地方财政科研规律初探

李保春/云南省财政厅

 

一、对财政科研工作的认识和体会

(一)科研工作源于个人知识和思维方式的局限。

我们知道，相对于“知识”这个无穷大的变量来说，每个人能够掌握和运用的知识信息都非常有限。同样，相对于我们所要解决的问题来说，每个人的思维方式和思维能力也是非常有限的。这种个人知识信息和能力水平的有限性，与无穷大的知识存量及人们面对的许许多多问题之间的矛盾，使得有目的、有计划、有科学方法的探索与实践成为理性决策的重要方面，于是产生了科学研究。从这个意义上来讲，科研具有广泛的内涵。即除了有针对性、系统地研究问题，撰写研究报告和咨询报告外，还应包括工作调研、广泛听取意见和建议、系统地思考解决问题的方案及办法、内化的学习借鉴等。所以，就广义的科研而言，科研工作大有可为。

我们翻开历史故事可以看到，凡是伟大的时代，进步的时期，兴旺的事业，辉煌的人生，一定饱含了“广义科研”的力量。比如，秦国宰相吕不韦身后的3000门客(即众多研究人员)，助推了秦始皇统一六国。汉高祖刘邦麾下的一大批谋臣，随时为刘邦解答“奈之如何？”使汉王在楚汉争战的劣势中成就帝业。唐太宗李世民“文武双修”的指导思想，使秦王府人才济济；秦王亲自创办的“文学馆”，更是成为当时的政治策划中心或政策研究室，他们整天针砭时弊、研讨形势，使“玄武门兵变”成了历史的必然；李世民即位称帝后，重视智囊、从谏如流，发挥了“形势与政策研究”的职能作用，使他成了中国封建时代一位“耳聪目明”的优秀帝王，造就了“贞观之治”的帝国辉煌。李世民的开明遗风一直影响到了武则天、李隆基，奠定了“开元盛世”的厚重根基。又如，毛泽东有一句大家非常熟悉的口头禅，“我一生都是靠调查研究‘吃饭的’”。《毛选》收录的所有文章，全部出自毛泽东洞察社会、明辨秋毫、深入浅出而又气势磅礴的大手笔。可以说，每一篇鞭辟入里的著作都是调查研究的思想结晶。今天，我们面对迅速发展的中国社会，GDP和财政收支翻番增长，但如何解决区域发展特别是收入分配的均衡问题，我们没有见到如同毛泽东当年掷地有声、撼动国人的“中国社会各阶级的分析”之类的大作。面对“三农”问题，有关的文章、专著可谓汗牛充栋，但始终缺乏“湖南农民运动考察报告”那样的无穷号召力……其实，真正的科研，应该是一种民主管理的形式，是探索自然、经济和社会发展规律的过程，是调查研究的结果，是决策的“放大镜”，是经济社会发展的“加速器”。我们党为什么反复强调求真务实、爱民亲民，说明我们今天的学风、工作作风出问题了。在学风上，唯上、唯书的成分多了，唯实、唯民、唯基层的成分少了，缺乏扎扎实实的调查研究和尊重科学、重视科研的意识。而想当然地“拍脑袋”作决策，必然会导致工作作风上的形式主义和行动上的机会主义、冒险主义，造成政绩工程、形象工程、浮夸风等现象屡禁不止，有的基层政府甚至出现损害民众利益的道德悖逆。因此，真正的科研，需要求真务实和奉献精神。这是我们党进一步加强和提高执政能力建设的重要内容，也是财政干部提高理财水平的重要保障。

当然，由于我们工作中存在的问题远远多于解决问题的办法，所以我们无法对所有问题进行研究，必须有所选择。即通过分析选择必须研究、可以研究和能够解决的问题作为研究对象。那么，如何选择研究对象呢？首先要学会正确地区分“状态”与“问题”，这是一个正确定义“问题”的过程，也是研究工作能否取得实效的重要环节。状态是一种需要研究和解决，但现有能力和条件无法或暂时无法办到的客观存在；问题是一种需要研究和解决，而且现有能力条件可以办到的客观存在。如，小平在1989年6月的一次讲话中精辟地说，“这是国际大气候与中国自己的小气候所决定了的，是一定要来的”(《邓选》第三卷，302页)。这里说的“大气候”与“小气候”，就是典型的“状态”与“问题”。大气候会影响小气候，但大气候是一种状态。我们无法改变大气候(如我们无法阻止白天出太阳)，但可以因势利导。“小气候”是局部、是问题，可以想办法解决(如装空调能使冬天的房间变暖)。再如，我国现阶段普遍存在的县乡财政困难，主要成因之一是大一统的分税制财政体制。由于政府层级之间的财权、事权不清，造成财权上划、事权下移，基层政府的事权与财力不匹配，导致县乡财政困难。因此，从国务院、财政部的层面来说，分税制是县乡财政困难的一个“问题”，可以通过调整财政管理体制来解决。但从地方政府尤其县乡政府的层面来说，分税制是一种“状态”，只能执行或适应，无法自行解决或改变。在中央的财政体制没有调整之前，地方只能反映、叫苦，叫苦、反映。但财政科研面对“状态”并非无所作为，我们可以通过研究、探索和宣传造势，创造使状态转化为问题并采取措施加以解决的机会。又如，“两烟”是云南经济和财政发展的支柱，但按照现行的分税制财政体制，由于云南的消费税占全省税收的1/3，税收的65%上缴中央，与中央对云南的转移支付相比，成为西部地区唯一净上划的省区。这种状态，我们可以通过调查研究和对比分析等，建议中央充分考虑云南经济社会发展滞后的特殊性，对消费税收入实行增量环比返还的办法，或在财政体制测算中，将云南上划中央财政收入的比重作为一个重要参考指标，在资金分配上给予倾斜，使云南在体制上能享受西部大开发的优惠和照顾。

(二)财政科研工作有规律可循、有方法可依。

在地方的财政科研工作中，研究对象的选择是一个较为宽泛的问题，而课题项目的选择可以比较具体和明确。我认为，可以从3个方面来考虑。一是地方党委、政府和财政部门领导十分关注的重点、热点和难点问题。如我省目前的非税收入管理、财政支出项目的绩效评价、财政支农资金管理、地方金融监管及风险防范等。二是带有方向性、全局性，或针对性较强的问题。如省以下财政管理体制尤其是转移支付制度的规范化研究；“省直管县”、“乡财县管乡用”等减少财政层级、提高财政效能的管理办法研究；“零余额账户”管理的实践与探索；云南财政的可持续发展研究等。三是通过采取措施或调整政策，在现阶段解决得了的问题。当然，财政研究与其他领域的研究工作一样，可以遵循一般的探索研究规律。比如，对于反复出现的问题，我们主要在规律上找原因；而对于普遍存在的问题，我们主要在制度上找原因。

科学研究的目的是为了解决问题。科研的过程，就是针对问题进行分析研究，提出解决问题的方案和路径的过程。解决问题的路径主要包括试错、仿效、请教、推理和科学方法等5个方面。下面我们分别进行一些尝试性的探讨。一是试错。就是对遇到的问题，尝试用不同的方法去做，直到最终解决。人们所说的“失败是成功之母”，就是通过试错来寻找通向成功的路径。但在许多领域尤其是社会科学领域，“试错”的代价或成本非常昂贵。如秦始皇的“焚书坑儒”。初衷是让知识分子“参政议政”，讨论秦统一六国后的国家体制问题，即采取创新的郡县制还是延续周朝的分封制，但由于言辞偏激，最终酿成了针对知识分子的残酷政治斗争。又如汉高祖刘邦的“一朝两制”。即离朝廷近的发达地区采取郡县制(秦制)，相对较远的边疆地区采取分封制(周制)，但却导致了后来的“景帝削藩，七国之乱”。再如，新中国建立初期的“反右斗争扩大化”和“文革”浩劫以及20世纪90年代初期，政治体制改革导致的国家解体等。我认为，都是在探索发展道路的试错中付出的高昂代价。今天，中国在取得了改革开放的辉煌成就之后，还时常会听到人们埋怨“政治体制改革滞后”，但只有英明的领袖和政治家们，他们才真正懂得政治体制改革包含着无法估量的“试错成本”。二是仿效。就是借鉴或运用他人成功的做法，如法炮制。可以通过学习、参观考察、调查研究和经验交流等方式获得。三是请教。就是请教有经验的成功人士和权威人士。可以通过参加培训、研讨、座谈等方式获得。四是推理。即根据已知的数据资料、前人经验、智慧和分析等，进行逻辑推理。五是科学方法。我们如果从人类知识体系进化发展的三个阶段就可以看出，不论是“神学”用宗教解释宇宙，还是“玄学”用推理建构知识体系，都是处于人类认知的蒙昧学、伪科学阶段。而只有科学方法才是用理性方式建构知识体系，强调客观性、有效性、可验证性和系统性的认知阶段。所以，我们要大力提倡运用科学方法研究问题。

(三)重视科研，能减少“试错”失败的概率，提高决策能力，降低行为成本。

通过前面的介绍，我们已经知道，科研就是运用多种方式寻找或探索解决问题的路径，而试错只是科研的一种方式。所以，财政部门重视科研可以进一步提高理财水平，进而支持政府部门增强宏观调控能力，规避执政风险，提高执政能力。我国在1992年提出建立社会主义市场经济体制以来，政府已三次成功地运用财政政策实施了宏观经济调控。一是1993年至1997年，我国政府为应对经济严重过热和通货膨胀，实施了适度从紧的财政政策，实现了经济稳定增长，成为我国市场经济建设中，首次有效运用财政政策进行宏观调控的成功范例。标志着我国政府宏观调控方式从行政手段为主开始向经济手段为主的重大转变。二是1998年实施的积极财政政策，是我国政府针对1997年亚洲金融危机爆发后，国内有效需求不足和通货紧缩趋势做出的重大决策。三是2005年起实施稳健的财政政策，是我国市场经济建设中运用财政政策进行宏观调控的第三次重大转型。可以说，财政科研在三次成功转型中都做出了积极的贡献。我省在“两烟”、旅游、生物资源等支柱产业的扶持、开发及发展过程中，同样倾注了各级党委和政府、财政部门、科研院所领导及科研人员的许多心血与汗水。

(四)是否重视科研宣传，体现着领导决策的理性化程度。

如图所示，在实践、决策、科研三要素中，由三种链接关系产生了三种不同结果。一是决策与实践两个要素之间的关系。由于决策源于实践，又指导实践。所以两者之间一般应是实线关系，否则就是纸上谈兵或者盲目行动。但如果没有科研而只有实践的决策，往往会局限于经验化，容易犯非理性的经验主义错误。二是决策与科研两个要素之间的关系。当决策与科研以实线相连时，决策必然是理性的、民主的、科学的。当决策与科

研是虚线相连时，一方面是科研被“边缘化”，另一方面则容易产生决策的非理性和实践的盲目性。相反，如果科研要避免“边缘化”，必须创新才能有为、有位。三是实践与科研两个要素之间的关系。当实践与科研以实线相连时，实践就是有明确方向及合理计划的理性行动。当实践与科研是虚线相连时，则实践就会成为粗放、高耗、低效的盲目行动。可见，只有将科研、决策、实践三者有机地结合起来，才能真正提高人们决策的质量和行动的合理性、科学性和有效性。

二、近年来云南财政科研工作的探索与实践

(一)按照“统筹课题，分散研究，集中评价”的工作方式，组织和开展课题研究。

2004年，省财政厅机关29个单位共申报了87个课题研究项目计划，筛选确定了52项，完成26项。2005年，厅机关27个单位共申报了57个课题研究项目计划，筛选确定了50项，完成31项。2006年，厅机关28个单位共申报了56项课题研究项目计划，筛选确定了52项，已经开题的28项，办理结题手续的4项。厅机关2007年的课题申报工作，目前正在组织进行。为了比较系统地积累云南的财政科研成果，2006年11月，我们编辑和出版发行了2004年、2005年的《云南财政研究报告》，两册共计132万字，系统展示了财政厅机关两年来的课题研究成果。

我们在做好厅机关科研组织工作的同时，还积极参加课题研讨及调研工作。2004年以来，先后4次参加财政部科研所和中国财政学会组织的协作课题研究，完成了“县域经济发展的财政政策研究”、“边境地区社会稳定和经济发展的财政政策研究”、“县乡解困的财政政策研究”、“省直管县财政体制管理方式改革研究”等课题的云南分报告。多次参加了省委、省政府有关部门的专题调研，参与起草了“兴边富民工程调研报告的经济发展部分”、“关于加强省级财政资金审批、使用和监督管理有关问题的调查研究”、“关于华东四省市经济金融发展的调查报告”。参加省政府研究室的“云南省农村综合改革问题研究”并完成了调研报告。参加厅金融处牵头、省政府研究室带队进行的“加强金融监管，防范地方金融风险”课题调研和省商务厅、省禁毒委办公室牵头开展的“境外替代种植”调研。多次参加全国财政科研工作经验交流会或学术研讨会，并进行了大会交流发言；接待了财政部科研所调研组、中央民族大学调研组、台湾省商业会访问团、日本访华团等专家的来访。2005年、2006年，云南财科所连续两年被财政部科研所评为全国财政科研宣传工作先进单位。

(二)逐步建立了财政学会与科研宣传一体化的工作机制。

云南省财政学会自2004年换届以来，注重探索与财政科研宣传协调统一的工作机制，创新活动方式，通过组织培训、考察，开展学术交流，参与课题研讨和宣传发行等活动，广泛联系学会理事。创办《云南财政科研信息》，至今已编印了35期。2006年，省财政学会被云南省委宣传部、省哲学社会科学工作委员会和省社科联评定为全省24个受表彰的“云南省哲学社会科学工作优秀单位”之一。

(三)依托《云南财会》刊物，不断扩大财政科研宣传范围。

充分发挥了《云南财会》广泛联系各部门、各方面的宣传作用，在不断提高办刊水平的同时，营造了全社会理解、关心和支持财政改革与发展的良好氛围。2006年，《云南财会》在全省首届优秀连续性内部资料出版物评审中，从参评的260种内刊中脱颖而出，成为12个荣获一等奖刊物之一。

【注】此文刊登在全国经济类核心期刊《财政研究》2007年第八期。