县乡财政困难的体制分析及制度创新

李保春  张  吕/云南省财政厅

 

党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制，我国在探索建立现代企业制度，深化利改税改革的基础上，开始了分税制改革试点，1995年，在全国范围内实施了分税制财政体制改革。至今，我国的分税制改革已经走过了10多年，可以说在财税制度创新和理论创新以及工作实践等方面，都取得了非常显著的成效，基本确立了我国分级财政管理体制的总体框架，逐步建立了财政收入稳定增长机制，确立了中央财政的主导地位。但由于分税制改革以来，财权基本没有调整，政府间的事权和支出划分又模糊不清，存在财力配置（如转移支付制度）不规范等方面的弊端，使县乡财政困难日益突显，成为县乡政权建设和社会主义新农村建设中的体制难题。

一、县乡财政困难的体制分析

(一)财政体制因素的构成。

传统体制理论的研究主要关注制度规范。我们认为，完整的体制研究应该包括机构、人员和制度规范三个方面的内容，人员是主体，机构和制度规范是客体。所以，财政体制改革应该从机构、人员和制度规范三方面来考虑。

1.机构。如国家行政体制中的机构，包括政府层级(我国《宪法》规定为五级政府)、职能部门和事业单位。又如教育体制中的机构，包括教育行政管理部门、学校和实训机构等。有的学者提出实行“三级或三级半政府”的构想，目标是为了减少政府层级，提高政府效率，降低行政成本，同时减轻财政负担和压力。

“机构”是体制的重要载体。体制改革不能不涉及机构。我国多次机构改革失败的一个主要原因，就是虽然叫“机构改革”却没有改革机构，把机构改革的重点放在了“精简人员”(体制的另外一个因素)。我国1998年的机构改革，各级政府和部门都撤并了一些机构，但人员分流上出了问题。除少数机关干部分流到生产经营单位外，主要采取另设机构和从上往下分流人员．如从中央到地方任职，所以越往下人员分流越困难。而改革的结果，政府的行政机构虽然减少了，但事业机构增加了；分流(事实上是转移)了一批干部(如下派任职、带薪出国读书等)，又增加了一批人员(因机构撤并、人员精简了，但原来的事权，职责没有变，所以要增加人员)；非领导职务增加不少，领导职务却没有减少，这样一来．各级政府的财政负担更重了。由此可见．改革机构应该首先界定各级政府和部门的职能，即明确事权；再根据职能和事权确定机构设置，配备相应人员。也就是说，改革机构要从改革职能和事权入手，否则机构会越改越多。

目前，云南省财政负担重，县乡财政困难，应该说是与机构庞大高度相关的。从统计数据看，云南行政区划过多，使财政维持运转的负担沉重。2004年底，全国总人口130765万人(不含两个特区和台湾省)，31个省区平均每个省区4218万人：全国地级行政区划333个，平均每个省区(10.7)不足11个；县级行政区划2946个，平均每个省区95个；乡镇行政区划39240个．平均每个省区1266个。云南4415万人，有16个州市，129个县（区市），1517个乡镇，比全国平均多34个县市和251个乡镇。按云南省扣除教师后平均每个县供养4274人计算，比全国平均多34个县级区划，需多供养人员145316人；按云南省平均每个乡镇供养184人计算，比全国平均多供养乡镇人员46184人。而云南省在农村税费改革中的“撤乡并村”虽然成绩很大，但阻力也很大。相比之下，浙江4720万人，有11个地级市，90个县（区市）；湖北6031万人，有13个州市，102个县市区；贵州3904万人，有9个地州市．88个县（区市）。可以说，云南精简政府机构存在较大空间，但短期内干部人员安置是改革的难点。

2.人员。人员是各级政府和部门根据事权（即职能、职责）设置岗位以后，按照人员编制形成的人员规模和人员结构。2004年，云南省地方财政供养人员146.89万人，比1998年120.36万人净增26.53万人，年递增3.38％．比全国和西部地区的平均增长率略低。从政府层级看，省本级19.44万人，占全省财政供养人员的13.23％；州（市）级14.35万人．占9.77％；县乡113.1万人，占77％。其中，乡镇供养人员27.89万人（不含发补贴人员），占全省财政供养人员的18.99％。从部门构成看，全省行政单位供养人员42.28万人，占财政供养人员的28.78％。其中，政府机关占60.65％；共产党机关8.38％；人大、政协占3.4％；公检法司占25.24％；民主党派、社团占2.32％。全省事业单位供养人员104.6l万人，占财政供养人员的71.22％。其中，教育部门55.73万人．占53.27％；卫生部门13.8万人，占13.19％：农林水利气象12.95万人，占12.38％。县级财政供养85.2l万人，仅教师就有30.08万人，占县级供养人员的35.3％。

从官（泛指财政供养人员）民比例来看，我国历史上的汉朝为1︰7900，唐朝为1︰3900，明朝为1︰2300，清朝为1︰911，建国初是1︰294，2003年是1︰29。云南省2004年为1︰29.27，比全国平均水平略低。国外1999年的统计数据是，印尼1︰98；日本1︰150；法国l︰164；美国1︰187。

通过分析研究我们可以看到，对于经济不发达的县区，由于二、三产业比重低，就业岗位少，而且个人收入水平低，吃“皇粮”成为就业的首选。财政供养人员多，政府用于发展性的支出就少。又由于财政支出压力大，必然导致政府过度抓收入，相对加重了农民和企业的负担。造成财政与经济的恶性循环，即越穷越收，越收越穷。相反，经济发达的县区，因为二、三产业比重高、就业岗位多，而且个人收入水平高，政府部门的就业压力小，财政部门支出负担也就相对轻一些。由此，我们可以得出一个简单的结论：即财政供养人员与经济发展水平呈负相关关系。

3. 制度规范。这是指规章制度、现实政策和具体办法等（即传统理论认为的“体制”）。就财政体制而言，其制度规范在本质上包括事权、财权和财力三个要素。我们可以粗略地认为，事权是一级政府应承担的职责和任务；财权是一级政府筹集财政收入的权利，包括税权和费权，它们可以形成一级政府财政的自筹财力；财力是一级政府可支配的财政收入，包括自筹财力和上级转移支付形成的财力。在上述三要素中，事权、财权的划分，事权、财权与财力的组合、匹配等，构成了制度规范的重要内容。我国传统的财政体制理论，主要关注财权与事权的统一和匹配问题，往往忽略了财力作为一个独立体制要素的存在价值。

事实上。一级财政要保证一级政权的正常运转，财政体制中事权、财权和财力三要素的组合可以有两种情况。一是三要素完全对称。即各级政府都被赋予了与事权相对应的财权，通过行使财权，合法收取的税收和费用能形成与政府事权匹配的财力。二是某级政府被赋予的财权所收取的税收和费用，不能形成与政府事权匹配的财力，可以通过上级政府的转移支付制度，配置与其事权相匹配的财力。一般说，对于经济发达地区，各级政府能通过体制赋予的财权组织到相应的财力，有了财权自然就有了财力，所以强调“财权与事权匹配”是可以的。而对于经济欠发达地区来说，仅有“财权与事权匹配”是不够的，因为税源单薄，有了财权也无法组织到与事权相匹配的财力，所以即使财权与事权匹配了，事权与财力也不匹配。比如，2004年云南省县乡政府的一般预算收入仅占县乡可用财力277亿元的46.61％，说明县乡财政的自给能力低。而在一般预算支出353.4亿元中，工资支出占到71.72％，是典型的“吃饭财政”。同时，云南有73个国家级贫困县，占县级总数的56.59％，经济落后，农民收入水平低。一些乡镇在取消农业特产税和农业税以后，财政收入非常有限，所以即使赋予了县乡政府征收税费的财权，也很难增加财政收入，无法取得与事权匹配的财力。

(二)县乡财政困难的制度规范分析。

从以上分析我们不难看出，相对于事权，财权和财力都是手段，而两个手段之间彼此独立，互相没有必然的对称关系。对于经济不发达地区财政困难的县乡来说，财力与事权的统一或对称显得更为重要。现行分税制与过去的财政体制相比，主要是通过划分税种重新界定了中央和地方政府的财权，通过转移支付制度重新配置了各级政府的财力，而事权没有进行大的调整。但1995年实施分税制以后，中央和地方的收入划分虽然有些小的变化，没有任何大的调整，可以说分税制以来的10多年中，中央与地方政府的财权基本上是锁定的。但事权却可以非正式地调整，财力也可以非正式地配置，省以下各级政府事权、财力的不确定性就更大。所以事权、财力成了两大变量，结果导致政府间分配关系失调，表现为财权、财力上移，事权下移，事权与财力不匹配。2002年农村税费改革后，县乡财政困难进一步凸显。我们认为，要想从体制上根本解决县乡财政困难，必须减少事权、财权、财力三要素组合的不确定性。解决欠发达地区事权与财力不匹配的矛盾，关键是逐步建立科学合理的政府间转移支付制度。而且，不能搞一刀切，否则体制政策的统一性与区域差异的矛盾，会导致缓解县乡财政困难的政策效果被打折。如中央为缓解县乡财政困难出台的“三奖一补”政策，贫困县区往往难以得到。又如一些需要县政府配套的财政补助项目，往往加大了困难县乡的财政困难程度。

二、解决县乡财政困难需要制度创新

县乡财政困难是我国现阶段普遍存在的问题，财政体制创新是解决我国县乡财政困难的重要路径。

(一)“省管县”财政体制。

“省管县”是我国1953年确立的一种行政体制，1982年形成了省市县三级地方政府的建制。“省管县”财政体制的目标是强县扩权，壮大县域经济，缓解县乡财政困难。浙江省一直延续着“省管县”的财政体制，即县级的党政一把手和县级财政都由省里直接管理。湖北省是2004年实行“省管县”的财政体制，他们认为，由于不少市级政府同样面临财政困难，没有财力调控所辖的县区，往往还会出现市级挤县级财力．导致县级财政更加困难。“省管县”体制的有利方面是可以避免“市管县”造成的“市吃县、市卡县、市刮县、市压县”。不利方面是行政体制与财政体制不一致，管理难度大。同时，要求省级有雄厚的财政实力，才能有效地调控所辖县区的经济社会发展。如果县域经济比较发达，省级的调控难度就会相对小一些。相反，省级财政的调控压力就会比较大。

(二)“乡财县管”财政体制。

安徽省是2003年试点的，2004年在全省推行的一种县有财政部门直接管理和监督乡镇财政收支的财政管理模式。采取以乡镇为独立核算主体，实行“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式。同时调整乡镇财税机构，精简人员，实行县级财政对乡镇财税所的垂管。“乡财县管”财政体制的有利方面是有利于缓解乡镇财政困难，遏制乡镇政府的债务膨胀；堵塞漏洞，提高财政管理水平。弊端是与现行《预算法》矛盾，而且不利于调动乡镇政府的理财积极性，降低了办事效率。

(三)云南省的“省级专款切块到县”和“三奖二补”办法。

实行专款资金切块到县有利于实现财力与事权的统一，有利于简化管理层次和操作程序，提高专款分配和使用的时效性。切块专款的范围，是指除基本建设、农业综合开发和特殊性质的专款暂不纳入切块到县的专款范围，仍按原专款安排渠道和使用办法管理以外，其他各项专款原则上都纳入切块到县的专款范围。因为基本建设有其支出的特殊性，而农业综合开发项目的立项是由中央确认的，而且在资金管理上中央有些特殊的要求，所以不纳入切块到县的专款范围。同时，要进一步探索和建立激励约束机制，鼓励县级政府管好用好切块专款资金，提高资金使用效益。

云南省为实施缓解县乡财政困难的“三奖二补”办法，2005年省级财政专门安排了5亿元奖补资金。“三奖二补”的主要内容包括：对财政困难县政府增加县乡税收收入和州市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予的奖励；对县乡政府精简机构和人员给予奖励；对粮食主产县给予奖励；对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助；对财政特别困难、通过上级财政补助后仍有较大缺口的县区政府弥补基本运转经费缺口给予补助。

【注】此文刊登在《云南财会》2006年第八期；2007年10月，在中国财政学会第六次全国民族地区财政研究成果评选活动中，荣获三等奖。