聚集：破解农村公共品供给困局之钥

李三秀 吴晓娟 赵大全 王向阳

国家对农村公共产品供给的长期不足乃至缺位导致农村道路等基础设施严重不足，既从根本上制约了农民生活条件的改善和农业可持续发展的能力，造成了农民的贫困和农村经济社会发展滞后，又造成了农村建设缺乏规划，农村布局散乱，农民居住分散的混乱局面。这进而又为解决农村公共产品供需矛盾带来了无法克服的障碍。因此，要破解这一矛盾必须顺应工业化、城市化加速发展的趋势，通过农民集中居住，大力集聚劳动力等要素资源的方式高效地提供农村公共产品。

　　农村公共产品供给缺位造成农村布局散乱、农民居住分散

　　从“三通一平”(通水、通电、通路以及土地整平)到“九通一平”(通市政道路、雨水、污水、自来水、天然气、电力、电信、热力、有线电视管线以及土地平整)既反映了基础设施和基础服务是保障经济发展和提高人民生活水平的基本要素，又反映了随着经济社会的发展和人民生活水平的提高，人们对公共产品供给的数量和范围的要求也越来越高。今天，道路、电网、供水已经成为满足生产和生活基本需要的必要条件。长期以来，村庄建设总体上是以农民住房建设为主体，村庄的基础设施和公共事业建设主要靠村集体和农户微薄的力量，缺乏稳定的财政保障和完善的投入机制，导致村庄内基础设施和服务设施等比较差，道路、给水、排水、通讯等基础设施配套性、共享性差，普遍存在路面不硬、四旁不绿、路灯不亮等问题。因此，在农村以道路等为主的基础设施长期缺位的情况下，农村布局和农民住房建设呈现出原始的分散状况，可以说是五花八门、杂乱无章。最常见的就是乡村公路修到哪儿，农户的房屋就追着盖到哪儿，“逐水而居”、“沿路而建”依然沿袭至今。有的村庄以道路、河流为主线，逐水而居、沿路而建，呈“一字长蛇阵”排开；有的村庄以历史形成的原宅基为中心散落群居，房屋造型各异，布局横七竖八；也有的村庄以“朝向”、“风水”、“田地”等为标准，呈“天女散花”式分布。新建住宅不断向村庄外围延伸，往往是公路通到哪里，新房就建到哪里，在国道、省道旁边呈“火车皮”式分布的骑路建设现象较普遍。农民纷纷往村庄外围发展，村庄四周新楼林立，村庄内部破破烂烂，在庞大的村内形成大量废墟，造成土地大量浪费，形成所谓“空心村”现象。

　　农村布局混乱，农民分散居住还占用了大量宝贵土地资源。以河南省为例，河南是一个农业大省，也是一个人口大省，人多地少的矛盾较为突出，而农村空闲宅基地不断增多，更加剧了这种矛盾。据有关部门调查，2002年全省农村总户数为1998万户，总人口7133万人，占人口总数的74.2%；全省城市、建制镇和农村居民点建设用地约2331万亩，其中农村居民点用地约2107万亩，占用地总量的90%以上。全省农村人均居民点用地0.27亩，户均用地1.05亩，远远高于规定的标准。

　　现有农村布局状况下无法解决农村公共产品供需矛盾

　　农村公共产品供给严重不足尽管与财政长期投入不足有关，但也与农民居住分散，自然村数量多，规模普遍较小、公共产品供给效率低下有关。农村居民点多是自然形成的，其特点为规模小，数量多，布局分散；宅院规模大，结构松散，难以集中进行基础设施和公益事业建设，不能合理、有效地利用土地。现在的村庄布局在许多农村，村内道路、给排水、通讯等基础设施的配套性、共享性差；教育、文化、卫生、环保等社区服务设施落后；农村生产、生活垃圾不能集中回收处理，垃圾乱倒、污水乱排、电线乱拉、管道乱铺的现象随处可见。由于自然村落小而散，近年来随着新农村建设的大力推进，各级财政虽然投入了大量资金，财政支农力度不断加大，农村基础设施建设规模迅速扩大，但是效果并不显著，离“通组达户”的要求差距甚远，其根本原因就在于农村现有分散、原始的布局状况使得基础设施难以形成规模效应。

　　农民居住的分散化和过疏化必然导致农村公共产品供给的低效率。在广大的农村地区，农民居住相对比较分散，同时农民大规模的向城市和经济发达地区流动，在广大农村地区存在着农村人口过疏化的趋势。这些都对农村公共产品的供给效率提出了挑战，无论是道路、自来水、电力等硬性公共产品，还是医疗、文化等软性公共产品，都存在着公共产品供给成本增加，规模效应难以体现的问题。在当前农村公共品供给普遍不足的状态下，政府有限的财政资金在分散中面临双重悖论：“撒胡椒面”式的平均分配难以体现公共产品集中供给的效率，而过度集中的供给显然影响新农村建设政策的惠及面。以供电为例，我国地域辽阔，在边远山区和少数民族地区，至今仍有7个无电县、766个无电乡，2.6万个行政村的880万户和3000万人口仍没有用上电，没有享受到人类生活文明应有的权利。而这些地区的村落分散、集居点少、居住分散，发展常规电网工程基础投资大，工程造价高，是极不现实的，经济上不允许。这些偏远农户的用电安全问题，线路损耗问题、管理问题以及社会问题仍是供电部门的棘手问题。

　　聚集是破解农村公共产品供需矛盾的根本出路

　　基础设施往往具有规模效应，人口居住越密集，利用率越高，越能发挥最大效应。由于小而散的居住状况，使得农村的基础设施配套建设工程量大、建设成本高、到位难、水平低，而且使用效率低，有些甚至无法进行配套。乡村布局的分散，人口分布的不均衡等，使得农村公共产品较之城市公共产品的受益范围相对狭窄，利用效率相对较低，建设成本和运行成本大大高于城市。城市与乡村的一个重要不同点是城市人口集中居住，密度高，社会公共资源丰富且共享度高，公共资源使用效率高；农村人口居住分散，社会公共资源少且共享度低，公共资源使用效率低。只有人口适度集中，才有可能提高公共资源的使用效率。

　　过渡分散使得很多农村地区不具备建设基础社会的可行性。据世行一项研究报告的例子，在我国西部某地区，由于土质差、易流失、坡度大的山上，分布着许多农户，政府从山下往山上修路、拉电，并寻找水源，修上自来水。由于农户与农户之间分布较远，需要修的路网较长，工程量较大；拉电的电线杆子多、线路长，中间还需要多个变压器增压；自来水也管线长，有的地方需要修水池和加水泵，增量加压。从基础设施的成本看，分散地给每个农户修路、拉电、通水，由于距离太长，投资成本太高；输电由于网络太长，电的线损耗很大，大约为50%，甚至更高一些；水池、水泵需要运营，要支付人工、电力等费用；道路、电网、水管都需要常年维护，需要开支一笔很大的维管费用。许多设施在投入很大资金修建后，由于没有维护费用，破损和老化严重。

　　因此，要想在现有财力的情况下为农民提供最基本的公共产品，必须解决农村布局混乱、农民居住分散的状况，通过适当集中居住，合理布局，在加大农村公共产品投入的前提下，提高公共产品供给效率，发挥公共产品最大效益，逐步满足农民对公共产品的迫切需求。