关键词： 农业补贴政策；启示；日本；韩国

当前流行的国际产业分类标准按照社会生产活动历史发展的顺序对产业结构进行划分，分为第一产业、第二产业与第三产业，该分类方法即反映了人类生活需要的发展层次，也反映了有史以来人类生产活动的历史顺序。其中第一产业是指农业，该部门产品直接取自自然界，由种植业、林业、牧业和渔业等部门构成。农业生产以粮食为主，“手中有粮，心里不慌”，农业在国民经济结构中占有特殊的重要位置，因而农业历来受到各国政府的高度重视。农业的弱质性与其战略意义共同形成了世界性的研究课题：农业补贴与贸易保护。作为东亚地区的经济强国，日本、韩国、中国的贸易往来频繁，两国的农业补贴政策与效果对中国农业发展有着重要的影响，也能为中国农业政策的制定提供一定的参考。

一、农业补贴理论

农业的自身特征决定了其农业弱质性：农业产品的生产周期较长，因而其供求关系具有不确定性，一般通过“蛛网模型”来反映农产品产量与价格之间的波动关系，农业生产面临着巨大的市场风险；同时，农业生产受到自然环境的制约，面临较大的自然环境风险；同时农业生产还面临着产品需求弹性较小、行业壁垒低等问题。

农业的战略意义决定了农业补贴政策的合理性：农业是国民经济发展的基础，为一切生产活动提供必要条件；农业的发展是社会稳定、国家独立自主的前提条件。

另外，无论从社会公平正义的角度出发，还是从人权角度、选举角度考虑，农业补贴都是各国政府不能忽略的问题。削减农业补贴、削减农产品进口关税等问题成为多哈回合谈判的关键性议题之一。

二、日本、韩国的农业发展现状

（一）日本

日本国为多山岛国，人均耕地面积仅为世界平均水平的18.2%，由于经济社会高度发达，日本农业现代化水平较高。1961年日本颁布了《农业基本法》，标志着日本农业现代化的开始，农业劳动生产率大幅提高，并逐步缓解了工农业发展不协调的矛盾。人多地少的客观条件决定了日本农业的典型特点：农业生产的集约化程度高、农业生产的机械化程度较高；岛国耕地资源不足也导致日本农业经营规模较小；同时人口老龄化与农业弱质性也导致日本农户的高龄化特征。

1. 单位耕地面积产值高，从业者老龄化  相比于欧美发达国家，日本人均耕地较少，因而采用集约化经营形式，单位耕地面积上的劳动力投入与化肥、机械投入远高于欧美国家，单位耕地面积的产值也较高；日本农业生产以小规模经营为主，由于传统习惯的影响，甚至进入城市务工的农民依然保留有一定量的小块土地，阻碍了农业生产率的提高与农业的发展；2010年，日本农林水产省公布的2010年“农林业普查”结果表明该国农业就业人口平均年龄为65.8岁，农户高龄化特征明显，且主要原因一方面在于日本社会整体进入老龄化社会，另一方面在于农业的弱质性导致农村青壮年劳动力向城市转移以寻求更高的回报。

2. 农业人口下降，粮食自给率不足 虽然日本政府一贯对本国农业大力扶持，但是农业从业人口不断下降，农业生产率也一直远低于非农产业劳动生产率，日本政府历来通过大幅度的政府补贴来支持本国农业发展，形成了日本农业竞争力低、政府补贴高的特点。但是日本粮食自给率却不断下降，2010年甚至跌破40%大关，究其原因，一是耕地减少，二是人口老龄化：日本人多地少而农业生产效益较低，使得大量耕地转为他用，也使得农业发展后继无人。1994年乌拉圭回合谈判结束以后，日本于1997年7月实施新农业基本法，即《粮食、农业、农产基本法》，对原有粮食保护政策进行了大幅调整，开始了面向市场的农业政策。

（二）韩国

韩国作为一个后起的工业国，2011年共有人口5051.5万，其中农业人口为296.5万人，且农业人口仍在不断下降。20世纪70年代开始实施“新乡村运动”，推动了韩国农村的现代化进程，当前农村基础设施较为完善，农民生活水平显著提高。

1. 农产品出口竞争力强 韩国是一个多山国家，耕地面积约占国土面积的五分之一。其中水田占到耕地面积的三分之二，主要用于水稻种植；旱地等其他用地占到耕地面积的三分之一，用于种植蔬菜水果并发展畜牧生产，蔬菜、水果、豆类、花生、芝麻等是韩国农业的主要产品。韩国农业机械化与产业化程度较高，通过推广生物技术、培育新品种、推广农业技术等途径，使得本国农产品竞争力强，甚至出口日本。

2. 农业人口下降，劳动力老龄化  近年来，由于大量年轻人进入城市生活，韩国农业人口也呈现不断下降趋势，农业人口老龄化现象明显。

三、日韩两国农业补贴政策及效果

（一）日本补贴政策

1.  价格扶持  日本政府对农业的扶持政策几经变动。第二次世界大战期间，对外发动侵略战争使得国内农产品供应极度短缺，日本政府实行了对食品供给重点扶持的政策。1946年颁布了《食品紧急措施法》以远低于均衡价的价格购买农民的粮食再以较低的价格出售给消费者，同时对部分按时完成食品交售任务的生产者给予奖励以鼓励生产。

2.  生产成本补偿  战后日本经济迅速崛起，工业生产明显恢复但是农业生产明显滞后，因而日本政府开始对农业生产予以保护以加强粮食安全。通过实施《生产成本和收入补偿方案》，提高农产品与工业产品比价，改善农民人均收入状况，缩小了农业与非农产业工人收入差距。

3. 其他财政补贴  加入世界贸易组织（WTO）以后，日本政府在“世界贸易组织农业协定”框架内对农业政策进行了调整，制定了符合国情的农业保护政策。日本利用世界贸易组织相关条款对农产品进口数量进行严格限制，主要措施有限制赋予特惠关税和国民待遇、高关税、数量限制、反倾销、原产地规则、标准认证等。除了关税配额、数量限制等手段外，日本还利用卫生防疫制度和动植物检疫制度等规则限制国外农产品进口。20世纪90年代起日本政府还在 WTO 规则允许的绿箱政策范围内提供大量的财政资金用于提供农业公共性服务、改善农业基础设施及促进农业生产结构调整，具体包括水利建设补贴、农用土地整治补贴、农用机械设备购买补贴、农业基础设施建设补贴、农贷利息补贴、农业科技补贴等。此外，日本政府还在有限的范围内提供农产品价格稳定和农产品价格补贴政策。

（二）韩国补贴政策

1. 价格扶持 韩国政府历来重视对本国农业的补贴与扶持。20世纪50年代和60年代，通过《谷物管理法》为国内提供稳定的食品来源；20世纪70年代起，将提高农民收入列为农业政策的首要目标，韩国政府甚至采取“高价买入、低价卖出”的政策以保护本国农产品生产者的利益；20世纪80年代韩国加入关贸总协定以后，该国农业政策又转为通过提高劳动生产率来增强农业竞争力。

2. 粮食生产补贴 20世纪80年代以前，韩国农业政策以保护农业发展为主。为了解决粮食供应不足问题，实现粮食自给，韩国政府采取了一系列提高农业生产率的政策措施，其中包括先进农业技术的开发与普及、农业生产设施的改造、农业机械的普及等。同时政府制定了一系列法律法规鼓励拓荒和整治土地，在城市化进程中保护农民权益，投入巨资开展开发农村的“新乡村运动”。经过20世纪80年代以前的农业保护政策，最终实现了农业生产率的大幅提高，实现了主要粮食的自给自足，为韩国农业发展奠定了良好的基础。以保护政策为主的农业政策也造成了一定的负面影响，使得韩国农产品价格高于世界平均水平，且化肥农药使用量的大幅提高造成了环境污染与食品安全问题。

3. 其他财政补贴 20世纪80年代到20世纪末，韩国农业政策由保护政策转变为开放政策，以适应关贸总协定等国际条约的规定，采用粮食购买政策替代原来的价格保护措施以减少贸易扭曲问题。20世纪90年代起，韩国农业的重点放在了提高国际竞争力、改善农产品结构与稳定农户收入上，同时实行了培育专业农户、实现规模化经营的政策。

进入新世纪以来，亲环境政策成为韩国农业政策的主体。韩国政府制定实施了《亲环境农业育成法》，减少化肥、农药的使用，以实现农业的可持续发展。亲环境农业育成法包括了亲环境育成计划的建立、亲环境农产物的分类及认证制度，政府向参与政府的亲环境畜产发展计划的农户补偿，以弥补其因参与亲环境政策而导致的收入减少，或支援由此引起的费用。相关政策的实施调动了农民积极性，推进了无公害农业生产的普及。

（三）效果

多年的农业保护政策客观上对日本、韩国的农业发展起到了促进作用，有利于国家经济的健康发展。相关政策不仅保证了主要农产品尤其是粮食的有效供应，还推动了农业的现代化进程，提高了农民收入，缩小了城乡差别，通过补贴提高农民对于农业生产的积极性，缓解由于经济不景气带来的就业方面的影响。农民在农业生产过程中切实体会到实际效益，便有更多的资金投入到生产中，在国内消费疲软的情况下，通过出口创造外汇，为现代化的发展注入动力。韩国农民收入中，有50%是来源于各级政府的直接补贴和间接补贴。

四、中日韩三国农业发展的相似性

作为世界第一人口大国和迅速崛起的新兴经济体，中国经济结构与日韩两国有较大差异，但是中日韩三国农业发展存在很多共同性特征，日韩两国农业发展对中国农业政策的制定也有较大的参考价值。

首先，中日韩三国都属于人均耕地面积较少的国家，都需要经历农业机械化、现代化历程。日韩两国在农业现代化进程中都曾大量使用化肥、农药以提高产量，但最终都走向了无公害农业生产的路径；当前中国单位面积耕地施肥量与用药量不断提高，不仅造成较大的环境污染，还不利用农产品质量的提高。

其次，中日韩农业现代化过程都伴随着城市化化水平的大幅提高及人口老龄化程度的提高。由于农业效益较低、农业具有先天的弱质性，边远农村地区的青壮年倾向于前往城市谋生，导致农村劳动力的素质较低且平均年龄较高，随着社会整体步入老龄化社会，农业劳动力的老龄化现象更加严重。

第三，中日韩三国都曾是传统的小农经济为主体的农业经济体，经营规模较小是三国农业发展面临的共同问题。如何促进农业资源的有效集中利用也是中国农业发展过程中的一大问题，日韩两国农业产业化与合作化的模式为中国农业发展提供了一定的参考。

五、日本韩国农业补贴政策对中国农业发展的启示

鉴于日韩两国现代化进程对中国工业化与产业现代化进程有较强的参考价值、日韩两国农业补贴政策对中国农业政策的指定也有一定的示范意义，可以从日韩两国农业补贴政策演变历程及其政策实施效果进行总结，得出一定的启示。

（1）农业在国民经济中占有重要地位，实现粮食自给关系一国政治经济自主性，尤其对中国这样的人口大国具有战略意义，应该采取相应措施保障农业健康发展。

（2）为了有效地提高农业竞争力，在采取农业补贴措施时应该慎重考虑，多种机制协同作用。推广先进农业生产技术、提高机械化水平、提高农民素质是切实可行而又不会造成农产品贸易扭曲的有效途径。

（3）提高农业产业化水平、积极推进农业生产合作化是有效解决农业生产规模较小困境的有效途径，通过建立农业合作组织还能有效地提高应对市场风险的能力。

（4）农业补贴政策应该与时俱进，加强卫生防疫制度和动植物检疫制度等措施是在世界贸易组织框架下保护本国农业生产的有效手段。同时中国农产品生产也应适应相关的卫生防疫标准与动植物检疫标准，以增强国际竞争力。

通过一系类的政策优惠切实保障农业生产者的利益，及时的建立国际价格预警机制跟踪国际价格动态，做到实时调控。通过一系列的补贴政策切实保证中国农业补贴的顺利进行，从而中国农业的现代化发展打下坚实的基础。