我国耕地保护政策的效果、问题与对策

作者：范存会

今年的6月25日是第十八个全国“土地日”。国土资源部确定了今年“土地日”的宣传主题为“坚守耕地红线，节约集约用地，构建保障和促进科学发展的新机制”,同时拟定20条宣传口号。围绕宣传主题，有重点地组织开展丰富多彩的宣传活动，大力宣传坚守18亿亩耕地红线的重大科学决策，深入阐述节约集约利用土地的重大意义和深刻内涵，大力宣传构建保障和促进科学发展的新机制的重大意义。
根据中国统计年鉴（2007）的数据，1996年我国有耕地130039千公顷（相当于19.5亿亩），到2001年减少为127082千公顷（约19亿亩）。根据国土资源部公布的数据，截止到2006年10月31日，全国耕地面积为18.27亿亩，比2005年度末净减少460.2万亩。按照耕地减少的这个速度计算，要实现“十一五”规划纲要，到2010年末全国耕地面积确保不低于18亿亩的目标存在一定的困难，因为这意味着，“十一五”期间中国年均净减少耕地面积不能超过650万亩，而根据1999-2005年的数据计算，全国年均耕地减少面积达到1629万亩！！

如果按照1998年我国耕地面积为19．5亿亩计算，人均占有耕地为1．59亩，仅为世界人均数3．75亩的42．4％。 联合国粮农组织提出0．8亩是人均占有耕地的最低界限。全国2800多个县级行政单位中，人均耕地低于0．8亩的有666个，占全国县级区划单位的23．7％，人均耕地低于0．5亩的有463个县级区划单位，占全国县级区划单位的16．55％，也主要分布在东部沿海地区。近年来人均占用耕地面积进一步下降，耕地资源更加紧张。

我国关于耕地保护的法律法规
关于耕地保护主要的法律法规包括《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》等。
其中《中华人民共和国土地管理法》规定，“国家实行土地用途管制制度。”“……，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。” 该法律要求各省、自治区、直辖市人民政府严格执行土地利用总体规划和年度土地利用计划，采取措施，确保本行政区域内耕地不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、自治区、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。”
土地管理法还明确规定：“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地，按照占多少、垦多少的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦的或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。”
针对基本农田保护有明确的法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第三十四条规定：“国家实行基本农田保护制度。“基本农田保护制度包括基本农田保护责任制度、基本农田保护区用途管制制度、占用基本农田严格审批与占补平衡制度、基本农田质量保护制度、基本农田环境保护制度、基本农田保护监督检查制度等。 针对农用地转用审批制度。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”
《基本农田保护条例》要求县级以上地方各级人民政府……应当建立以基本农田保护和耕地总量动态平衡为主要内容的耕地保护目标责任制，每年进行考核。
《中华人民共和国刑法》还对违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的耕地违法行为，规定了具体的法律惩治措施。

耕地保护的效果
根据有关报道，2007年，世界谷物价格大幅上涨，其中小麦上涨了112％，玉米上涨47％，大豆上涨75％。据法新社2008年4月6日报道，自年初以来，粮价和能源价格的上涨已经使非洲多个国家陷入动乱。
与此形成鲜明对比的是，中国成为此次粮食涨价风暴中的绿洲。环球时报曾经报道，温家宝总理曾经指出，中国粮食储备充裕，国家现有1.5亿吨到2亿吨的储备粮，比世界平均储备水平多一倍。中国大米库存量达到4000万到5000万吨，能自给自足。
 中国社会科学院农村发展研究所李国祥研究员向《环球时报》记者介绍说，从目前的情况来看，中国耕地全部用于农业生产能满足85%的农产品需求，其余15%的部分需要从国际市场上进口。但中国进口的农产品主要集中在大豆、植物油等少数几个品种上，水稻、玉米、小麦这些主食的自给率达到95%以上。2007年中国还出口了大约1000万吨粮食。他还补充说，中国的粮食储备是非常充裕的，在中国农村，农民人均存粮大约是500公斤，这个数字相当于两年的消费量。
也就是说，我国人民不但没有给国际粮食市场价格上涨带来压力，而且尚有一定的粮食剩余。这些成果不能否认是我国耕地保护政策的成果，尤其是基本农田的保护政策发挥了巨大的作用。

耕地保护政策存在的问题
现行耕地保护政策虽然已经在稳定我国粮食供给方面发挥了有效的作用，当时在许多地区的执行过程中还存在一些问题。
笔者今年春季曾经到北京市农村郊区调研，发现有一些农田虽然种植了小麦，但是这些小麦田明显管理不善，因为田地中的杂草生长茂盛，有些杂草甚至长得比麦苗还要高。还有一些农田明显是被撂荒，没有人耕种。
是什么导致这些基本农田管理不善，甚至被荒芜？经了解，主要是因为北京市郊区农村的农民从事非农产业工作的机会比较多，并且从事非农产业的收入要远远高于种植农作物的收入，在非农就业收入的吸引下，大批农村年轻劳动力到市里打工，家里由于缺乏劳动力，由年纪较大的农民负责耕种土地，体力、精力都不够，导致农田管理不善，许多都是靠天吃饭，精耕细作已经成为历史。有些家里人口较少的农户，由于年轻人外出打工，孩子寄宿上学，土地没有人耕种，只能撂荒。
通过与一些年轻农民座谈，以上问题就更加明确了。被调查的农民现在是一个出租车司机，每天要在市里开出租车10多个小时，每个月的收入2000－3000元，一年下来，纯收入可以达到3万元左右。但是如果只是在家里种植小麦，现在家里有3口家，人均耕地面积只有1.5亩，全家有4.5亩地，如果每年种植一茬小麦和一茬玉米计算，小麦每亩纯收入为118元，玉米每亩纯收入为144元，全家全年的农业纯收入只有1182元，连孩子上大学的学费都不够。
这样看来，严格的耕地和基本农田保护制度的执行，至少在一些大中型城市郊区存在一些问题。由于农业比较收益偏低，使得农民选择从事非农产业，从而导致农业生产的劳动力投入不足，农业生产的效果受到影响。

经济学的观点与讨论
对于我国现在实行的最严格的耕地保护政策，有些人从经济学角度分析，认为并不妥当。有一种观点认为，如果耕地是一种非常稀缺的资源，那么耕地会变的非常昂贵，耕地自然就会得到良好的保护。如果耕地不那么稀缺，是一般资源，那么耕地也会价值一般，耕地的保护也会处于一般水平。如果耕地是一种过剩资源，耕地价格会很便宜，此时耕地资源会用做其它，得不到有效保护，也不需要保护，过剩的资源，怎么会需要保护呢？因此，耕地的价值如果不能通过市场充分体现出来，分散于全国各地的耕地，也不可能得到有效保护。就是有最严格的保护耕地政策，也保护不了耕地。由此提出只有通过自由土地市场，才能有效保护耕地。自由土地市场会根据各类土地资源的稀缺性，进行市场调配。并且是很准确很及时的调配。哪一类土地资源相对稀缺，就供给那类土地。为了能够实现土地的自由市场交易，如果让耕地私有，让耕地可以自由贸易，使耕地体现出应有的价值，这也许是最好的保护耕地政策。
还有一种观点认为，我国虽然人均耕地面积少，但是人均非农用地更少，发展比较收益更高的非农产业需要更多的土地。因此现行的耕地政策一方面遏制了非农用地规模的扩张，从而导致非农产业发展受到土地面积的限制；另一方面，耕地被片面的保护导致出现其他行业的价格上涨，引发经济泡沫。以房地产业为例，由于位于大城市郊区的耕地受到保护，使得在房屋价格上涨的情况下，房地产业对于房屋的供给，由于缺乏用于开发的土地而难以增加房屋供给，这有导致有限的房屋价格进一步上涨，并且吸引社会流动资金投资房地产业，形成大城市房地产价格虚高，经济泡沫被迅速放大。
如果单纯从经济学的角度看，以上观点都很有道理。但是对于我国实际经济问题的分析不能脱离我国的实际。第一种观点提出耕地私有，使得土地自由贸易。第二种观点更是提出了非农产业发展占用土地的需求更加迫切。
在土地用于农业生产的收益低于用于非农产业的情况下，通过土地私有和自由贸易，当然会使得耕地通过交易，被转为非农用地，从而农产品的产量下降，价格上升，直到土地用于农业生产的边际收益等于用于非农生产的边际收益，土地的非农化转移过程才会停止，从而实现土地市场的均衡。
以上观点在土地完全私有化的国家是完全有道理的。但是我国的土地国有化性质不可能在短期内改变。根据2007年3月16日公布的《中华人民共和国物权法》，第47条规定，“城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。 ”，进一步明确了土地的国有属性。但是对于土地承包经营权则规定了农民使用土地的范围和具有交易的权利。其中第125条规定，“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”，明确了耕地的使用范围仅限于农业生产，但是这个使用权是可以转让的，第128条规定“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。”对于我国的土地政策只能在这些法律规定基础上进行分析，否则都是理想化的讨论，不具有实际操作的价值。

耕地保护的国际经验
实际上，耕地是一种特殊的土地。耕地是指种植农作物的土地，包括新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主，有零星果树、桑树、或其他树木的土地；耕种三年以上的滩地和海涂，耕地中包括南方宽小于1米，北方宽小于2 米的沟、渠、路和田埂。根据不同的自然条件和社会生产条件，对耕地可划分出灌溉水田、望天田、水浇地、旱地和菜地等5个二级地类。国家为了制定耕地保护政策，又把耕地细分为基本农田和一般农田。

一般来说，由于农产品的市场供求特点，价格比较稳定，需求弹性较小，农产品平均价格水平偏低；供给变化较慢，通常都有蛛网特性，使得土地用于农业生产的比较收益一般都低于从事非农产业。为了保证农业生产，《观察与思考》杂志2008年1月的一篇文章报道，一些完成工业化的国家，如英国、日本、韩国等国的人均耕地面积比中国还要少，针对人均耕地稀少的现实，纷纷出台了良策保护耕地，并力争实现耕地利益最大化。
日本二战后也进行土地改革，规定耕地的最高占有面积。同时由政府购入农民多余的土地，转让给原耕种佃农，严格限制土地流动，基本实现了“耕者有其田”。20世纪60年代，日本经济进入高速增长时期，随着大批农村人口涌入城市，城市住宅地供不应求。日本政府于1969年制定了《国土利用计划法》，抑制土地的投机买卖。该法规定，当某地区土地投机买卖盛行，土地价格猛涨时，政府可宣布该地区为限制地区，任何土地买卖都须得到政府批准，以此保护农地不被非法占领。日本政府还在鼓励进入城市的农民兼营农业的同时，禁止农用地挪作他用。正是这些农地保护措施，使日本的农业实现了稳定发展和良性循环。日本对于耕地的保护和利用的限制，丝毫不逊于我国现在的做法。
以色列的人均耕地面积比中国还少，但节水灌溉技术是其农业生产的强项。为了应对水资源极度贫乏的事实，农业灌溉全部实施微灌(滴灌)，并引入计算机进行精确控制。埋在地下的湿度传感器可以及时传回有关土壤湿度的信息，随时调整对植物灌溉的间隔。因此，以色列农业每立方米水的生产效率世界最高，可达到2.34千克。
英国严立法重调查倡环保
英国是典型的土地私有制国家，但是由于耕地资源紧张，也是世界上最早通过规划立法限制土地开发的国家。二战以后，英国逐步加强对耕地保护。首先，以土地立法为根本手段，加强土地管理，促进耕地保护。其次，进行土地调查、分类定级和科学规划工作。对城市公交、农业、林业三大用地部门进行合理安排，严格控制城市建设用地，保护耕地。 第三，开展环保型农业，提高土地质量。
法国对于土地的保护经历了一个较长的历史过程。资产阶级革命中的君主立宪派由于没有彻底废除封建地租，农民土地问题没有得到解决。吉伦特派则宣布在农村中按户分配公有土地，无偿废除“没有领主的土地“上的一切封建权利。雅各宾派革命以后，把逃亡贵族的土地分成小块出售给农民；农村公有土地可按当地人口分配；无条件的废除封建贵族地主的一切封建权利。直到1894年拿破伦颁布《民法典》以后，新建的小农经济所有制才得到法律的保障。
美国早在南北战争期间，林肯总统再任期间通过的《宅地法》规定，农民只要交付10美元的手续费就可在西部获得一块相当于64公顷的土地；连续在同一块土地上耕种5年以上，能够获得土地的私有财产权。
俄国早在1861年的资产阶级改革后，农奴可得到一块分地，但必须以高出当时实际地价许多的价格出钱赎买。
比较各国的土地政策，可以看出，对于耕地的保护大多不是完全按照自由市场原则进行的，政府大多都有所干预，而且越是在土地资源紧张的过度，政府的干预就越明显，虽然这些国家大多都是市场经济发展程度较高的国家。因此，借鉴国际经验，并考虑到土地现状，我国进行耕地保护是必要的，关键是如何使耕地保护达到预期的政策目标。

完善耕地保护政策的建议
在我国现有的法律体系下，要使得耕地保护政策发挥更有效的作用，更好的实现政府保证粮食安全的政策目标，可以在借鉴国际经验的基础上，有必要对于现行政策进行适当的调整。
首先，实行有区别的耕地保护政策。对于我国传统的粮食主产区，需要实现现行的耕地保护政策。主产区的耕地面积占全国粮食耕地面积的60%，粮食产量占全国总产量70%以上，集中了全国80%以上的商品粮。在这些地区实现严格的耕地保护政策将使得我国的粮食自给率得到保证。为了弥补这些地区集中发展粮食对于当地农民收入增长的限制，政府可以在保护耕地基础上，鼓励农民之间的耕地使用权交易，提高粮食生产规模。中央财政也有必要通过地区间转移支付等手段，对于当地农民进行补助。但是保护耕地不是要搞唯粮食论。对于一些耕地资源已经很少，土地自给率很低，并且土地的边际价值极高的大中型城市，可以逐步放开土地保护政策，引入土地使用权流通的市场机制，提高土地使用的总体价值水平。这些地区在实现土地非农化的过程中，需要同时引入土地置换制度，以土地使用权置换等方式，保证耕地的总体数量不减少。

第二，逐步建立和完善土地使用权流转市场，赋予农民从事农业生产的自主权。土地只有是用于农业生产，就不会丧失粮食生产功能。但是如果封闭土地使用权的流转市场，势必导致农业生产的条块分割严重，从事第一产业的农民收入增长缓慢，增长幅度有限，从长期看，由于农业生产价值太低，也不利于农民对于土地的保护。逐步建立和完善土地使用权交易市场，农民将会在市场农产品价格的引导下，对于土地用于农用地进行合理分配，提高生产规模和效益，真正使得耕地保护和农民的利益挂钩，调动农民保护耕地的积极性和主动性。

第三，建立和完善战略储备耕地政策。我国历史上已经有了战略耕地政策的经验，始于三国时期的屯田养兵就是成功的例子。新中国成立后，戍边的部队在和平时期整编为农垦兵团（新疆农垦、黑龙江农垦等），为我国粮食生产做出了不可磨灭的贡献。针对今年来我国农业用地不短减少的现状，政府可以再在已有耕地基础上，开发一些战略储备耕地。在一些大中型城市，把耕地交给土地使用权流通市场。这样耕地会得到更好的保护，未来的粮食安全也将更有保证。
另外，农村的宅基地，也是未来潜在的耕地来源。据估计，面积能达到一亿亩。随着农村经济的发展，可以逐步实现自然村、行政村的合并，帮助农民改变居住观念，通过农村人口居住地的集中，增加耕地储备面积。
第四，开发和利用国际和国内两个资源。对于那些我国生产成本明显高于国际市场平均水平的农产品，可以逐步增加进口，实现进口替代。同时鼓励一些有实力的企业走出国门，到非洲、东南亚、俄罗斯等国发展农业生产，通过国际贸易的手段增强我国的粮食安全水平，有些企业已经在方面获得成功经验。
第五，发展农产品物流产业，使得耕地保护与增加农民收入同步。据中国粮油信息网2008年的一篇报道，国家粮食补贴86％落入粮食企业手中，农民只享受到14％。农民作为粮食生产者，从粮食生产中获得的利润是很低。因此有必要在粮食主产区，鼓励发展农产品加工业和物流产业，增加农民享受粮食生产带来的流通利润，种粮农民的收入增长才有保证，耕地保护政策才有可能持续的发挥效果。