专家建言农业水资源可持续利用　
以经济手段引导用水方向　
明晰初始用水权,多方参与水资源决策

　　2007-08-14　　◆本报记者 步雪琳
　　目前，我国农业用水量约占全国总用水量的64％，尽管近年来农业用水所占比重明显下降，但农业仍是第一用水大户。农业用水状况直接关系到社会主义新农村建设，关系到国家水资源的安全。那么，应该如何建立新型的管理体系，确保农业水资源可持续发展呢？本报记者日前专访了中国社会科学院农村发展研究所包晓斌博士。
　　建立水权水价制度，明晰初始用水权，提高水资源利用效率
　　“农业水资源可持续利用管理的关键在于明晰初始用水权。”包晓斌博士介绍说，世界上很多国家都已建立了水权制度，美国的水权管理包括地表水水权管理和地下水水权管理，日本规定水权持有者要根据用水目的引用有限的水量，不能变更其取水用途。国家发改委等部门不久前公布的《水利发展“十一五”规划》中称，我国将“初步建立国家水权制度，基本完成主要江河水量分配方案，明晰初始水权”，这是我国水资源管理体系的一项重大变革。应注重国家对水权实施法律保障与用水户对水的有益使用相结合，水资源使用者应该在政府统一管理水资源的前提下，通过取水许可等法定程序有偿取得水资源使用权，并在法定的范围内有偿转让。
　　包晓斌博士说，许多国家在建立水权制度的基础上，建立了水价制度。农业灌溉水价要与农民和居民的支付能力相适应，逐步提高水利工程水价。农业灌溉用水配额内水价近几年仍可低于收回投资成本的水平，配额外的超额用水价格则应大幅度提高。要合理拉开供水的差价，分小流域或分灌区单独定价；多数地区水价未能充分反映水文气象条件的影响，因而也应拉大季节差价。要确立水权价格机制，水权价格主要应由利益主体之间协商确定；涉及多个利益主体的，可采取公开拍卖的方式；长期或永久性水资源使用权的转移，应由双方自愿签订协议；短期内的配额调剂，如双方协商不成，可由上级政府主管部门仲裁决定。我国一些地区已经积极探索科学的水资源计价制度，山西省政府规定，农业用水超过定额部分的水量按原水价两倍收费；宁夏为鼓励农民节约用水，规定凡超出定额的水量每立方米加价50％。
　　由于水资源短缺，以及不同类型用水的价格差别大，水市场被作为改进水的分配、减少缺水对经济影响的手段。包晓斌指出，水市场可以对水资源进行有效配置，通过水权交易使水资源从低效率的农业用水向高效率的农业用水转移，从水资源多的地区向水资源禀赋低的地区转移，从而满足供需双方对农业水资源的不同需求，提高用水效率。水市场交易中，对放弃用水者给予补偿为水资源的高效利用提供了激励机制，使农民认识到了水资源潜在的经济价值，从而引导他们投资高效的节水农业。水市场可在一个水管区或灌溉区内的用水户之间进行，也可在不同水管区的用水户或用水户协会之间进行。在国家对水资源拥有所有权的前提下，可以逐步放开使用经营权，将水权中的所有权和使用权剥离，把水资源使用权(用水权)纳入市场。按照市场规则进行运作，通过认购水权、转让水权等方式，水资源将会配置到效益高的地方。效益低的地方可以转让部分或全部用水权，获得出让权进行节水改造或兴修水利工程，促使水资源从低价值使用向高价值使用的转让，提高了水的利用效率和使用价值，并保证了水资源长期稳定的供给。
　　农民、政府等都应参与到水资源管理决策中
　　包晓斌提出，利益相关方以适当的方式和合理的机制参与到水资源可持续利用过程之中，是农业水资源管理决策民主化的重要保障。“用水户参与灌溉管理的核心是农民用水户协会，基本组织形式为‘灌区专业管理机构＋农民用水协会＋用水农户’的模式。”包晓斌说，农民用水协会是由其所辖范围内全体用水户通过民主方式组织起来的从事农业用水管理的服务实体，是非营利性的互助合作用水组织。它以用水户为基本单元，提供有效的农业用水服务，促进农业稳产高产和高效用水。组建农民用水户协会必须坚持自愿、公开、民主的原则，通过广泛宣传动员来引导广大用水户积极参与。在组建过程中，要成立由政府主管部门和灌区管理单位组成的筹建领导小组和工作班底，并做好资产移交工作。为确保协会的健康运行，必须做好用水协会的民主选举及有关规章制度的起草等工作。用水户在协会的框架内，民主协商灌水事务，确定清淤维护出工、水费收支等合理分摊，自主管理，良性运行，建立起一种新型的供用水关系。
　　“政府在水资源可持续管理中具有不可替代的作用。”包晓斌提出，政府应推动采取节水灌溉技术和农艺节水技术相结合的综合节水措施，注重提高灌溉水分生产效率和农业水资源利用效率。推广先进节水工艺、技术、设备和产品，制定优惠政策鼓励农民购买低耗水灌溉设备，提高用户更新改造灌溉系统的积极性，并建设渠道防渗、管道输水和田间节水工程。应加强流域管理与区域管理相结合。从水资源利用的角度，流域管理的重点将集中于生态用水和环境用水的管理，即以流域为单元确定流域的生态需水量及流域的纳污能力，并对污水排放及污水资源化进行管理。区域管理的重点集中于生活用水和生产用水方面的管理，管理目标是优先满足生活用水的前提下高效配置水资源。流域的水资源管理职责是确保生态用水、改善生态环境。区域的水资源管理职责是促进各产业间有效配置和充分利用水资源，为社会创造更大的效益。

《中国环境报》2007-8-14