西部地区主体功能区构建的财税政策研究（背景篇）

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收藏 2007-12-17

“十一五”规划纲要明确提出, 根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力, 统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局, 将整个国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发区和禁止开发四类主体功能区, 按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价, 规范空间开发秩序, 形成合理的空间开发结构。财政转移支付作为财税政策的重要组成部分, 如何发挥财政转移支付在推进主体功能区建设中的作用, 已经成为摆在我们面前的一项重要课题。        自从国家“十一五”规划纲要明确提出将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区以来, 有关主体功能区规划工作稳步推进, 主体功能区涉及的一些理论和政策问题也日渐引起学术界的关注。“十一五”规划纲要在《推进形成主体功能区》第二十章“实行分类管理的区域政策”一节中提到, “财政政策, 要增加对限制开发区域、禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付, 逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务。”作为一种财政资金转移和财政平衡制度, 财政转移支付制度正是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础, 以实现各地公共服务均等化为主要目标的。由此可见, 财政转移支付将成为推进主体功能区建设的保障政策, 完善适应主体功能区建设的转移支付制度具有重要的现实意义。       国家“十一五”规划纲要中首次提出推进形成主体功能区, 按照区域的主体功能定位来调整完善分类政策和绩效评价, 规范空间开发秩序, 形成合理的空间开发结构。围绕这一战略性思路, 本课题在国家“十一五”规划纲要关于主体功能区概念和界定的基础之上, 进一步进行拓展、深入的研究, 着力于构建关于主体功能区划分及其分类政策的理论和方法体系。       主体功能区划的提出。为了促进区域协调发展，我国逐步实施了区域发展战略在促进区域协调发展方面发挥了积极作用。但由于人口众多、资源短缺、生态脆弱、经济发展方式粗放等因素的制约，我国区域发展过程中的生态环境问题还相当突出，严重制约区域经济社会和生态环境协调可持续发展。为了应对日益严峻的区域性生态环境危机，落实可持续发展战略，坚持在发展中解决环境问题，《“十一五规划”纲要》提出要根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策，规范开发秩序。主体功能区的划分意味着不同区域承载着不同的功能、不同的发展模式、不同的发展机会，这就需要建立和完善生态补偿制度，综合运用法律、行政、经济等各种手段，调动不同功能区划积极预防和控制生态环境污染，积极治理和恢复已经遭到破坏和污染的生态系统，以保护整个生态系统的完整性和自然资源的可持续供应能力，这是实现可持续发展目标的重要举措和必然要求。       国家“十一五”规划纲要明确提出了构建主体功能区构想，这是我国经济和社会发展的一个重大战略调整和转变。由于西部特殊的地理位置以及十分独特而脆弱的资源生态环境和经济社会欠发达等特征，在科学发展观的指导下，对一些事关西部地区的主体功能定位的全局的重大战略性问题进行深入探讨，对于促进西部地区的可持续发展意义深远。        “十一五”规划纲要在《推进形成主体功能区》第二十章“实行分类管理的区域政策”一节中提到:“财政政策，要增加对限制开发区域、禁止开发区域用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，逐步使当地居民享有均等化的基本公共服务。”由此看来，财政转移支付作为主体功能区建设配套政策之一和政府政策实施的重要工具，再加上其中的政府转移支付面向个人，不直接构成GDP统计因素的特殊性质，在实施过程中显得另类且重要。

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