农村改革关键

云南喜洲，农民正在收割庄稼。CFP： Ariana Lin

                                                        作者：韩俊（国务院发展研究中心副主任）
　　党的十六大以来，随着国家惠农强农富农政策力度不断加大，中国粮食产量连续九年增产，农民收入连续九年保持较高增速，农村社会事业加快发展，农业农村出现了历史上少有的好形势。但应清醒地看到，“三农”问题的解决远未达到理想的程度。
　　对农村实行“多予、少取、放活”的方针，是进入新世纪后确立的解决“三农”问题的基本方针。从过去10年的实践看，从2000年试点农村税费改革到2006年彻底终结了具有2600年历史的“皇粮国税”，在“少取”方面取得了实质性进展。随着农村税费改革的推进，公共财政覆盖农村的各项政策相继出台，政策范围不断拓展，在“多予”方面取得重大进展。中央财政“三农”投入从2003年的1754.5亿元增加到2011年的12286.6亿元，8年间增长了6倍，年均增长25.4%，远超出中央财政本级支出年均增长11.04%，也超过全国财政支出年均增长19.23%的水平。“十一五”期间，中央财政累计安排“三农”支出29623.8亿元，年均增长23.6%，投入总量是“十五”时期的2.6倍；2011年一年中央财政用于“三农”的支出规模达到12286.6亿元，超过“十五”时期五年的总和（9580亿元）。无论是“三农”投入的增量，还是增幅，近几年都是很高的。
　　中国“三农”问题的症结归根到底是受制于城乡二元结构。当前，城乡差距依然较大，城乡二元矛盾远未解决，且城市二元矛盾又逐步显现。城乡之间“二元结构”形成的差距是中国发展中最大的差距，城市内部“二元结构”形成的差距则是最突出的差距。由于长期受城乡二元结构的影响，在处理农村与城市关系问题上，仍自觉或不自觉地存在“重城轻乡”的观念，甚至以牺牲农民利益来换取城市和工业的发展。虽然过去10年在加强农业基础地位、改善城乡关系上做了大量工作，但农业和农村经济在资源配置和国民收入分配中仍处于不利地位，农村居民和城镇居民在发展机会和社会地位方面仍然不平等。
　　农民需要政策激励，更需要制度公平。在制度上保障农民获得平等发展机会，享有平等权益，需要继续巩固“少取”成果，加大“多予”力度，更要做好“放活”这篇大文章。

        赋予农民更加完整的土地财产权
　　土地承包经营权、宅基地使用权是法律赋予农民的合法财产权利。近年来，随着城镇化进程的加快，侵犯农民土地权益的现象有加重趋势。农民权益易被侵犯，根本原因是中国土地制度与管理体制改革还不到位，核心是在农民土地权益保护方面仍存在重大制度缺失。除了土地承包经营权权能不完善外，征地范围过宽，对农民的补偿偏低，失地农民长远生计缺乏保障；农民宅基地权益法律法规不健全；集体土地所有权残缺不全，城市土地属于国有，农村土地属于农民集体所有，同样一块土地，因为所有制不同，在权利设置和利益分配上产生巨大鸿沟，这样一种土地权利二元格局，使得集体和农民难以分享土地长久的增值收益。
　　目前，土地收益分配明显是向城市、向非农部门倾斜，农民得到的太少。现行征地制度下的利益分配机制刺激地方政府严重依赖土地出让所形成的收入，用以补充正常的财政预算资金和为城市扩张资金。目前，土地出让收入已经成为地方政府名副其实的“第二财政”。
　　从理论与各国的实践看，赋予农民更加完整的土地财产权，是维护农民土地权益的关键，是处理农民与国家关系的一个最重大政策课题。要立足现实，尊重历史，正视未来，在充分考虑制度变迁的路径依赖和意识形态等约束条件的情况下，通过产权的有效分割和清晰界定，赋予农民更加完整的土地权利（包括排他的使用权、独享的收益权及自由的转让权），使农民感觉到真正成为土地的主人。
　　当前，需要抓紧做好农村土地制度改革的三项工作。
　　一是在全国范围内开展农村土地确权登记，在确权的基础上，为农民颁发具有更明确法律效力的土地承包经营权证书和宅基地使用权证书，加快建立全国统一、权威的农地权利登记体系。
　　二是尽快修改土地管理法，应尽快落实十七届三中全会关于“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”、“完善土地承包经营权权能”等各项政策。明确农户土地承包经营权“长久不变”的期限，并赋予农民对承包土地更加充分而有保障的占有、使用、收益和处置权利。开展土地承包经营权抵押试点，设置风险防范机制。允许土地承包权与经营权分离。承包权由承包农户永久持有，经营权是由承包权派生出来的权利，承包农户按承包权收取租金，拥有经营权的承租者享有土地的使用、收益、转让、抵押权。在土地流转过程中，要确保家庭经营的主体地位，严格用途管制，防止直接用行政手段推动土地规模经营，引发新的社会矛盾。
　　三是加快征地制度改革，实行对失地农民的土地财产权的公平补偿，鼓励地方政府对失地农民集体采取留用地、物业置换、提高补偿标准等办法，增大失地农民的财产补偿份额。

        赋予农民平等享有基本公共服务的权利
　　长期以来，在城乡二元体制大背景下，中国一直实行城乡分割的二元的公共服务体制，城乡居民公共服务的提供机制不同，公共财政资源配置带有特别明显的城市偏好，城乡居民所享受公共服务存在很大差异。党的十六大以来，各级政府加大对农村基础设施和社会事业的投入力度，农村基础设施建设的规模和力度都是前所未有的，农村社会事业得到快速发展。
　　尽管如此，公共资源在城乡配置失衡问题仍然突出，公共财政的覆盖范围和力度不够，现有的投入远远不能满足农业农村发展对各种公共品的实际需要，包括公共基础设施建设投资体制、教育卫生文化等公共服务体制、社会保障制度等仍呈“二元”状态。确保2020年全面建成小康社会，必须加快构建全民共享的基本公共服务体系。具体要求：一是普惠，即公共服务体系能够覆盖城乡全体居民；二是均等，即全国范围内基本公共服务的标准是均等化的，与经济发展水平相适应；三是一体，即逐步改变城乡分治的制度安排，形成城乡一体的制度框架，包括教育、就业、医疗卫生、养老、住房、基本生活保障等方面的公共服务制度在全国范围内是统一的，而且社会保障权益尤其是社会保险权益的可顺畅转移接续。
　　建立“普惠、均等、一体”的公共服务体系，重点和难点都在农村。
　　一是促进城乡义务教育均衡发展，做到县域内学校办学条件大致均等，提升农村义务教育质量。尽快将高中阶段教育纳入义务教育范围，进一步提高农村地区高中教育普及程度。全面实行免费的农村职业教育，创新农村职业教育体系。
　　二是进一步巩固和发展新型农村合作医疗制度，逐步提高政府和农民个人筹资标准，提高新型农村合作医疗的保障水平。建立健全农村三级医疗卫生服务网络，向农民提供安全价廉的基本医疗服务，加强农村妇幼保健，使农民享有公共卫生服务水平得到进一步提高。
　　三是完善农村最低生活保障制度，健全农村社会救助体系，建立农村社会新型养老保险制度。提高扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策。
　　四是建立健全农村文化设施网络和文化服务机制，大力发展公益性文化事业，推动农村文化繁荣发展。
　　五是统筹城乡基础设施建设。加大对农村饮水工程建设支持力度，实施新一轮农村电网改造，加快农田水利、农村公路、农村能源、农村信息网络等基础设施建设。加强农村环境综合整治，改变村容村貌，改善农村的居住生活环境。

        赋予农民更加自由的迁徙权
　　近年来，中国城镇化水平的提高很大程度上主要来源于农民工进城就业。但是，在中国目前的城乡二元体制下，农民工仍被视为城市的“过客”，不能享受同城市居民同等的待遇，没有获得市民身份。从这个角度看，中国城镇化是“夹生”的。
　　城镇化要以吸纳农民并使之向市民转变为目标。大量农民工不能沉淀在城镇，工业化进程与农民工市民化进程相脱节，是严重制约城镇化发展质量提高的一个突出矛盾。农民工不能在城市安居乐业，家分两地，长期奔波于城乡之间，这种不彻底的转移方式，起不到减少农民、使土地向务农劳动力稳定流转集中的作用。
　　同时，农村青壮年的黄金时间用在城里，实际是把人口红利留在发达地区和城市，从长远来看，这样会进一步导致城乡、区域差距的扩大。
　　中国“三农”问题突出，城乡居民收入差距持续扩大，根本原因在于农村人口多、农民转移不彻底、农业劳动生产率水平低。农民在户均不足半公顷的土地上搞农业，是不可能达到全面小康水平的。只有减少农民、增加市民，从根本上改善城乡资源配置，才能扩大农业经营规模和农产品市场规模，才能为发展现代农业、持续增加农民收入创造条件，才能富裕农民和繁荣农村。
　　随着中国城镇化进程的加快，农村劳动力将继续大量涌向城市，推进农民工市民化是大势所趋。必须深化户籍制度改革，以提高农民工就业技能、保障农民工合法权益、创造平等就业机会、提高就业质量为重点，以健全农民工公共服务制度、推进基本公共服务均等化为核心，以吸纳农民工进城落户为方向，赋予农民更自由的迁徙权，有序推进农业转移人口市民化，扎实提高人口城镇化水平，促进农民工共享改革发展成果。

        赋予农民平等获得金融服务的权利
　　过去十年的惠农政策大都是财政政策，相比较而言，金融惠农远远不够，农村金融服务还相差甚远，农村金融改革严重滞后。建立现代农村金融制度要真正破题，必须明确一点，即农村金融不同于城市金融。
　　农村金融机构面对的是分散的小规模农户和大量的农村中小企业，农民和农村中小企业对金融需求一般具有期限短、频率高、数额小等特点，金融机构对其服务的交易成本比较高。农村信贷市场信息不对称现象相对于城市工商贷款而言更为突出。
　　城市工商业贷款中使用的是传统意义上的抵押品，在农村严重缺乏。农业经营受自然和市场影响具有高风险性，使得农村金融机构的运作存在高风险性。这些特点决定了不能把发展城市金融的办法简单移植到农村来。
　　改善农村金融服务，必须明确一个目标，即必须加快建立普惠农村金融体系。普惠金融体系 （inclusive financial system）是国外广泛使用的一个概念，基本含义是：能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系，尤其是要为目前金融体系并没有覆盖的社会人群提供有效的服务 。
　　中国目前农村金融体系离普惠金融体系还有很大距离。建立符合农村特点的农村金融制度，要着重解决好以下四个问题：
　　一是提高正规金融机构在农村的覆盖率；二是强化政策性金融的作用；三是重视发挥农村新型合作金融的作用；四是要重视微型金融的独特作用。要放宽农村金融机构准入政策，重点引导各类资本到农村新型农村金融机构，主要为个体工商户、小型加工运销户、各类微型企业、规模种植养殖户、乡村经纪人、贫困人口等普通民众提供微型金融服务。此外，要加快建立政策性农业保险制度和多元化农村信贷担保体系。
　　农村改革是当代中国经济改革的起点，也是十年来中国经济改革的突出亮点。过去十年，中国最重要的改革成就发生在农村。展望未来，农村改革和制度创新仍有很大空间，如果在以上四个关键领域能有实质性突破，农村改革仍有可能走在整个改革的前面。