产业园区开发模式

产业园区的基本功能在于建设园区内的基础设施和配套服务并引入企业，形成企业集聚区，创建新的产业发展区域。但是，现在园区已经失去了其原有的土地批租开发和所得税的政策优惠，还面临环保与能耗、劳工成本上升及传统产品产能严重过剩的巨大压力。

目前，产业园区的开发主要包括两种模式，一是政府主导，二是市场主导。在政府主导开发模式下，地方政府根据当地社会经济发展规划要求和当地的资源条件，通过招商引资引进符合相关条件的产业发展项目，以地产为载体，产业项目为依托，实现城市功能的建设和运营。政府在产业园区设立具有行政管理功能的管委会，同时设立国有的园区开发投资公司。管委会通过园区开发公司实现政府的开发意图，在许多时候，它们是“两块牌子，一套人马”，这为园区的开发建设和融资及园区企业服务提供了极大的便利。目前，政府主导是产业园区开发的最主要模式。

图：上海张江高科技园区、陆家嘴金融区是政府主导产业园区开发的代表，都由相应的开发公司进行开发，包括上海张江集团、上海陆家嘴金融集团等。

市场主导方式是近几年才开始出现。它是指政府转让一定区域的土地使用权给社会企业开发。进行园区开发的社会企业主要包括三种，一是产业地产商。它们在产业园区获取土地，建设基础设施以及厂房、仓库、研发大楼等，然后以转让、租赁或合资等方式进行项目的经营和管理，最后获取开发利润。二是产业新城运营商。在这种模式下，政府提供土地、税收等优惠政策，并成立管委会负责行政管理事务，开发商投资建设并提供相应的园区服务，龙头企业入驻并发挥产业号召力共同推进产业园区的开发和经营。三是产业企业。它们通常是特定产业领域内具有强大实力的企业，它们获取大量自用土地后建造一个相对独立的产业园区，并在自身入驻园区且占主导地位的情况下，借助其在产业中的强大号召力，以出售、出租等方式吸引同类企业的集聚，最终建设完整的产业链或产业生态。

图：两种开发模式虽然具体流程相异，但在主要职能及最终目的上“殊途同归”，融资的速度、质量都决定着两种模式整个运作流程的最终结果。

无论是政府主导，还是市场主导，开发公司的主要职能都包括规划设计、基础设施建设、土地和房产开发（一级和二级）、招商引资、建设产业生态园、园区企业服务等。在产业园区发展成熟并获得持续稳定的收益之后，它们就可以再开始自身的产业化经营，例如上海张江集团和上海陆家嘴集团，它们都已经开始涉足产业园区开发和运营服务以外的其它产业的发展，成为产业控股集团，并且已培育了上市公司。

产业园区投融资的新环境

政府性的产业园区开发公司实质上是一种地方投融资平台。园区开发公司的基本运作机制与地方投融资平台非常类似。政府通过划拨土地或财政资金或国有企业股权注资成立园区开发公司，同时政府会给园区开发公司转移部分的土地出让金和地方税收，基于政府信用和注入资产，园区开发公司向社会各类渠道融资并进行园区的开发建设和运营，面向社会招商引资，通过园区企业的经营获得地方税收返还和园区企业服务收入。其主要流程如下图所示：

图：产业园区开发公司运作机制包含多个主体、众多环节，资金的融通在其中扮演着重要的角色。

地方投融资平台是地方政府的中国特色创新，其发展受到国家政策的直接影响。今年以来，对于地方投融资平台的最大的政策变化是两项，一是《预算法》的修订，二是43号文。

2014年8月31日，国家发布修订后的《预算法》。其中第三十五条规定明确表明了地方政府拥有正常发债权，但是必须“借、用、还”相统一。

另一方面，国务院出台的《关于加强地方政府性债务管理的意见（国发〔2014〕43号）》明确了地方投融资平台不再具有政府的融资功能。

产业园区投融资的新路

产业园区最重要的投资内容是园区内的基础设施建设，但现阶段的投资与需求缺口的矛盾十分突出。

图：在十八届三中会确定“使市场在资源配置中起决定性作用”的改革原则及近期发布的多项鼓励社会资本的政策背景下，园区开发可逐步由现有政府主导转向市场主导。此种转变将使政府主导开发园区的园区开发公司只能以普通国有企业的身份进行市场融资。

国务院的《若干意见》要求产业园区“创新投融资体制”，允许并鼓励符合条件的国家级经开区开发、运营企业与多种金融机构进行合作。同时，鼓励有条件的国家级经开区探索同社会资本共办“区中园”。当然，政府的财政投入、园区土地出让金和税收的返回、开发银行的政策性贷款和商业银行的商业性贷款及债券仍然是园区开发的主要资金来源。

对于产业园区开发的社会性融资来说，它需要回归融资的本质。这就要求提高土地的集约利用效率，转变园区的产业发展方式，引入具有更高附加值的产业和企业并提升其能级，提升园区单位用地的产出和效益。

除常规的产业园区投融资方式以外，开发区公司已经开始利用一些近年来流行的非银行渠道或产品，如信托、保险资金等。但是，43号文的出台将使园区开发公司的这些融资渠道也受到影响。同时，43号文也催生了新的融资方式，主要是：①政府债，由地方政府发行一般债券和专项债券建设没有收益或有一定收益的园区基础设施项目；②通过PPP模式建设有一定收益的园区基础设施。

原先已经在产业园区基础设施建设项目中应用的一些融资方式可能会得到更大范围和规模的应用，如项目融资。近年来新出现的一些融资方式也可能会得到推广应用。主要包括：①融资租赁，由园区开发公司发起设立特定项目公司，吸引社会资本建设基础设施和厂房，开发区或入园企业以租赁方式获得其使用权，并根据开发区的规划安置进园项目；②资产证券化，将开发区的相关固定资产打包，形成特定的资产池，再以资产池为基础发行证券融资。

对于产业园区开发公司来说，新的政策改变了其原有的融资思维和路径，但是这也促使其回归其市场本位，从而建立其自我成长机制。只有当园区开发公司能够获得持续而稳定的收益后，它才能获得持续的、多元的组合融资能力，形成资金循环闭环，并推动园区的建设与发展及其转型。