日本环境管理战略转型的经验借鉴

任何国家在经济发展过程中，都会面临如何协调经济发展与环境保护之间关系的问题，环境管理战略也要随着经济发展而转型。日本曾经面临严重的环境问题，后来在保护环境、构建循环社会等方面取得了巨大的成功，其独特的环境管理模式居功至伟。日本在环境管理战略调整与转型过程中的经验会给中国带来有益的启示。

战后日本专注于恢复经济而忽视环境，造成了严重的环境公害事件，一度成为污染最为严重的国家之一。在公害事件引起广泛关注后，日本ZF开始日益重视环境管理工作，其环境管理战略也随着经济发展而不断转型。

1.1 末端治理的公害防治模式

1964年，日本ZF建立了一整套关于控制污染的法律环保体系，规范并引导企业进行环保型的生产经营活动。这一时期的环境管理战略有如下特点：第一，环境保护法律、政策与计划以解决公害为重点，制定了各方的排放计划、标准、环境责任以及公害赔偿问题；第二，环境管理专注于末端治理，管理活动也被限制在地区性环境法规范围内；第三，治理公害事件的前提是保证经济发展不受影响。此阶段的环境管理强调环境保护要与经济发展相协调，没有涉及防止污染发生的内容，在方法上具有被动性、后发应对性以及暂时性等特征。

1.2 生活质量提高的环境保护模式

1970年，日本把保护自然环境作为ZF的首要责任，根据修订后的《公害对策基本法》，环境立法的原则是关注国民健康，发展重点已经从经济优先转向环境优先。在这一阶段，日本的环境管理已从狭隘、消极被动的公害治理转向宏观、积极主动的环境保护，拓展了经济发展的范畴。此阶段，日本有效地遏制了环境恶化趋势，成为公认的环境管理先进国家。但此时的环境管理仍然属于事后补救型，还没有综合性的政策措施来对将来可能发生的公害事件进行预防。

1.3 面向生产全过程的污染预防管理模式

80年代，日本国内经济呈现“大量生产、大量消费、大量废弃”的特征，全球环境危机开始恶化。日本环境管理战略进一步调整，把建立可持续的社会经济系统作为战略方向，开始强调在生产、消费环节的污染控制，通过制定环境政策来对产业结构进行调整，资本技术密集型产业开始代替资源密集型产业，向循环经济过渡。由于环境问题的共生性、跨区域性以及跨国界性等特征成为共识，日本公众环境意识得到了提升，产业界也开始自发实施环境管理。

1.4 实现经济可持续发展的循环型社会管理模式

20世纪90年代，日本环境管理战略的重点是经济与环境协调发展。根据1993年《日本环境基本法》，“环境立国”正式上升为国家战略，环境管理的战略地位再次得到提升。管理思路从单纯的保护资源转向可持续发展，管理重点从被动的治理转向了主动的防控，关注经济活动的环境影响评价，可持续发展的理念得到了确立。由于整个日本社会的绿色环境理念逐步增强，绿色消费与绿色采购逐渐普及，企业的环境表现成为各方关注的焦点，促使企业主动实施环境管理措施。此时的环境法律法规也不再单纯限制污染行为，而是更多采取了市场化的环境政策。

日本之所以能够扭转“公害大国”的形象，环境管理战略的成功转型是重要原因。日本环境管理战略转型的成功经验如下：

2.1 完备的法律体系

日本完备的法律体系是其环境管理战略得以成功实现转型的基础。1967年，日本颁布了以污染防治为基调的《公害对策基本法》，并发布了相关实施细则，还发布了《水污染防治法》、《大气污染防治法》等具有防治色彩的法律。随后《公害对策法》、《自然环境保护法》等法律则体现了环境保护的理念。《环境基本法》、《环境基本计划》等法律是日本环境管理战略转型的重要里程碑，与《推进循环型社会形成基本法》等宏观法律法规一起，把环境管理的中心从以防控为主转向了构建可持续发展的经济社会。在微观上，日本根据产业性质分类制定了详细法规，包括《废弃物处理法》、《家用电器循环利用法》等数十项专项法律。整体上看，日本的法律体系与其他发达国家差别不大，其环境管理战略转型成功的更重要原因在于其法律体系及相关制度的可操作性以及相关执行机构设置的科学性。

2.2 地方ZF的积极作用

地方ZF在环境管理中的重要领导地位是日本环境战略转型中的一个重要特点，表现在地方ZF的环境标准比中央ZF更加严格。地方ZF突出的环境表现源自于ZF结构设计：中央ZF为环境政策制定法律框架，为地方ZF提供财政支持，使其能够充分地行使环境管理授权。1971年，环境管理标准实施权力从中央移交至地方ZF，地方ZF具有了更高的行政权限与地位，具体包括环境税收政策的制定、环境影响评估制度的建立以及公害防治协定的签订。其中公害防止协定是地方ZF与企业之间在相互协商的基础上签订的地方自主协定，打破了由上至下的行政命令管理方式，体现了ZF从官僚型机构向服务型机构的转变。在这种融资体系与地方分权制度下，地方ZF充当了环境管理战略改革与转型的先锋。

2.3 企业实施环境管理的自主性

日本环境管理战略实现转型的基础动力来自于自愿施行减排措施的企业。20世纪80年代，众多日本企业积极争取申请获得ISO14001认证，自愿公开环境会计，发行企业环境管理报告书，自觉构筑循环产业体系。日本企业如此积极履行环境管理责任的根本原因是：第一，政企之间合作关系。ZF环境部门在制定管理规则与质量标准时，会与行业协会及主要企业代表进行互动与谈判。由于充分考虑到了产业界的需求，环境管理法规一旦出台，遵守率就能达到100%。由于法规的制定遵循渐进性原则，消除了企业长期预期的不确定性，利于长期投资，降低了执行环境管理政策的交易成本。第二，公众舆论压力。日本ZF降低了环境信息不对称，社会各界对环境事件的关注使得全体民众都获得了充分的环境信息并且被授予了充分的权力。负面环境信息会使企业形象遭受损失，从而丧失巨大的利益。企业为了环境形象而展开市场竞争，使得环境管理成为重要的盈利手段。

2.4 公众的高度参与

公众针对公害事故的自发性反应是日本进行环境管理战略转型的重要推动力，而日本环境管理战略在转型中对公众权力的愈加重视又促进了公众监督与参与。公众对环境管理参与的能力，来自于ZF对公众环境权利的保护。随着环境管理战略的升级，日本ZF日益重视公众环境参与，《环境基本法》首次确定了公众环境管理参与的原则与长期目标，并使之法制化、制度化，使公众能够参与全过程的环境管理，使环保政策与经济政策之间能够形成公众制衡的关系。通过公众环境管理的法律化，日本环境政策有了社会制衡的色彩：第一，决策的公众参与增加了政策的民主科学性；第二，公众提供的信息补充与增强了ZF管理能力；第三，公众监督能最大程度地避免ZF失灵与市场失灵。

“十二五”以来，我国的环境管理模式已经随着经济发展有所调整，重要标志是第二次全国环保科技大会明确指出要加快实现环境管理战略转型。在管理实践中，我国将重金属污染以及PM2.5列为重点关注对象，环境管理战略正在从总量控制的末端污染治理模式向质量改善以及风险控制模式转型。但我国仍面临许多严峻的挑战：环境管理长期停留在污染治理阶段，对市场化的环境政策制定以及公众环境利益重视不够，环境管理动力缺乏，阻碍了环境管理战略转型升级。日本环境管理战略转型的经验会给我国提供启示。

3.1 完备的环境管理法律体系是环境管理战略转型的基础

我国虽然也出台了多部防止污染的法律，但还缺乏一部能够表明国家环境治理原则的、具有方向指导意义的环境基本法。现有的《环境保护法》虽然处于基本法的地位，却仍局限于环境污染治理，综合性有待提高。我国环境管理法律体系建设仍然任重而道远。

3.2 地方ZF在环境管理战略转型中具有关键性推动作用

我国地方ZF经常片面追求当前经济利益，导致与中央ZF环境管理目标偏离。问题的根源首先是ZF职能的转变，即如何实现从管制型ZF向服务型ZF转变；其次是地方ZF政绩考核指标，唯GDP至上的政绩观很难激发地方ZF进行环境管理模式升级。我国需要明确地方ZF在环境管理中的权限与义务，还要在政绩考核中增加反映环境质量的指标，使地方ZF自觉应用市场化的环境政策，真正成为环境管理战略转型实践者。

3.3 企业是环境管理战略转型的最根本推动力量

我国大多数企业缺乏环境管理积极性，视治理污染为负担。在我国虽然普及环境教育、提升公众环境意识不可能一蹴而就，但这些都是环境管理转型的必然趋势。我国首要任务就是要通过市场化的环境管理机制，形成对企业的经济激励，比如环境税、排放交易等措施，并通过行业协会的引导作用，提升其末端污染治理的方式，促进企业层面的环境管理战略转型。

3.4 公众参与是对自上而下环境管理方式的有效补充

我国公众参与环境管理的程度很低，表现为公众环境保护意识的淡漠、环境知识的缺乏、利益诉求渠道的不畅以及参与权利与手段的缺失。为了提高公众参与，首先要普及环境知识，提升环境保护意识；其次建立环境信息披露制度，使企业环境管理行为处于社会监督之下；最后是用法律来明确公众环境管理权益，使公众能够并行使监督权力。