组织为主体开展农地整理，改善农业生产条件和生态环境，提供流转信息和场所，通过规范管理促进耕地流转的规范化，保护耕地不流失和农民利益不受损失。

　　3.分期推进农村集体建设用地市场化改革

　　近期改革目标：尽快由成都市委市政府正式出台“关于农村集体建设用地使用与管理的政策意见”，重点是首先从政策上允许农村集体建设用地可以直接进入工业用地市场。即率先对已经规划为工业园区内的农村集体土地进行市场化改革，不再实行国家先征用、再出让的办法，而是在依法办理农用土地转为建设用地手续后，允许农村集体土地跨过土地一级市场直接进入二级市场实现流转和经营，通过充分挖掘集体建设用地潜力，有控制地拓宽建设用地利用空间，极大地缓解成都市加速工业化进程中日趋严重的土地供给瓶颈。

　　长期改革目标：创造条件实现农村集体土地与国有土地“同地，同权、同价”，建立统一、开放、竞争、有序的城乡一体化土地市场，使农村集体非农建设用地流转方式与国有土地一样，可以按同等条件进行出让、出租、转让、转租和抵押。为从根本上消除现行土地征用制度的各种弊端提供极其重要的制度基础，从而真正实现对农民利益的有效保护。

作者：四川省社会科学院 郭晓鸣 来源：《中国房地产》2009年第12期