主席、各位老师：
下午好！很高兴能跟大家谈一下农地过度损失与政府干预的问题。宏观调控两个手段，一个土地、一个金融，细细分析一下，我们土地政策为什么成为公共政策的热点之一，不难发现，这是我们市场改革必然要碰到的问题。政府直接控制的经济资源，除了土地之外，就数不出其他东西了，而土地又不像货币那样说硬就硬起来，土地是充满着各种权益矛盾的客体，即是农民生存的根本，也是我们经济发展必然要投入的资本，各种权益非常复杂。

所以今天分几个阶段谈一下关于农地非农化与政府干预的问题：第一是对土地的认识，农地非农化这是一个世界普遍的现象；第二介绍两个重要的理论命题；第三我们试图用一个理论来测试我国农地的过度非农化多大程度存在，提一下自己的主张。

首先我们认为农地非农化的普遍现象，各地都存在，包括加拿大如此发达的国家，农地非农化的速度非常快，人多地少的日本非农化也很快，我们国家也很快。
从78年改革开放以来，到2000年农地减少了26万平米。通过分析固定资产投资与建设用地的关系，农地的非农化确实对我们国家经济增长，尤其是GDP做出了很大贡献，就是投资拉动土地减少，土地减少带动GDP增加，这是不可否认的现象。但是必须认识到，农地非农化在不同国家不同地区，含义不一样的，对于中国来讲，人多地少，同样的非农化跟美国、加拿大不一样的。我们看一下对中国引起的问题是什么，理论界认为可以归结为两个问题，一个是土地非农化率加速，一个是耕地资源大量浪费。我们预测1995到2005年非农化率加快到0.28，2006到2010增加到0.31。此外有一个现象可以看出来，1998到2002四年，人口扩大了1.3倍，非农建设的用地量很大。
这样的浪费和过速增长造成的后果有四个方面，第一个是对粮食安全问题，第二特别要指出的是，经济增长带来农地大量减少和低成本投入，给我们经济带来了不良后果，也就是经济低成本过速增长，实际GDP的增长在我看来有很大的水分，这主要是因为土地的低成本投入跟破坏环境不计代价，所以GDP从社会财富来讲并没有那么高。第三我们中国的经济效率又为土地的低成本起到推波助澜的作用。第四现在很多地方没有土地可供，而且农地非农化，但农民还本土化，这是一个社会安全问题。大陆地区和台湾地区比较，大陆地区农业人口增加，耕地减少，而台湾的耕地跟农业人口是同趋下降的。
　　
　　
导致资源配制效率降低的两个经济学原因，一个是市场失灵，一个是政府失灵。所谓市场失灵就是市场不能反映许多有价值的东西，而使资源达到低效率的配制；政府失灵是因为政府没有很好的反映市场的要求而通过干预市场来降低资源配制效率。第一市场失灵，从土地利用的内在特性看，我们决策时往往按照粮食跟农产品来衡量价值，实际降低了农地本身应有的本身价值，这就造成了市场失灵。第二政府失灵，分两方面，一个制度因素，中国大陆土地制度存在很大缺陷，就是谁是地主。这个问题到现在还没有找到，找不到还是不想找，这是两个不同性质的问题。我们的农地承包权先天不足，我们城镇土地产权，法定土权是国家所有，国务院所有，城镇土地产权主体之争就是法律主体与行政主体之争。对于土地征用制度，在土地的用途和转移过程中，市场没有起作用。政府失灵第二个方面是管理因素，旧的政绩观推动不计代价的以土地推动经济增长。土地规划应该起到很重要的作用，但有两点，一个是用地指标分配与市场经济不匹配，用地指标分配是计划经济的管理方式。第二是规划的信息基础，至少说不是那么稳当，我们的规划是建在什么基础上，是空中楼阁还是坚实的基础上？当你感觉规划都不是那么有自信心的时候，规划作用是不大的。管理因素的另外一方面，政府管理的因素，大量农地减少还在于政府的过度干涉，我们通过扭曲土地价格、压低土地价格来批发我们土地，所以大量土地减少，这样又导致中央与地方在土地数量和利用上互相猜疑。

第二大问题，两个理论命题。
谁是保护土地的主体，有三个主体，中央政府、地方政府、农民。而土地失控原因有两个，一个市场一个政府，谁在主导，必须要回答。当农民为了保护土地抗争，抗争的目的是什么呢？是真的为了保护土地还是为了得到更多的补偿，这是不同性质的问题。所以通过以上的分析，可以得出几个结论，当前土地产权的缺位使我们保护土地的主体消失，就是农地产权不清使农地失去了保护，中央政府成为土地保护的真正唯一主体。土地非农化加速不是土地市场引起的，而恰恰是市场发育不全，政府对土地市场的排斥和对价格失控引起的。这样我们可以得出两个命题：        
第一是可以把农地非农化分成两种形态，一种是代价性损失，就是市场功能正常作用下土地资源的配置；另一种是过度性损失，就是由于土地价格不能反映真实价值情况下资源配置导致的效率损失。对于过度性损失，是由于市场失灵，农地价值低估造成的过多农地损失。所以对于农地损失可以分三类，一个是发展需要引起的代价性损失；第二是市场失灵，引起的过度性损失Ⅰ；第三是政府失灵造成的过度性损失Ⅱ。对于过度性损失Ⅰ与过度性损失Ⅱ在理论的成因不一样的，一个是市场失灵，是内生性的，具有普遍性，全世界都存在过度性损失Ⅰ；过度性损失Ⅱ是外生性，是政府的干预造成的。二者解决的途径不同，对于过度性损失Ⅰ，通过社会科学、公共政策工具的理论与实践发展来解决，而过度性损失Ⅱ是靠政策来解决。

第二个理论命题，我们说农地过度性损失的主要原因，主导还是政策失灵，主要是土地政策的供应不足，以及对土地市场的排斥，直到了2004年，也只有三分之一的土地实现有偿使用，而三分之一土地当中只有20%使用招拍挂，大量土地还在进行行政划拨，价格相差很大，招标是协议的3-5倍，拍卖是协议地价的3.5倍。

土地市场化程度与农地减少量的关系，证明二者负相关。基于这个理论我们做了如下分析，2004年开发区6866个，中央决定撤销4813个，占70.1%，压缩了2.49万平方公里，但是即使减少了2.49万平方公里，并没有影响我们国家的GDP以9.7的速度增加，所以2.49万的土地可以说是过度性损失。

我们用中国土地数据做了一个研究，结论是，1989到2003年，全国由于政府的干预，或者市场功能的不全，而造成的农地损失大概占到21.7%，东部是24.2%，中部是20.4%，西部16.7%。 1986到2002年，每年因为政府干预造成的损失达到33000多公顷，东部地区农地过度性损失Ⅱ，明显高于中部跟西部，分别高了3.8和7.5个百分点。

最后一个问题，就是土地改革的基本思路。
既然我们当前农地损失的主要原因是政府失灵，所以我们土地的政策应该分两步走，一个要首先纠正政府失灵，让市场起作用，然后在市场起作用的情况下，来改变市场失灵所导致的农地损失，也就是把更多的生态和社会价值加到农地价值中去。有个基本工作必须要做，就是土地产权改革，另外还要消除中央与地方政府的非合作博弈。按照这个思路，我们下面思考了关于市场跟政府的作用。首先第一个，市场的作用应该起主导，而且要强化，目标是使市场成为土地市场资源的配制主体，但是土地上我们没有做到，我们只有三分之一当中的20%达到了。第二城乡统一的建设用地市场，我们建设用地为什么不能进入市场，为什么要产生国有土地跟产权的不对等呢？当然征用制度的改革需要时间，当年为什么农民能够办成乡镇企业，就是因为妥协，因为农民不能进城，现在一改革，都可以了。但是征地制度要改革很难的，如果把集体用地入口打开，同样也能替代征用制度，这跟乡镇制度的作用一样的。关于政府的作用，首先是管制，管制当中，耕地的保护应该在科学确定耕地保有量和空间布局基础上实行最严格的土地用途管制，我们基本农田保护要用科学的手段，要保护就保护到底。另外要把除了基本农田外，我们的湿地等保护起来，除此之外都应该纳入到市场中去。

改革土地制度，为市场配置土地建立基础，另外创新机制，促进土地资源跨区域开发利用，避免重复建设。另外要强化政府的宏观调控。我们喜欢用行政手段，不喜欢用市场手段，因为我们产权没有搞清楚，所以税收功能目前还很弱，随着产权制度改革，税收应该成为调解土地利润当中的重要杠杆，这个杠杆变得日益强大，我希望税收能够成为调节市场的重要手段。我希望用个故事来结束这个报告。要解决中国的土地问题或者农地损失问题，有两个基本问题要解决，我们知道美国有个非常著名的经济学家，他来过人民大学，他提出来自然资源建设，自然资源要得到持续利用，最有效的方式是社区资源的所有者跟当地政府来决定这个资源的用途，而不是中央政府，但是我们目前对土地的管理主要侧重点在于中央跟地方博弈后形成权力上升，限制立法政策性，这是两条不同的路子。我跟他讨论这个问题时，有个争论，争论结果我告诉他，你的理论很好，非常的正确，但是他不适应中国，为什么呢，我说中国的土地资源没有明确的、人格化的所有者，好了。谢谢大家！

文章引用自： http://blog.sina.com.cn/s/blog_48b3b7bf0100021z.html