程国强、朱满德：中国粮食宏观调控的现实状态与政策框架（一）

来源: 《改革》2013年第1期

内容提要：现阶段乃至今后相当长的时期，我国保障国家粮食安全、保持粮食市场稳定，面临更加复杂的形势和严峻的挑战。在新的形势下，必须在进一步提高粮食综合生产能力、千方百计调动农民种粮积极性、确保粮食生产稳定发展的基础上，继续坚持粮食市场化改革方向，充分发挥市场机制配置资源的基础性作用，统筹实施、协调运用各种强农惠农富农政策措施、粮食储备吞吐与进出口调节手段以及粮食市场管理与低收入群体保障机制，进一步加强和改善我国粮食宏观调控的制度框架、运行机制和政策体系，进一步增强调控的针对性和灵活性，不断提高调控的科学性、预见性和有效性。 　　关键词：粮食，粮食储备，宏观调控，市场机制 　　民以食为天，粮食永远是人类生存与发展面临的首要问题。对于中国这样一个拥有13亿多人口，农业资源约束日益凸显，且工业化、城镇化正处于加速发展关键时期的发展中大国而言，粮食问题是经济发展、社会稳定和国家安全的基础，是关系全局的重大战略问题。确保国家粮食安全，维护粮食市场稳定，保护农民利益，对保持经济社会持续健康稳定发展大局，具有重要战略意义。但是，现阶段乃至今后相当长的时期，中国保障国家粮食安全、保持粮食市场稳定，面临越来越复杂的形势和更加严峻的挑战。在分析评估现阶段粮食宏观调控的绩效、问题以及今后面临的挑战的基础上，系统研究界定新形势下中国粮食宏观调控的目标、思路与机制，探索构建中国粮食调控的政策框架体系。 　　一、粮食宏观调控：绩效、问题与今后的挑战 　　在回顾中国粮食调控的基础上，探讨粮食宏观调控的绩效、存在的问题，以及面临的挑战。 　　（一）粮食调控的简略回顾 　　早在新中国成立之初，就建立了由ZF掌握、应对灾荒和各种意外的粮食储备，作为ZF调控的手段。为适应工业化战略需要，20世纪50-70年代末采取计划经济条件下粮食统购统销制度，建立国营粮食经营系统、制定粮食价格，并按计划收购和供应粮食，实行严格的计划管理。改革开放以来，中国ZF进一步发展、改革和完善粮食宏观调控。20世纪90年代建立粮食专项储备制度，成立国家粮食储备局，形成以中央和地方专项储备调节为基础的粮食宏观调控初始框架。1998年推进粮食流通管理体制改革，进一步完善粮食储备体系；1999年成立国家粮食局，作为负责粮食宏观调控的行政机构；2001年组建中国储备粮管理总公司，作为调控政策的执行主体，形成现行粮食宏观调控的基本构架。 　　2004年以来，全面推进粮食市场化改革，探索建立对种粮农民直接补贴、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴、农业保险保费补贴等补贴制度，对稻谷和小麦实行最低收购价政策。2008年以来，对主产区玉米、大豆、油菜籽实行临时收储措施。对于政策性收购的临时储备粮，建立公开竞价销售制度，进一步拓展储备调节功能，增强粮食宏观调控能力。此外，还利用配额管理、税收等手段调节粮食进出口，对粮食深加工进行适度限制，对粮食价格实施临时性行政干预或限制等措施。概括而言，当前中国已逐步建立包括粮食直接补贴和价格支持、储备调节、进出口调剂等一系列调控措施，初步形成相对完整的粮食宏观调控体系。 　　（二）目前粮食宏观调控的绩效 　　总体而言，现阶段中国实施上述粮食调控政策，对保护种粮农民利益、促进粮食生产发展、保障国家粮食安全、维护粮食市场稳定、促进经济社会平稳发展发挥着重要作用。 　　第一，调动农民种粮积极性，促进粮食生产稳定发展。自2004年开始，中国逐步启动实施最低收购价和临时收储等粮食价格支持措施，国内粮价持续上涨，农民粮食平均出售价格稳步提高，三种粮食（即稻谷、小麦和玉米）平均自2003年的56.54元／50公斤上涨到2011年的115.42元/50公斤，年均增长9.3%（见表1）。研究表明，粮食价格是影响农民生产决策的关键因素，是促进粮食生产稳定发展的最有效措施。与此同时，粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴等四项直接补贴也由2004年的145.2亿元快速增加到2011年的1406亿元，年均增长38.3%，对调动农民种粮积极性、提高良种覆盖率和农业机械化水平、促进粮食增产亦发挥了积极作用。受粮价上涨及补贴增加的激励，中国粮食作物特别是谷物播种面积稳定增加，其中谷物播种面积由2003年的7681万公顷增加到2011年的9102万公顷，增长18.5%，明显高于粮食作物11.2%的增幅。与之呼应，中国粮食产量实现连续8年丰产，其中谷物产量由2003年的37429万吨增加到2011年的51939万吨，增长38.5%。 　　第二，增强粮食调控能力，稳定市场预期。近年来，由于连续实施最低收购价和临时收储等政策性收购，ZF掌控了充裕的粮源，对稳定市场预期、抑制市场投机、减缓国际粮食市场波动对国内的冲击等，发挥了重要作用。2006-2011年，中国年均收购政策性粮油4431万吨，其中小麦2919万吨、稻谷778万吨、玉米1323万吨。特别是2008年，充足的粮食储备使中国从容应对世界粮食危机的冲击，保持国内粮食市场的基本稳定。统计数据显示，2008年中国粮食库存同比增长10%；2009年全国范围的粮食库存清查结果表明，国有粮食企业粮食总库存在2亿吨以上，意味着即便不考虑社会库存，中国粮食库存消费比仍达40%以上，远高于国际公认的17%-18%的警戒线水平（见表2）。 　　第三，确保市场有效供给，维护粮食市场稳定。近年来，政策性收购形成的临时储备粮通过定期在粮食批发市场或交易中心公开竞拍销售，向粮油加工企业定向销售等方式，及时满足市场需求，稳定了各主体的市场预期，维护了粮食市场的基本稳定。如，2009年累计拍卖政策性粮油5382万吨，定向销售772万吨；2010年累计拍卖政策性粮油8087.9万吨（含进口小麦），定向销售282.9万吨，特别是面对2010年玉米价格持续上涨，ZF共投放2457万吨玉米，及时稳定了粮食市场。 　　（三）当前粮食宏观调控存在的不足与问题 　　与此同时，粮食宏观调控面临的国内外环境更加错综复杂，影响粮食市场的不确定因素日益增多，现有粮食宏观调控体系的不足与局限性也逐步显现，主要表现在： 　　1.调控目标指向不清晰 　　现阶段中国粮食调控具有多重目标，但因调控目标指向不够清晰，调控陷入两难困境。如保护种粮农民利益和维护粮食市场稳定是目前粮食调控的两个基本目标，但二者实质上相互矛盾。一方面，保护种粮农民利益，必然要求粮价合理上涨，特别是在农业生产资料、人工等种粮成本大幅增加的形势下，只有较大幅度提高粮价，才能保证种粮收益，提高农民种粮积极性；另一方面，提高粮价又会引发其他农产品价格的连锁反应，导致“米贵伤民”，甚至增加整个物价上涨压力。因此，粮食调控始终面临“谷贱伤农”和“米贵伤民”的两难选择。由于调控目标指向模糊，2010年国内粮价上涨较快时，为平抑市场粮价，ZF有关部门大量抛售粮食储备，甚至动用中央储备玉米和粳稻，导致东北地区粮库出现严重空仓，国家玉米储备降至历史低位。若2011年遭受严重自然灾害导致玉米大幅减产，其后果不堪设想。显然，维护粮食市场稳定和保障国家粮食安全，这两个目标孰轻孰重，目前的指向也不清晰，在政策实施上也缺乏基本规程安排。 　　2.调控机制的市场扭曲效应日益严重 　　第一，粮食市场政策化格局基本形成，行政干预严重。自2008年起，ZF逐年稳步提高小麦和稻谷的最低收购价格，以及玉米、大豆、油菜籽的临时收储价格（见表3），其中小麦和粳稻已达2.24元／公斤（2013年）、2.80元／公斤（2012年），累计上涨60.1%和86.6%，即向市场发出强烈的托底信号，形成粮价“只涨不跌”的预期。而且，政策性临储粮将通过竞价方式顺价销售，形成托市价格上调、销售价格跟涨的局面。在此背景下，农户由过去集中售粮改为常年售粮，售粮节奏出现明显变化；粮食购销加工企业、个体粮商等囤积居奇、待价而沽的心理大大增强。农户惜售和企业抢购，造成粮食库存增多，流通粮源大幅减少，人为放大需求，导致市场反应更加敏感。另一方面，ZF通过政策性收购掌握了大部分粮源，导致市场供应依赖于ZF政策性粮源的投放，形成了ZF调控政策主导市场粮价基本走向的格局。如2006年国家政策性收购小麦4068万吨，按当年57.4%的商品率计算，政策性收购量占到小麦商品量的68.6%；2008年和2009年，政策性收购都超过4000万吨，分别占当年小麦商品量的58.8%和54%；同时2009年和2010年政策性小麦拍卖也在4000万吨左右，占当年国内消费量的37%。由此可见，政策性粮食购销基本主导了小麦市场走向。 　　此外，ZF对粮油市场价格的行政干预也日益严重。2010年11月以来，在国内外粮油价格大幅上涨的形势下，为保持国内市场稳定，有关部门多次采取约谈等方式，对面粉、食用油销售实行行政性限价，虽然国内粮油零售价格保持了平稳，但油脂等行业出现普遍亏损，市场扭曲严重，对后期保持粮食市场稳定累积更大的风险和矛盾。 　　第二，粮食调控的针对性、有效性不足。如中国玉米供求区域结构性矛盾突出，主产区集中在北方，而消费需求主要在南方。现有调控政策安排玉米储备70%在北方、30%在南方。2010年5月，有关部门修改临时储备玉米竞价销售交易细则，限制贸易企业和深加工企业进场竞购，只允许北方饲料企业和养殖企业参拍北方临时储备玉米，并限制南方饲料企业到北方参加竞购。实践表明，这一政策对防止少数企业囤积投机发挥明显作用，但一定程度上加剧了玉米供求的区域矛盾，导致北方主产区拍卖成交量少，而南方主销区买不到玉米。如河北作为玉米主产区，2010年每周计划竞价销售27万吨，实际成交量不到10%；广东市场每天玉米需求量达2.5万吨，每周却只投放1万吨拍卖粮，使广东市场供给紧张，玉米价格持续上涨，从2010年初每公斤的1.8元上涨到7月的2.2元。 　　第三，政策实施的道德风险日益增高。近年来与政策性收购伴随的“加价收购”、“拍卖粮出库难”、“转圈粮”等问题一直饱受指责。以小麦为例，为多收粮、多拿补贴，不少最低收购价承储企业加价收购，抬高了市场看涨预期。调研表明，ZF对最低收购价小麦给予0.12元／公斤的收购和保管费用补贴，一些收储企业不惜以高出最低收购价0.06-0.12元／公斤的价格抢收粮食。承储库在拍卖粮出库环节向用粮企业索取额外费用的现象也较为普遍。虽然有关部门对此整顿力度不减，但受利益驱使，“拍卖粮出库难”现象仍屡禁不止。 　　3.调控体系缺乏系统设计和整体规划 　　现行粮食调控政策大多属于应急于预、相机决策，由于缺乏系统设计和整体考虑，使得调控效能不佳，甚至相互冲突、前后矛盾。如针对大豆、油菜籽等实行临时收储措施，目的在于保护农民利益，但该措施对产需缺口大、进口依赖严重、对外开放度高的油菜籽、大豆等油料产品，调控效果非常有限，政策设计即存在一定缺陷。 　　一是进口抵消了临时收储措施的托市保价作用。2008年中国植物油产量只有940万吨，产需缺口1400万吨，当年进口达1560万吨（包括进口油料折油），进口依存度60%以上。在开放条件下，进口将随时填补国内市场空间，临时收储措施无法通过国家收储来减少国内市场流通量、引导价格合理回升，因此并不能起到保护农民利益的作用。 　　二是政策执行效果不佳。由于低价进口油菜籽对国内市场的打压作用，若继续采取临时收储措施，只有直接向农民收购油菜籽，并将临时收储规模扩大到油菜籽进口的极限水平500万吨。才可能起到托市保价作用。但是，菜籽油与豆油等存在相互替代效应，若国内菜籽油价格回升，在国际市场价格仍然较低的情况下，则有可能增加大豆或豆油进口，反过来又会打压菜籽油价格，使托市效果大打折扣，形成“国家收储-进口增加-国家增储”的不利局面。 　　三是扭曲市场机制。油菜籽、大豆等油料产品已形成多元主体经营、多渠道流通格局，市场化程度较高、竞争比较充分。采取临时收储的托市调控方式，有可能使国内大部分加工、流通企业观望甚至退出对国内油菜籽和大豆的收购，形成ZF托市比例过高、参与收购的国有企业一统天下的局面。与此相反，那些以国产油菜籽和大豆为加工原料的本土油脂企业经营陷入困境，不少企业停产。 　　（四）粮食宏观调控面临的挑战 　　今后相当长时期，中国保障国家粮食安全、保持粮食市场稳定，将面临更加复杂的形势和更加严峻的挑战，粮食宏观调控将面临更加艰巨的任务。 　　第一，确保粮食供需基本平衡压力越来越大，保障国家粮食安全面临严峻挑战。尽管粮食连续9年丰收，但确保粮食供需平衡的压力却越来越大。一方面，人口持续增长和食品消费结构不断升级，粮食消费需求呈刚性增长；另一方面，受耕地和水资源约束增强、气候变化影响加快、农业比较效益下降等制约，在更高水平上继续保持稳定增产更加困难。必须注意的是，面对全球气候变暖、自然灾害频发的新情况，中国旱涝灾害特别是干旱缺水状况呈明显加重趋势，对农业生产的不利影响日益突出，对中长期粮食安全构成极大威胁，对粮食安全保障体系形成严峻挑战。 　　第二，粮食供需结构矛盾日益突出，维护粮食市场稳定任务更加艰巨。一是区域不平衡加剧。粮食生产重心持续向北方转移，主销区产需缺口逐年加大，畅通粮食流通渠道和提高产销衔接效率任务艰巨。二是品种结构矛盾显现。虽然目前稻谷、小麦产需基本平衡，但保持平衡的压力加大，品种优质率也有待提高；粳米消费仍将继续增长，但南方水田不断减少，恢复和稳定生产的难度很大；养殖业、工业用玉米增长较快，玉米供需关系日益趋紧，缺口逐步扩大；大豆、食用植物油消费依然保持增长，继续依赖国际市场的局面不可逆转。三是突发事件和自然灾害频繁发生，加剧了区域粮食市场波动，国家粮食调控应急能力面临考验。