我国公共财政体制及政策选择

省地方志办公室·座谈交流材料

李保春/云南省财政厅/2007.6.8

 

【前言】如果你是正确的，那么你的世界也是正确的。

一、两个经济学人的故事

(一)亚当·斯密：看不见的手

1.亚当·斯密的故事(1723－1790)

(1)舅舅为人类抢回的经济学家。斯密生前丧父，童年孱弱多病，又无兄弟姐妹，一生未曾娶妻，同母亲相依为命60年。

(2)天赋＋阅历：造就了经济学之父。

①14岁考入大学；17岁获硕士学位；23岁做大学讲师；28岁当教授(曼昆27岁)；40岁辞教，担任英国皇家一位公爵的家庭教师。

②2年半的欧洲游历，10年的研究，发现了“看不见的手”。67岁辞世。

2.“看不见的手”——即价格机制。

(1)自由经济。亚当·斯密的《国富论》(1776)是现代经济学和市场经济学的奠基作，是经济自由主义的宣言，在经济思想领域统治了近160年。亚当·斯密反对垄断和政府干预。(《国民财富的性质和原因的研究》)

【注】斯密认为，最小的政府是最好的政府。所以，政府的职责就是当好“守夜神”。包括：①国防和外交(国家安全)；②秩序和安全(国内治安)；③建立和维护公共工程及公共制度；④防止垄断，确保充分竞争。

(2)市场经济。一种有效的资源配置机制和经济运行模式。

【注】我国市场经济地位初步确立。①90%左右的商品和服务价格由市场决定；②民营经济成为经济发展的重要力量；③生产要素参与收入分配的机制初步形成；④市场机制(包括:供求机制、价格机制、竞争机制、分配机制等)在配置资源中的调节作用越来越重要。

(3)斯密提出的税收四原则：公平；稳定；便利；经济。

(二)凯恩斯：看得见的手

1.凯恩斯的故事(1883-1946)

(1)剑桥(18岁)的数学神童，马歇尔经济学的旁听生，参加英国文官考试(经济学不及格)。

(2)英国事物部及一战经历——赤字、发迹。

2.“看得见的手”——即宏观调控

(1)《通论》(1936)。开创宏观经济理论。

①苏联社会主义的成功实践；②1929－1933年世界经济大危机的背景；③美国罗斯福新政(如修路)的成功实践；④凯恩斯本人的丰富阅历。

【注】亚当·斯密是“经济学之父”；马克思是无产阶级的“政治经济学之父”(第一个把经济和历史联系在一起)；凯恩斯是战后资本主义“繁荣之父”。

(2)市场失灵。市场机制单一的经济效率功能，与经济社会发展的多重目标相比，存在失灵(即市场不作为)的领域。主要包括6个方面:

①垄断或不完全竞争。自由经济导致垄断或不完全竞争，使价格背离价值，破坏供求平衡，导致有效需求不足。

②公共物品。自由经济不提供或很少提供公共物品，导致公共物品供给短缺。如国防、治安、监督、路桥、基础教育、基础科研等。

③外部性。自由经济难以解决正外部性(如教育、生态环境保护等)和负外部性(如污染、传染病、毒品等)的问题。

④收入公平分配。市场经济突出效率原则，产生两极分化，导致社会不稳定，最终破坏经济效率。

⑤充分就业。追求利益最大化的自由经济无法解决充分就业问题，市场经济按照优胜劣汰的竞争规则配置人力资源；有效需求不足是存在失业的根本原因。

⑥经济的周期性波动。即经济的快慢、冷热，紧缩、膨胀。

(3)政府职能。

①政府职能界定。市场失灵(即市场不作为)的领域，就是政府作为(实施宏观调控)的领域。政府在市场有为的领域作为(即与民争利)就是“越位”；在市场无为的领域不作为(即不提供公共物品)就是“缺位”。

②政府活动的范围界定公共财政职能。市场机制是一只“看不见的手”，政府宏观调控是一只“看得见的手”。“两只手”共同创造了经济的繁荣。

即：现代经济制度＝市场经济＋政府经济

(4)政府失灵。权力“寻租”。布坎南《公共选择理论》。

(三)经济学理论体系

1.微观经济学――价格机制――“看不见的手”。

2.宏观经济学――宏观调控――“看得见的手”。

《财政学》属于宏观经济学范畴。

二、政府宏观调控

(一)调控目标：经济增长，充分就业，物价稳定，社会公平。

宏观经济管理的4项指标。包括促进经济增长、保持物价稳定、较高的就业水平和外贸收支平衡等

(二)实现路径：扩大国内需求，扩大投资，扩大外贸出口。即(内需、投资、外贸)经济增长的三架“马车”。

(三)调控手段：即货币政策、财政政策两大基本工具(外贸政策)。

1.货币政策手段。货币供应量、利息率。

2.财政政策手段。税收、预算、补贴、公债、收入分配、转移支付等。

(1)自动稳定原理。工具包括，累进所得税，社会福利支出等。

(2)相机决策原理。

总需求决定总供给。总需求＝居民消费＋企业投资＋政府支出

居民消费由居民可支配收入决定，居民可支配收入由税收和政府转移收入决定。政府通过购买支出、税收、转移支付等财政政策手段影响社会总需求，促进经济稳定。

①经济过热。即社会总需求＞总供给。财政通过(紧缩性政策):A.减少支出，压缩政府部门需求；B.增加税收，减少非政府部门需求。达到抑制社会总需求过旺的目的。

1993至1997年，中国政府为应对经济严重过热和通货膨胀，实施了适度从紧的财政政策，实现了经济稳定增长。成为首次有效运用财政政策进行宏观调控的成功范例，标志着我国政府宏观调控方式从行政手段为主开始向经济手段为主的重大转变。

②经济萧条。即社会总供给＞总需求。财政通过(扩张性政策):A.增加支出，增加政府部门需求；B.减少税收，扩大非政府部门需求。达到刺激社会总需求的目的。

1998年开始实施的积极财政政策，是我国运用财政政策进行宏观调控的第二次重大转型。也是中国政府针对1997年亚洲金融危机爆发后，国内有效需求不足和通货紧缩趋势做出的重大决策。

③经济稳定。即社会总需求与总供给大体平衡。财政通过(中性政策)保持预算基本平衡，维持国民经济稳定发展。

我国政府决定从2005年起实施稳健的财政政策，是我国运用财政政策进行宏观调控的第三次重大转型。

三、政府公共财政

1994年，财政部常务副部长项怀诚在一次电视讲座中首先提出了我国公共财政的概念，1998年任财政部长时重提公共财政。1998年10月，李岚清副总理在全国财政工作会议上正式提出“建立我国公共财政框架”。

(一)财政收入

大口径财政收入(政府收入)＝预算内收入＋预算外收入＋政府债务

小口径财政收入＝预算内收入　　(从财政收入的形式分类分析)

1.税收收入。①占财政收入的95%。②按征收对象分为5类；按税种分为20款。③按税收管理和受益权限不同，分为中央税、地方税、中央和地方共享税。

2.非税收入。①相当于地方财政收入的75%。②按收入形式分为8款。③我省成立了非税收入管理局。

非税收入是依托公共权力和垄断征收的政府收入。目前大量游离于财政预算之外，管理不规范，容易诱发腐败，损害社会公共利益。

目前清理各部门、各单位的津补贴，规范和统一发放标准。

3.政府债务。①是一种非经常性的财政收入。②包括内债和外债。③政策功能包括弥补财政赤字、筹集建设资金、调节经济。④地方政府债务。

(二)财政支出

1.支出功能分类。按政府主要职能分类。反映政府做什么？如一般公共服务、国防、教育、医疗卫生等。包括17类、170多款、1100多项。

2.支出经济分类。按支出的经济性质和具体用途分类。反映钱怎么花？如工资福利支出、商品和服务支出、转移性支出等。包括12类、98款。

(三)财政体制

1.国家预算。财政收支的计划安排或收支平衡表。预算执行即财政收支的过程。决算即预算执行的总结。

我国的中央和地方共有五级政府，相应形成了五级预算。各级人大具有对预、决算的审批权、监督权和撤销权。

财政体制是正确处理不同政府层级、不同地区、不同部门、不同群体利益关系，实现社会公平的重要工具。

财政体制问题，首先是中央与地方政府之间的集权与分权问题。过分集权会导致低效；过度分权会造成地方保护，阻碍全国统一市场。60/40

由于消费者偏好一般具有明显的地域性。所以，提供同样的公共产品和服务，地方政府比中央政府更有效，层级较低的地方政府比较高的更有效。中央政府应重点解决分配不公、地方政府恶性竞争及摩擦等问题。

2.政府层级之间的分配关系……是一种纵向关系

(1)分税制财政体制。确定中央与地方(省级)政府之间的分配关系。

(2)省以下财政体制。确定省、州市、县政府之间的分配关系。如浙江的“省管县”财政体制；云南的“专款切块到县”的做法；许多省实施的“乡财县管乡用”等。

3.同级政府之间的横向关系：政府与企业、部门、个人等

(1)国有企业改革。改制、破产、拍卖。支持非公企业发展。

(2)部门预算。按部门编制全面反映其收支活动的预算。

(3)政府采购制度。是政府有效利用商业竞争机制节约财政支出的一项制度。西方国家的政府采购一般占GDP的10%－20%。

(4)国库集中收付制度。各单位在统一账户下设立分类账户，集中管理，统一支付。

(5)实行“收支两条线”管理。针对预算外资金管理的一项改革。是将预算外管理的收费基金分期分批逐步纳入预算管理。

四、我省的财政状况

(一)财政收支情况。财源结构单一，体制因素特殊，养人负担沉重。

案例:从机构和人员看云南…

(1)机构。云南行政区划过多,维持运转负担重。

2004年底，全国31个省区(不含两个特区和台湾)平均每个省区4218万人；全国地级行政区划333个，平均每个省区不足11个(10.7)；县级行政区划2946个，平均每个省区95个；乡镇行政区划39240个，平均每个省区1266个。

云南4415万人口，有16个州市，129个县，1517个乡镇，比全国平均多34个县和251个乡镇。按我省扣除教师后平均每个县供养4274人计算，云南比全国平均多34个县级区划，需多供养人员14.6万人；按我省平均每个乡镇供养184人计算，我省比全国平均多供养乡镇人员4.6万人。

相比之下，浙江4720万人口，有11个地级市，90个县；湖北6031万人口，13个州市，64个县市区；贵州3904万人口，9个地州市，88个县。

(2)人员。2004年，云南地方财政供养人员146.89万人，比1998年120.36万人净增26.53万人，年递增3.38%。

从政府层级看：

省本级19.44万人，占全省财政供养人口的13.23%；

州(市)本级14.35万人，占全省的9.77%；

县乡113.1万人，占全省的77%。其中，乡镇供养人员27.89万人(不含发补贴人员),占全省财政供养人口的18.99%。

从部门构成看：

①全省行政单位供养人员42.28万人，占财政供养人员的28.78%。其中，政府机关25.64万人(超编4.2万人),占60.65%；共产党机关3.55万人，占8.38%；人大、政协1.44万人，占3.4%；公检法司10.67万人，占25.24%；民主党派、社团0.98万人，占2.32%。

②全省事业单位供养人员104.61万人(缺编13.29万人)，占财政供养人员的71.22%。其中，教育部门55.73万人，占53.27%；卫生部门13.8万人，占13.19%；农林水利气象12.95万人，占12.38%。

在全省事业人员中，县级财政供养的85.21万人。其中，教师30.08万人，占县级供养人员的35.3%。

官民比例:“官”泛指财政供养人员。

①我国历史上：汉1׃7900多；唐1׃3900多；明1׃2300；清1׃911；建国初1׃294。2003年1׃29。云南省2004年官民比1׃29.27。

②国外(1999年)：印尼1׃98；日本1׃150；法国1׃164；美国1׃187。

简单结论:财政供养人员与经济发展水平负相关。

①经济不发达县区，二、三产业比重低，就业岗位少，吃“皇粮”成为就业的首选。财政供养人员多，政府用于发展性的支出就少。同时，由于财政支出压力大，导致政府过度抓收入，相对加重了农民和企业负担。造成财政与经济的恶性循环：越穷越收，越收越穷。

②经济发达县区，就业岗位多，且收入水平高，政府部门的就业压力小，财政部门支出压力相对也小。

(二)财政支出的特殊领域。边疆，民族，缉毒，防艾，生态保护等。

(三)县乡财政困难。贫困面大，自给率低(1/3)，发展困难。