政策研究，特别是公共政策学研究经年来逐步从关注政策制定过程转移到关注政策执行问题。政策执行的一个关键问题就是政策执行阻滞问题，再好的政策文本如果不能够得到忠实的执行，也是空谈，比如金融监管、房地产调控等等。面对政策执行困难，政策研究领域的学者主张借鉴制度主义视角，通过制度激励调整来解决政策执行阻滞问题，进而衍生出制度经济学与公共政策学的交叉研究现象。

       公共政策绝大部分不具备自我实施特征，所以，必须从制度激励角度去进行调整。这与西方近三十年流行的制度主义政治学有着莫大的关联，国内也曾有论文专门论述过相关主题（周健发表在《重庆社会科学》上的“新制度主义对公共政策研究视角的影响”），在这里与大家分享，我就不再过多赘述！

     

       新制度主义作为政治科学研究中的新范式,是在批判行为主义研究范式的基础上发展起来的,同时在某种程度上又是对旧制度主义范式的继承。但这种继承并不是对传统制度研究的简单回归,它吸收了来自经济学、政治学、社会学、法学等学科领域的知识,并采纳了行为主义的研究方法,因此,新制度主义对制度概念的理解必然不会局限于旧制度主义的框架约束中,对制度概念的理解加入了更多动态的、全新的内容,从而使制度含义有新的发展。

       公共政策的研究视角,也就是政策研究者看待政策问题的角度。从范式的功能来讲,一种范式能够启发研究者以特定的视角和方法、方式解释研究对象。新制度主义作为一种政策研究范式,使得政策研究者重新审视制度的作用,使公共政策研究的视角发生了转变。

       (一)从制度的角度来看待公共政策结果

       在多元主义看来,公共政策是各利益集团、党派相互之间斗争,达成妥协的结果。如“达尔认为,在许多西方工业社会,权力广泛地分配于不同的团体,任何团体都有影响决策的情况,任何团体充分确定的政治偏好和愿望都能保证得到实现,没有一个团体居于支配的地位。”在每一个政策问题上都存在不同的利益集团,由于权力资源的分配是不均等的,各利益团体不具有相同的影响力,“但即使那些权力最少的团体和利益,也能够在决策过程中的某个阶段,有自己的声音,没有任何个人或团体是完全没有权力的。”公共政策的制定过程是各个利益集团相互影响、相互争斗的过程。政策结果是各个利益团体之间博弈的结果。在这种研究视角中,制度是一个既定的因素,是固定的,它在政策制定的过程中的影响是有限的,因而是可以忽略的。精英主义则认为政策制定是精英之间相互妥协的结果。如戴伊就提出,自上而下的政策制定是精英集团根据他们兴趣喜好的变化,对政策重新界定后产生的结果。然而,不管是多元主义还是精英主义都遵循着一种“行为—政策结果”的研究模式,即政治行为者的行动会直接导致某种政策结果的产生,制度是一种既定的因素,因此成为固定的背景,从而忽视了制度对政策结果的影响。

       新制度主义政治学的兴起, 其研究视角则是从“人”转向“制度”。“认为社会科学如果从对结构的分析开始,并在此基础上再考虑人的独立影响会获得更大的解释力。”因此在政策研究中,反对“行为-- 政策结果”的研究模式,认为这种模式是过于简单,不能真实的反映政策过程,对政策结果也缺乏解释力。因此,新制度主义对这种简单化的分析模式进行了扩展,把制度的因素考虑进去,从而提出了两种政策分析的模式,即:“行为—制度—政策结果”模式和“制度—行为—政策结果”模式。

       在“制度—行为—政策结果”模式中,制度本身是自变量,它影响着行为者的动机、目的和行为策略,从而使行为者之间的行动产生出某种政策结果。也就是说,制度通过影响参加者的行为,进而影响公共政策的制定和政策结果。在“行为—制度—政策结果”模式,制度是一个中介变量,是行为者展开行为的背景因素,制度为行为提供了外在的制度框架,构成了行为的规则,从而规定和限制了参加者的行为,行为者就是在某种制度的背景下产生某种政治结果,制定出公共政策。制度分析视角的引入,使公共政策的研究从“行为”和“政策”的双项变量,变成了“行为”、“制度”和“政策”的三项变量,使得公共政策的研究更加复杂,考虑到政策过程的多变量,进而能在制度的思维下进行多种理论模式的探索,提出了多种政策研究的框架,如奥斯特罗姆的理性选择理论,从而极大地丰富了政策研究的内容。

       (二)从制度的角度来看待政策的变化

       新制度主义以前的研究范式对公共政策变化的解释都存在着不足。行为主义过于注重行为对政策的影响,认为政策的变化是个人所引起的,个人的行为导致政策的变化,而忽视制度在政策变化中的作用。旧制度主义则从宏观的、正式的制度和结构来看待政策的变化,认为政策的变化是正式的制度结构所引起的,如托马斯·戴伊在《理解公共政策》一书中提出公共政策分析的制度主义模式就注重于正式的联邦结构。但旧制度主义对制度所定的范围过于狭窄,所理解的制度大都是一些宏大的制度结构,在这种制度结构中,个人的偏好所起到的作用很小,只能服从既定的制度安排。因此,旧制度主义和行为主义都只强调了某一个方面,对公共政策变化的研究给出了某个方面的解释,其研究成果都不能很好地解释政策变化的实际过程。新制度主义则从制度和人的行为、偏好两个方面来研究政策变化,认为必须结合制度和人两方面的因素才能正确解释政策的变化。在结合制度和人二者的基础上,由于新制度主义各流派研究的出发点不同,对公共政策变化的解释也有不同。理性选择制度主义基于理性人的假设,认为个体的偏好是追求自己效用的最大化,“制度之所以产生,是因为行为者从这一过程可以获益,当现存的制度不能履行其形成之初被预想的功能时,人们就会对制度进行重新设计,也就是说制度是可以人为设计的。”同时,他们也认为制度一旦形成,就会对个体形成约束,约束人们的策略选择,从而影响政策。这样,个人和制度之间就形成双向的作用:一方面,制度通过塑造人的行为影响政策结果,另一方面,个人也塑造了制度,制度是基于个人的需要才被创造出来的,即个体通过制度的创新提高收益水平。于是,政策的变化是这样进行的:或者是个人偏好的改变,使得人们重新设计制度,制度的变化引起公共政策的变化;或者是制度约束人们的偏好,改变人们的行为,进而引起政策的变化。历史制度主义也考虑到行为者的个人偏好。但他们认为,个人的偏好不是外生于制度的,而是内在于制度的,受制度影响的,个人的偏好并不是不证自明的,而是需要加以解释的变量。同时制度本是旧制度中各种力量相互冲突产生的结果。一旦某项制度、某个政策形成,它们将通过影响个体偏好和策略的选择,通过影响个体之间的合作与冲突对未来的政策选择产生持续的决定性的影响。历史制度主义设想了制度引起政策变化的三种形式:其一是当旧制度面临新的外在压力时,旧制度内部的各种力量产生冲突,进而形成新的制度,从而引起政策的变化。其二是在旧制度内部可能产生某种激励因素,刺激各种力量的冲突,引起政策的变化。其三是新观念的引入,可能会使旧制度下的某些集团重新思考自己的利益,引起政治力量的重组和制度的改变,进而引起政策的变化。

       总之,新制度主义以制度为中心,从制度的角度来研究公共政策的变化以及各国相同政策却产生不同的政策结果。理性选择制度主义从微观的角度、集体的层面来界定制度,历史制度主义从中观的角度、政治制度的层面来界定制定,社会学制度主义从宏观的角度,社会文化的层面来界定制度,使行为者、制度、环境三者能结合起来,共同考察政策的变化,使得政策的研究更加深入,其结论更加真实。

       (三)视制度为政策的资源

       在旧制度主义和行为主义研究范式中,没有制度资源的概念。旧制度主义把制度视为一种宏大的结构,是一种约束;行为主义视制度为既定的可以忽略的背景因素。而新制度主义研究范式的兴起,使人们重新认识制度在公共政策中的重大作用。新制度主义中有的流派进一步认为,制度不仅是一种规则、结构,或是一种约束,更是一种资源,是公共政策的制度资源。

       从制度资源的角度来看,制度就包含了更为丰富的内涵:其一,制度不只是静态的因素,更成为动态的因素。它同人力资源、物力资源、财力资源和技术资源一样,是推动公共政策制定和执行的重要动力。因此,作为一种资源要素,制度资源也会存在不足,甚至会出现缺失,这种不足和缺失会对公共政策的执行造成重大的影响, 使公共政策不能达成其预定的目标。

       其二,制度成为公共政策制定和执行的一个平台。人力资源、物力资源、财力资源和技术资源都要在制度平台上,才能发挥出良好的、正面的作用,促进公共政策目标的达成。如果缺少了它,其它的资源都不可能发挥应有的作用,或者反而产生相反的作用,造成破坏。毛寿龙就曾提出:“良好的公共政策需要有适当的制度基础,与其他的政策在制度上相兼容,并考虑其对制度资源的效应。”他同时还举出了这方面的例子,如尼泊尔为了保护森林资源不被乱砍滥伐,宣布所有森林都属于国家所有。这一政策的目标是为了要保护森林,但是其产生的后果却是因为国家缺乏能力全面保护森林,反而导致了森林遭到更大规模的破坏。更为重要的是,尼泊尔森林过去有着良好的社群保护的传统,但国家的这一政策,反而使得这一传统的制度资源受到了巨大的破坏,使恢复这一制度资源已经变得不大可能了。可以看出,制度资源的缺失和遭到破坏,使得公共政策完全不能达到其预定的目标。因为新制度主义把制度视为资源,他们在公共政策的研究上就能够立足于当地的实际情况和制度状况,通过某种制度安排,实现制度资源的长期持续供应,从而保证公共政策的执行能达成良好的效果。在这方面,新制度主义已经取得了杰出的研究成果,如奥斯特罗姆就建立了制度理性选择框架,以在公共物品的供给方面建立起一种制度,实现公共物品的长期持续供给。在她的分析框架里,通过建立一种规则来约束自利的个人,从而能够极大的避免投机行为和“搭便车”行为的产生。在这种制度中,自利的个人能够进行集体的合作,在实现个人利益最大化的同时,能够对公共物品实现长期而持续的供给。于是,在她的制度分析框架中,制度不仅是一种约束,更是一种重要的资源,正是因为制度资源的存在,公共政策才能取得良好的效果,较好地完成预定的政策目标。

       通过研究视角的转换,新制度主义者认为在公共政策的制定和执行中,必须注意到政策的制度资源,以及制度资源所产生的综合效应。不良的政策会破坏长期存在的制度资源,而良好的政策却会培养良性的制度资源,基本的制度资源会对公共政策产生促进或者破坏的两面作用。因此,如何实现建立起制度资源,并实现制度资源的长期供给就成为公共政策研究中不能回避的问题。