五是处理好国内与国际的关系。对于中国这样拥有13亿多人口，且工业化、城镇化正处于加速发展关键时期的发展中大国而言，如果把自己的“饭碗”放在别人的手上，不仅靠不住，而且极易受制于人，还会影响到其他缺粮国的粮食供应，引发发展中国家的不满。特别是大米，全球可贸易的大米只有3000万吨，不足中国消费量的1／4，即使把全球可贸易的大米都进口过来，也解决不了中国大米的供需平衡问题，而如此的后果将动摇国际市场平衡的根基。因此，必须毫不动摇地坚持立足国内实现粮食基本自给的方针。“2）但是，中国农业资源日益趋紧，特别是耕地和水资源约束增强，而粮食消费需求刚性增长，完全依靠国内实现农产品供给难度加大，既不经济也不现实。因此，必须统筹利用国际国内两个市场、两种资源，更加积极主动地、充分合理地利用国际市场和全球农业资源，建立常态化的粮食进出口机制，调节余缺、满足需求，确保国内粮食供需基本平衡。

　　加强完善中国粮食宏观调控，还应遵循以下原则：

　　第一，立足国情、尊重规律。要从中国国情粮情出发，充分认识中国工业化中期阶段粮食问题的重要性和复杂性；应遵循市场经济的客观规律，坚持粮食市场化改革基本方向，加快完善现代粮食市场体系。特别是，应从粮食生产成本收益、城镇居民收入增长及经济承受能力实际出发，从保护农民种粮积极性、强化供给保障能力的大局出发，更加理性、宽容对待粮价合理上涨，避免盲目打压、抑制粮价正常合理上升。

　　第二，市场导向、适度干预。对粮食市场的宏观调控，应建立在市场机制的基础上，注重发挥市场机制在粮食资源配置中的基础性作用。按照市场经济要求，对粮食生产、流通、加工、消费进行必要的调节、规范、监督和保护。一般粮食品种主要依靠市场调节，重要口粮品种也应尽可能采取市场化运作的调控方式。要综合采取以经济手段、法律手段为主，行政手段为辅的调控措施，尽量减少ZF的直接行政干预。

　　第三，统筹兼顾、突出重点。构建中国粮食宏观调控体系和机制，既要统筹兼顾，更要突出重点。必须牢牢把握粮食市场的重点难点，紧紧围绕保护种粮农民利益、强化粮食生产与储备等关键领域，更加注重粮食市场调控措施的针对性、及时性和有效性，把调控重点集中到主要口粮品种、保护种粮农民利益、粮食储备与应急、保持市场稳定等核心环节和关键领域。

　　第四，协调配套、提高效能。粮食调控要注重与支农政策、宏观经济政策协调配套，以保护种粮农民利益为基础，促进粮食生产稳定发展；综合运用粮食产业化、储备调节、进出口调节、产销协作，稳定粮食市场供应和价格。通过分工组合、功能互补，发挥政策的组合效应和综合效能，增强调控的针对性和灵活性，提高调控的科学性和有效性。

　　四、中国粮食宏观调控的政策框架设计

　　粮食宏观调控是一项复杂而精致的系统工程。一般而言，粮食宏观调控体系的基本框架包括调控目标、调控决策主体、调控手段与机制、调控政策工具、政策执行主体、政策执行监管、政策效果评估（见表5）。其中，调控手段与机制是粮食宏观调控体系的核心组成部分，研究和设计科学的调控机制是构建粮食宏观调控体系的关键；选择和实施有效的调控政策工具则是确保粮食调控机制运行的基础。

　　（一）调控决策主体

　　维护粮食市场稳定，确保国家粮食安全，是ZF提供公共服务的基本责任。因此，粮食调控的决策主体是ZF。由于粮食宏观调控涉及粮食生产、流通、加工、储备、进出口、销售等各个方面，一方面中央ZF应根据行政体制改革的总体要求，建立综合权威的粮食宏观调控决策与指挥机构，另一方面要合理划分中央与地方的调控职责与事权，加强中央与地方ZF的分工协作，形成分工明确、优势互补、统一协调的调控决策指挥体系。

　　原则上，粮食宏观调控事关全局、影响重大，因此其决策主体主要是中央ZF。但是，当前中国粮食调控涉及不同层级利益、具有多重目标，因此，既要发挥中央ZF的调控主导作用，又要调动地方ZF的能动性，还要尽力避免由于中央与地方利益博弈而造成的粮食调控越位、失位和错位问题。对事关国家粮食安全、市场稳定全局的调控任务，应由中央ZF负责，统一管理、集中决策。如对涉及保护农民利益的粮食最低收购价、临时收储、直接补贴等政策制定，粮食总量平衡，粮食战略储备，粮食进出口，价格管理等。同时，按照粮食安全分级责任制，在国家宏观调控下，进一步落实粮食省长负责制。地方ZF应负责本地区粮食生产、流通、储备和市场调控工作，特别要加强地方储备粮管理，建立健全地方粮食市场应急调控体系等。

　　（二）调控手段与机制

　　在市场经济条件下，中国粮食调控应以财税、金融、保险、补贴等经济手段为主体，法律手段为辅助，必要的行政手段为补充，充分发挥市场机制在粮食资源配置中的基础性作用，探索实施针对性更强、指向性更明确、效果更显著的调控机制，最大限度减少对市场的干预和扭曲，形成粮食供给管理与需求管理并举，储备吞吐轮换、物流加工与进出口协调配合，供给稳定、储备充足、调控有力、运转高效的调控体系。概括而言，当前应着力健全和完善种粮利益保护机制、粮食储备调节机制、粮食进出口调节机制、粮食需求管理机制、粮食终端市场调控机制、低收入群体粮食保障机制，综合运用市场机制和市场化导向的调控手段，稳定粮食市场供应和价格，确保国家粮食安全。

　　1.种粮利益保护机制

　　调动农民种粮积极性、稳定发展粮食生产，确保国家粮食安全，关键要完善种粮利益保护机制。要从中国国情粮情出发，以保障国家粮食安全、促进农民增收为目标，以粮食价格支持措施为基础、生产补贴措施为主体，综合运用财政补贴、金融保险、ZF公共服务等方式，着力突出口粮品种、粮食主产区和关键环节，探索建立指向明确、重点突出、市场导向，操作简便、协调高效、受益直接的粮食支持保护制度（程国强、朱满德，2012）。

　　要进一步完善最低收购价、临时收储等价格支持措施的操作规程，最大限度地避免由此导致的粮食市场政策化倾向。而且，今后继续提高粮食支持价格水平、实施政策性收购将面临WTO黄箱支持政策空间的约束。应积极推动改革现行粮食价格支持措施，逐步向市场扭曲较小的直接补贴转型，试点探索差价补贴、与粮食生产挂钩的直接补贴等符合WTO国际规则的支持政策，尽可能地减少粮食支持保护制度对市场的干预和扭曲。如探索研究农民种植水稻等主粮产品种植面积或交售商品粮数量挂钩的专项直接补贴办法，与已有的种粮补贴相配套，建立农民种粮不赔本、种好粮不吃亏、多种粮多赚钱的政策支持新机制。

　　2.粮食储备调节机制

　　粮食储备是中国粮食宏观调控的基本手段，是稳定粮食市场供应和价格的基础支撑。要进一步强化粮食储备体系建设，优化粮食储备品种结构和区域布局，建立科学规范、灵活高效的储备吞吐运作和轮换经营制度，坚持高抛低吸、实施灵活吞吐，把握轮换时机、控制轮换节奏，发挥储备经营对粮食市场的调节作用。在粮食市场波动的敏感时期，通过调整储备吞吐和轮换的节奏、力度、方式，及时调节粮食供求、稳定粮食价格。

　　对粮食储备调节机制，一方面要着力改革现行储备管理体制，变计划管理为动态的市场管理，增加储备调节的灵活性，增强对粮食市场波动的快速反应能力和及时调节能力。科学设计储备竞拍销售及出库等政策与操作规程，增强储备调节的及时性和有效性。另一方面，要逐步解决中央储备和地方储备定位不清、结构趋同等问题，减少逆向调控效应。中央储备应在原粮储备的基础上，适当储备成品粮油，既保障向市场供应原粮，又满足终端市场调控及应急调控的需要。地方储备应以成品粮油为主，集中力量确保区域市场稳定。中央储备与地方储备要合理分工、功能互补，增强调控的整体合力。

　　3.粮食进出口调节机制

　　粮食进出口是中国粮食宏观调控的重要手段，是调节农产品品种余缺、保障国内粮食供给的重要补充，是统筹利用国际国内两个市场两种资源，发挥中国农业比较优势的关键举措。要根据国际国内粮食供求和价格变化趋势，建立健全科学、安全、灵活的粮食进出口调节机制，探索将进出口贸易、储备运作与粮食市场调控有机结合，实行有进有出、有度有序的进出口战略。要加快实施农业“走出去”战略，构建持续、稳定、安全的农产品进口渠道，建立全球农产品进口供应链，统筹全球农业资源服务于中国粮食宏观调控。特别是，对供需紧平衡的、储备库存不足的粮食品种，需求迅速增长的饲料粮，应建立稳定进口调节的常态机制，健全进口监测体系、产业损害预警系统和快速反应机制和应急救济机制。同时，要减少粮食进出口贸易中“买涨卖跌”现象；要针对粮食形势变化，适时调整粮食深加工产品出口政策，严格限制粮食加工产品出口。

　　4.粮食需求管理机制

　　近年来，中国玉米供求格局出现转折性变化，由过去相对充裕转变为供不应求，供需缺口逐步扩大、进口快速增加。玉米价格持续走高，对畜牧业产生严重冲击，养殖企业和养殖户大面积亏损，补栏意愿不强，存栏、出栏量减少，推动畜产品价格上涨。由于粮食品种之间的替代效应，粮价波动的传导性和同步性，也拉动粮价的全面上涨。究其原因，主要因为玉米深加工业产能快速扩张，2007-2011年玉米加工消费需求增长近1500万吨，且深加工产品出口持续增加，2010年出口玉米深加工产品（如玉米淀粉、未改性乙醇、山梨醇、柠檬酸）相当于出口玉米250万吨，此外部分粮食甚至进入非食物链（如工业酒精、燃料乙醇、涂料），其中燃料乙醇消耗玉米约500万吨。为此，应加快探索粮食需求管理机制，对玉米等需求快速扩张的粮食品种适时实施需求管理。坚持玉米优先满足畜牧业发展需求的原则，适度控制高能耗、高污染的粮食深加工业发展，如取消财政补贴及税收优惠、实施定期限产，征收环境税、出口税等。特别是，要综合运用经济和法律手段，严格控制粮食用于工业酒精、燃料乙醇、涂料等非食物生产，适度控制粮食深加工产品出口，推动粮食深加工业结构调整和产业转型。

　　5.粮食终端市场调控机制

　　中国粮食市场正发生深刻变化，长期以来依靠投放原粮的储备调节机制将面临严峻挑战，原粮储备经过拍卖、出库、物流、加工等环节进入消费市场，一方面需要较长运转时间，另一方面还可能被加工企业、贸易企业截留，由于不能直接作用于消费终端，对市场粮价影响十分有限，严重影响粮食调控的时效性、针对性和有效性。因此，必须加快探索创新粮食终端市场调控机制。

　　今后可考虑，ZF面向所有符合一定标准和要求的粮食企业，实行招标采购、委托投放，将粮食调控向粮食加工和终端市场销售拓展，充分借助粮食企业的加工能力、物流配送及覆盖重点销区和核心都市群营销网络，提高成品粮油加工调控和终端市场调控能力。鼓励支持粮食企业建立“从农田到餐桌全产业链”，拓展粮食经营领域。加快制定粮食终端市场调控的制度法规及操作规程，充分发挥终端市场调控的及时性和有效性作用，切实保障粮食市场和价格的基本稳定。

　　6.贫困人口和低收入群体粮食保障机制

　　由于粮食能源化、金融化等非传统冲击，与极端自然灾害多发频发、市场预期复杂多变等非常规影响相互叠加，今后粮食市场波动将更加频繁，调控的难度更大、要求更高。必须从保护提高农民种粮积极性的大局出发，更加理性、宽容对待粮食价格的合理上涨。