近年来，诸多经济、社会，乃至政治热点问题，都直接或间接地同土地相关。人们在土地上寄托了太多的利益，其中一方面是通过土地经营可以带来的巨大利益，另一方面是老百姓的生存利益和发展利益。当一些人企图通过土地经营争夺土地利益的时候，必然会与老百姓的生存利益和发展利益发生冲突。所以，无论是《土地管理法》还是《物权法》、《城市房地产管理法》，都应该着眼于调整人和人的关系。然而，长期以来我们在立法的时候，心目中只有土地，没有人，缺乏对人的关怀。下一步应该怎么办，中国政法大学王卫国教授有独到的见解。

土地改革的人文思考

关键语：
《土地管理法》修订牵动人心；      土地问题是否成为下一个30年的关键；
土地改革攻坚之战从何入手；        法律、法规与政策该做出怎样的调整。

    很多人已经意识到，土地改革的春风已经扑面而来。唤起这个春风的，首先要归功于2007年的《物权法》。《物权法》正式宣示了中国的普通老百姓和集体等民事主体，在土地上所享有的种种合法权利。去年中共中央十七届三中全会，通过了一个关于农村改革的重要的决定，其中也涉及到农村的土地制度改革，以及农村土地市场的发展问题。
    当前，有关部门正在积极地组织起草《土地管理法》。但是，对初步形成的《土地管理法》修订草案，已经有方方面面的争论或者批评意见。如何来解决将会面临的这场关于《土地管理法》的争论？如何来设计未来的中国的土地制度？这是我们每一个人都关心的问题。
    这里涉及到的是几个根本性的转变的问题。王卫国教授认为，中国的土地改革面临三个方面的变革。第一是思维方式的变革，从以物为本，转向以人为本；第二是增长方式的变革，要从土地效用转向土地信用；第三是生活方式的变革，即从经济绩效到文化功效。

一、思维方式的变革——从以物为本到以人为本的变革
1、《土地管理法》立法宗旨问题
    中国土地改革面临的首要问题是思维方式的变革，即从以物为本到以人为本的变革。我们现行的土地立法，以《土地管理法》为例，是一个典型的以物为本的立法。比如《土地管理法》的第一条关于立法宗旨的描述是：“为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济可持续发展，”制定的法律。它的立法目的、立法宗旨的定位，是放在土地资源的保护开发，土地的合理利用和耕地的保护。这就是一个很明确的以物为本的立法思想。
    从《土地管理法》的整个立法结构里看，第一章是总则，第二章是土地所有权和使用权，第三章是土地利用总体规划，然后第四章是耕地保护，第五章是建设用地，特定的土地用途来怎么分配，怎么配置，后边是监督检查法律责任。在整个《土地管理法》里，关注点不是土地上的人，而是人脚底下的土地。
    事实上，在现行中国的这种以物为本的土地立法之下，《土地管理法》实际上就是一个土地行政法。长期以来，我们的立法缺乏土地民事立法，直到2007年《物权法》的颁布，才有了规范土地民事关系的基本立法。
    这种以行政为主导的，以物为本的立法之下，体现在经济发展过程中，正如我们所看到的，中国当今土地困局就是四句话：叫做土地GDP、土地财政、土地垄断、土地腐败。地方政府把它的GDP，把它的政绩寄托在土地开发和土地经营上面。地方政府的财政来源，很大一部分也是寄托于土地开发和土地经营。为此，政府需要垄断土地市场，不允许农民带自己的土地进入市场。在这当中形成了大量的土地腐败，钱权交易。也就是说，在土地开发发展的过程当中，利益的配置这个关键的问题，没有纳入我们当政者的视野，由此就带来了非常严重的社会矛盾。
    这些年来，围绕城市拆迁、农村征地所发生的从个体事件到群体事件，可以说是连绵不断，层出不穷。因此，从中我们就看到了，这实际上是一种工程师治国的治国思想。工程师治国的特点就是见物不见人，就是经济指标治国。为了完成那些经济指标，它可以不去考虑人的需求，人的喜怒哀乐，人的利益冲突，人的情感。这恰恰就是工程师治国在治国思想上，在它的科学理论上的一个重大的缺陷。
    所以，我们国家要从现在的工程师方式治理国家，要转向以法制国。因为，依法治国首先强调的就是人文关怀，以人为本。在人文关怀的前提下，强调的是制度的理性和实践的智慧。因此，我们回到一个最基本的法学概念就是，一切法律关系都是人与人的社会关系，而不是人与物的关系。法律的基本价值追求就是公平正义。公平正义就是法津调整社会关系的最基本的价值目标。

2、什么是公平正义
    那么什么是公平正义呢？我们可以引用罗马法的一句话：正义是人人各得其所的永恒意志。按照正义的要求，在土地关系当中我们要使每一个人都能各得其所，都能得到他所应有的东西，而不是去剥夺一部分人应有的东西来满足另一部分人的需要。
    现实土地关系当中的社会冲突，直接来自于我们的制度偏差。我们的制度没有认真地去维护社会关系当中的这种正义，没有认真地去维护利益的平衡，没有认真地去维护每一个人的权利。所以我们看到，由于公平的问题没有解决好，直接又影响到我们的发展。当前在城乡土地关系当中，公平诉求是非常强烈的。
    比如，在城市国有土地资源的公平分配和公平定价问题。很多人反映，在城市房地产开发过程当中，土地资源被少数有权有势的人所垄断，不能在市场上公平分配，也不能公平地定价。所以，房地产开发的过程，是伴随着很多人的痛苦经历的。很多人就成了房奴，他们要去忍受那个不公平的高价等等问题。
    又比如，人们非常关心城市居民住宅土地使用权的长期稳定和合理负担。长期稳定的问题，由于有了《物权法》，这个问题基本解决了。住宅用地的土地使用权到期以后自动续期。但是负担问题现在还没有解决，目前也正在讨论所谓的物业税的问题。将来人们住房究竟要给国家交多少钱？怎么才能实现公平税赋？有的人占了可能是上百亩的土地，或者是买了多少套房子，而一般老百姓可能只拥有够他基本生活的居住面积，税怎么公平负担，这是下一步需要研究的问题。
    还有，农民集体土地的所有权怎么去保护，他们的土地发展权怎么能得到实现。再有，城乡土地流转市场如何去实现一体化和规范化。这些都是需要认真地去站在公平的角度，正义的角度去认真去研究它的制度设计，制度改进。

二、增长方式的变革——从土地效用到土地信用
1、土地的效用价值和信用价值
    第二个重要问题是土地改革与增长方式的变革，从土地效用到土地信用。到目前为止，现有的〈土地管理法〉的注意力是集中在土地效用上，也就是土地的自然属性上。这种观念，这种认识方式，实际上代表了长期以来从农业社会到工业社会的实物经济的关联。就是说，土地的价值在什么地方？农业用途就是它能生产出粮食和各种农作物。从工业的用途就是它可以修路，可以盖房子，可以建工厂。总而言之都是从事实物生产。
    但是我们知道，人类社会发展到今天，已经告别了那个完全的、纯粹的实物经济的时代。已经到了一个由实物经济，加上知识经济，再加上金融经济的三位一体的新时代。土地是社会当中最重要的资源，应该怎么去认识土地的价值？如果我们仅仅看重了它的实物产出的价值，而忽略了它的信用价值，可以说，是对土地资源的一个极大的浪费。换句话说，如果我们把土地的信用价值开发出来，在土地上所创造的价值总量，远远超过了在它上面从事农业开发和工业开发所能创造的价值。这就是一个土地信用的概念。
    所以，在金融大系统当中，土地起到了融资的功能，起到了信用支持的功能。我们大量的银行贷款交易，需要担保物去支持它，土地就可以充当这个职能。在我们国家，现在的非金融企业的融资来源的结构是，大约有20%来自直接融资，就是从资本市场上融资或者投资者出资，剩下的80%以上是靠间接融资，主要就是靠信贷。信贷是需要支撑的，是需要信用支撑的，否则银行不会白白地贷款。现在大量的土地如果不能进入市场，不能去发挥它的信用支撑的价值，我们的金融交易中间接融资的总量就要受到限制，我们的企业就会感到缺钱。特别是那些新兴企业，没有多少固定资产的高科技企业，第三产业，服务性行业，它们融资就更困难。所以，我们需要把土地市场和金融市场很好地连接起来，需要打开土地进入市场的通道，使更多的土地能够进入市场，去发挥它的信用功能。

2、土地与资本的结合是农村土地改革的新目标
    由此可见，农村土地改革的一个新的目标，就是要从过去的土地与劳动力的结合，转向土地与资本的结合。当土地和资本结合的时候，劳动力实际上也成了人力资本。贷币资本，人力资本和其它的资本结合，这就带来了城乡关系创新，和经营组织创新的一个新的机遇。我们应该开启这么一个前景，这就是，使农民可以带着他的土地进入到资本市场里去，和其他的资本拥有者结合起来，共同去创造未来。提供一个创造未来的金融市场，这就我们未来土地发展，在土地上求发展要思考的一个问题。
    所以，可以说土地不仅仅是种生产资料，而且是一种资本。由此提出进一步的问题，就是在城市化的过程中农民和土地的关系问题。是让农民脱离土地，失去土地，还是建立一个新型的农民和土地的关系。我们知道，所谓城市化其中很重要的一个标志，就是城市人口的大量的增加，也就是很多农村人口要进入到城市。改革开放初期的1978年，我们国家的城市人口占全国人口的18.19%，现在已经到了45%。据专家测算，到2030年有60%的城市人口。
    这样一来，大量的人口离开农村进入城市，是让他们两手空空地进入城市去当城市的贫民，还是再带着他的土地资本，以某种转换的方式进入城市？比如，他把他家乡的土地以土地入股的方式，投入到一个开发项目当中，他就取得了股份，又取得了收益，他就可以带着这个收益进城，他就不会是一个贫民。再比如他把他家的宅基地和他的老宅子卖掉，卖掉以后拿着钱到城里，他也可以去买房，也可以去创业。农民要能够流通起来，要进入城市，有人投资，他就可以从中获得收益。
    因此，要把农民由过去的依靠土地耕种来生存的状态下解放出来，把农民从土地上解放出来，而不是让农民失去土地。要把农民变成通过土地收益而致富的有产者，而不是失去土地的无产者。
    所以，土地市场化可以使大量的依靠土地的产出来维持生存的农民，变成通过土地资本化来从事创业的人，变成了市民。可以说，城市化的过程应该成为一个农民市民化的过程。土地要成为农村居民的信用财产，这就是我们未来的目标。为此，我们在法律上就要允许农民把自己的土地用来转让、出租、出资或者抵押，要打开农民土地市场化的通道。

三、土地改革与生活方式变革——从经济绩效到文化绩效
1、农业文化和城市文化一体化
    第三个重要问题是，土地改革与生活方式变革，从经济绩效到文化绩效。我们过去在评价一个法律的社会效果，主要是从经济绩效上去考虑的。怎么能有更多的产出，怎么能够有利于土地的生产功能的发挥。但是，我们改革发展的根本目的，不仅仅是给人们带来富裕的生活，或者说物质资料的极大丰富，而且要给人们带来文明的和谐的新生活。如果在富裕的同时，这个社会中充满了各种各样的冲突，尤其是文化冲突，我们的社会是永远不得安宁的。
    随着大量的农村人口进入城市，由于他们的身上打的是农业文化的烙印，如果他们不能转为市民，他们不能认同城市文化，不能认同城市的这些规则、制度、法律，那么，他们就会成为生活在城市当中的边缘化人群。未来随着越来越多农民进入城市，而他们又不能在文化上转型，我们将会面对在城市中这种边缘化人群越来越多的尴尬局面。
    所以，未来的中国要想超越工业化和城市化的片面性和局限性，要想实现城乡一体发展、共同发展、和谐发展，就要求我们多方位地去消除城乡差别，从市场差别，到身份差别，到待遇差别，到文化差别。

2、土地市场的分割带来的严峻的法律问题
    就土地问题而言，现在的土地市场是分割的，农村土地市场和城市土地市场是分割的。在这次修改《土地管理法》当中，还有人主张房地产市场只允许国有土地使用权，不容忍集体土地使用权，要制定这样的规则，就是这是市场分割。市场分割实际上也是发展权上的一种歧视待遇。凭什么城市人可以利用你取得的国有土地，去进行房地产开发取得丰厚的利润，而农民就不可以从事这种开发，道理何在？无非是如果允许农村的集体建设用地进入到商品房市场，就会冲击原来垄断房地产市场的那些既得利益集团的利益。
    那么，就提出了一个更严峻的问题，即我们的法律是保护绝大多数人的利益，还是去保护那个极少数的既得利益集团的利益；我们是在为谁立法，我们是在秉持什么样的理念立法，是公平正义还是偏袒歧视。这是一个非常严重的问题摆在了我们面前。所以，在未来围绕《土地管理法》的修改，我们将会看到各种不同主张争论的背后，存在着各种不同利益集团的利益的较量。

3、现行的户籍制度不是和谐社会希望看到的局面
    身份差别也是中国人的长期以来的一个心病，甚至可以说是一个耻辱。我们的《民法》，我们的《宪法》都规定公民身份一律平等。但是，我们的户籍制度却人为地把我们的公民分成了城市居民和农民两类人。在享受各种待遇，比如社会保障，接受教育等等待遇的时候，现行的制度对农民是存在很多歧视的。在这种待遇差别下当然会维持一种文化差别，在这种文化差别下，就必然会造成这个社会的族群分裂。这不是建设和谐社会所希望看到的局面。
    据专家统计，我们每年要损失，要减少大概上万个自然村，每年要减少一千多个农村集市，农村经济正在凋敝。农民大量地涌入城市，而他们找不到他们的生存定位和发展定位，首先是文化上的迷茫。因此，我们需要建立一个中间地带，这个中间地带就是小城镇。小城镇能够给农民提供他的初步的创业积累的一个平台，给他带来机会，同时让他们接受初步的第一阶段的市民化的训练。在小城镇里，可以保留一些乡村文化，同时也在接受城市文化。所以，小城镇是都市文化和农村文化的一个交汇地，这是一个中间带。

4、中国现代化的根本问题是文化的重建
    中国的现代化从根本上讲就是一种文化重建。而文化重建的一个重要任务，就是要消除农业文明与工业文明之间的文化冲突，整合传统文化与外来文化。中国人能够做到这一点，因为从我们的传统文化当中，我们有这样的营养。梁漱溟先生就说到，中国文化的性格叫做开明无執，仁厚有容。如果我们有这种继续保持传承博大包容的文化胸怀，又有中庸致和的艺术，我们相信在法治社会的支撑之下，我们可以走向一个新世纪的文明。当然，这种文明的创造需要一步一步地来实现，眼下我们何妨从《土地管理法》做起。