中国的区域经济发展战略和政策变化

　　中国区域经济的总体发展战略就是动态的均衡-非均衡-协调发展的区域经济发展战略。从动态的角度来考虑，随着时间的迁移，社会经济、政治因素和社会发展目标的变化，或者选择均衡区域发展战略，或者非均衡区域发展战略，或者协调的区域发展战略，例如东北（20世纪50年代）、西部三线（60年代）、东部（90年代）、西部（21世纪初）乃至深圳、上海浦东都扮演过非均衡推进角色。这三大区域发展战略在不同历史阶段轮流突出。

　　任何一种区域发展战略的选择都具有历史的合理性和局限性。区域发展战略选择总是在历史合理性和局限性相互作用下不断发展变化的。但是，无论怎样变化发展，非均衡是手段，均衡、协调发展和东中西互动是目标，这是贯穿于每个历史阶段区域发展战略的中心环节。也是我国对50多年来社会主义现代化进程中实施区域发展战略宝贵经验的总结。其特征是：总体均衡（大均衡）和局部非均衡（小非均衡）相结合；效率和公平相结合；非均衡推进（强化扩散效应）与协调发展（克服回波效应）相结合；市场自发调节机制和政府宏观调控功能相结合；外在牵引力、内在驱动力和区域联动力相结合；重点寻觅和培育新型的区域协调型增长极。

　　改革开放以来，中国经历了六次区域政策调整。第一次调整（1980—1992年）和始于1990年的第二次调整，使珠江三角洲和浦东成为最有活力的优势区域。第三次调整始于1999年底的西部大开发。第四次调整是振兴东北政策。第五次调整是促使华南成为优先突破的区域，而“泛珠三洲”或9+2模式是“区域协调型增长极”的典范，为解决南部中国东中西部互动、互补和协调发展和带动两岸四地的经济一体化找到一个很好的制度，并为在国家宏观层面与省市区中观层面之间增设了一个新的调控平台或调节机制。第六次调整的特征是中部崛起政策的出台。

　　抉择和培育非均衡区域发展战略或协调的区域发展战略，尤其是“区域协调型增长极”具有重大意义。当前正处在“黄金发展期”和“矛盾凸显期”并存的历史关键时期。只有以科学发展观和和谐社会理论为指针，十分注意区域发展中的统筹和协调问题，才能保证经济的持续增长和社会的和谐发展，

　　重点寻觅和培育

　　新型的区域协调型增长极

　　经济增长极、增长点或发展极理论是20世纪40年代末50年代初关于一国经济平衡增长抑或不平衡增长的大论战的产物，是区域经济发展的理论基础和主要分析工具。经济增长极理论为法国学者佩鲁于20世纪中期所首创。增长极的类型、抉择、定位和培育问题是增长极和区域经济发展理论着重研究的首要问题。增长极有多种类型。例如狭义增长极即产业增长极（纯经济意义的增长极）、城市增长极和区域增长极（地理或空间意义的增长极），潜在的经济增长极（时间意义上的增长极），广义增长极(凡能促进经济增长的积极因素和生长点，其中包括制度创新点、对外开放度、消费热点)，以及增长极的各种衍生形式，等等。我们要开拓新思路和新方法，重点寻觅和培育新型增长极。其中包括：

　　一是把市场机制和计划机制融于一体的新型经济增长极。这种新型增长极具有经济自由主义占上风的“自发的发展极”（先天自发生成的增长极）的优点，又具有国家干预主义占上风的“诱导的发展极”（后天自上而下构筑的增长极）的优点，还能克服各自的弊端。一国在区域性开发中，应在市场机制和计划机制的结合点上选择较为发达的城镇、较为先进的地区，具有关联度的推进型产业作为增长极，实行重点推进并带动其他落后地区的区域经济发展战略。谨防一哄而起的“开发区热”、“光谷热”、和“特区热”等等。

　　二是兼顾竞争优势和比较优势的新型经济增长极，但在现阶段偏重比较优势、区位优势、市场优势、资源优势乃至政策优势，而在生产力发展的更高阶段应偏重竞争优势。

　　三是重点寻觅和培育新型的区域协调型增长极。其特征是兼顾经济空间和地理空间、经济全球化和区域经济一体化，兼顾“经济区域经济”与“行政区域经济”的关系，以及兼顾同质性和异质性、核心地带和边缘地区的新型经济增长极。

　　怎样理解第一个兼顾？派生的“地理性增长极”论强调特定区域空间尤其是城市与周边地区的经济联系。原生的增长极理论强调全球经济要素的的联系和流动。佩鲁当年批判“平庸”的地理空间论。他以拉丁美洲区域经济和全球经济的关系为例，认为拉丁美洲真正的经济增长极在欧洲，部分在美国，两者从经济要素流动和交往中可双双获益。全球新区域主义是原生型经济增长极论的回归。应注重经济空间或佩鲁空间（着眼于全球经济诸要素的流动，具有无形、非实体和不稳定的特征）与地理空间（偏重于区位优势和比较优势，具有实体性和稳定性）的结合。

　　何谓第二个兼顾？“行政区划经济”主要是指在行政区域范围内，以行政性手段和运行机制为主来组织与布局的经济；其根本性弊端是追求行政区划自身的最大利益，通过行政性运行机制导致经济结构趋同化以及地方保护主义。“经济区域经济”是一种统筹协调区际的分工协作和横向联合，并以经济规律和市场机制配置为主来运作、组织与布局的经济。两者有矛盾和冲突，但是区际协同可以缓解之，博弈的结果必然是“经济区域经济”的不断壮大并消除“行政区划经济”因素对经济活动组织、布局与运营的各种不良影响。关键在于建立有效的跨行政区域组织协调机构及其运行机制。可以借鉴欧盟一体化的运作经验。例如，各行政区划主体应该分权和让权，确保跨行政区域组织机构拥有适度的决策权力，用以协调各行政区域主体的资源优化配置，实现区域间优势互补和共同发展。这就需要建立一个完整的区域开发法律体系和权威的协调机构予以保证，如日本曾经制定的《国土综合开发法》（1950年）和一系列关于地区发展的法律如《北海道开发法》等，以及德国的协调机构“区域经济政策部际委员会”（1964年）。但是要真正完成“行政区划经济”向“经济区域经济”的转化，一是要努力建立利益共享框架下整体与局部利益相协调的保障机制。二是要加快培养经济协作区内统一的商品市场和生产要素市场乃至跨行政界线的区域一体化大市场，弱化行政性运行机制对资源配置的负面作用，强化市场机制的基础性调节力量。

　　何谓第三个兼顾？异质性区域之所以区别于同质性区域，在于有明显的核心地带和边缘地区之分，有很强的优势互补性，有内生的增长潜能和合作愿望，而不是根据经济发展条件或某些重要因素特征的相似性进行经济区域划分，不是强调从外部引入生产要素或一味向上面要扶助政策。其精髓是既要注意纵向分割的内在的协调发展，克服同质性大于异质性的区域缺陷，即基于资源禀赋相近和产业布局同构而使竞争性往往大于互补性；更要注重横向划分的东中西部经济区域外在的协调发展，其结果就是形成以利益共享、优势互补、既有分工又有协作为特点的区域协调型增长极，从而收到纵横捭阖之绩效。

　　基于三个兼顾的新视角，并从区域经济和全球经济结合点上，以及从东中西互动和协调发展的角度来选择和培养区域协调型经济增长极，符合上述特征的区域协调型经济增长极至少有三个。

　　1.泛环渤海圈。它被东北老工业基地，内蒙古自治区和发达的京、津、冀所环绕。京津是其龙头和核心。

　　2.泛长江三角洲。上海是龙头和核心。它可以带动长三角广阔的腹地共同发展。

　　3.泛珠江三角洲或9+2模式。深圳、香港、澳门（以后还要加上台湾）是龙头和核心，可以带动南部中国的东中西三部分共同发展。因这一“协调增长极”其产生的集合效应、互融相补和协调发展的功能，它足可堪称为中国新的超大型区域经济发展极。

　　这三大区域协调型经济增长极的设立和发展，其积极意义是有助于熨平东中西部差距，有助于形成更高层次的同质化一体化的大中国经济区域，必将大大提升中国整体对外开放的水准，因而也必将成为21世纪中国经济崛起的脊梁。这是中国区域经济发展这篇大文章的第三“华章”。第一“华章”是开发深圳特区的政策。第二“华章”是浦东新区开发政策。

　　反思和对策

　　因此，需对单一的东中西部经济区域划分模式进行反思。例如包括河南、安徽、山西、湖南、湖北和江西在内的中部六省，经济发展速度明显偏低于东部地区，其共同特点都是农业大省，具有区位优势、地理优势、成本优势，市场优势和综合资源优势。但由于同构性比较强而互补性比较弱，中部各省份出现离心倾向。如河南凸出“没有中原的崛起就没有中部的崛起”，中原城市群是促进中部崛起的重要增长极和中西部综合竞争力较强的开放型经济区。湖南要融入泛珠三角区域协作，长株潭地区是湘鄂赣三省区域内最具有发展爆发力的城市群，在接受粤港产业的梯度转移方面，具有无可比拟的优势。还有省份确定了更为具体的定位：“对接长珠闽、融入全球化”，提出“三个基地一个后花园”（沿海发达地区产业、资金、技术梯度转移的承接基地、优良农产品的供应基地、劳动力输出基地，以及沿海休闲度假的后花园）的发展战略。江西和湖南已经扮演双重角色，既是中部也是泛珠三角成员。

　　鉴于行政区划、经济区域双轨制度要存在相当长的一个时期，因此要正确处理和理顺它们之间的关系，其中包括区际差异和协调问题。应该协调和正确处理五个方面的关系。一是平衡增长和非平衡增长的关系；二是完全市场型区域协调模式和政府干预型区域协调模式的关系；三是宏观区域政策（涉及中央政府制定的用以协调区际关系及避免产业趋同的关于各区域产业重点和发展方向的规划）和区域发展政策（涉及地方政府制定的区域经济发展政策）的关系；四是公平型区域发展目标和效率型区域发展目标的关系；五是行政导向（内含“区域倾斜”政策和“产业倾斜”政策的关系）和市场导向的关系，既要谨防“政府缺陷”，例如屡禁不止的地方保护主义和愈演愈烈的产业趋同现象；还要谨防“市场缺陷”，例如区际差异悬殊化。总之，要找到上述各种关系的最佳结合点，这是区域经济发展政策理论体系的精髓。

　　所以，为了做好中国区域经济发展这篇大文章，当务之急是统筹规划，法律护航，加强在宏观发展框架下的区域规划工作，正确处理和理顺省区行政区划、东中西部三大经济区域和三大区域协调型经济区的关系，尽快形成由全国各级人民代表大会审查通过的有可操作性的适合跨行政区经济协同的法定文件，并建立权威的跨行政区组织协调机构和有效的监督体系。

（作者：颜鹏飞 武汉大学商学院教授、博士生导师）