一、引言

我国是一个干旱缺水严重的国家，也是一个水资源的地区分布不均匀的国家，水资源供给、分布与人口、耕地、矿产和经济的分布不相匹配，因此如何解决水资源的不足，提高水资源的利用效率迫在眉睫。解决这一问题的关键在于转变管理方式，由政府单一的分配水资源向以政府为导向，市场为基础分配水资源转变。
由于工农业生产中用水户增加，且来水年份偏少甚至干旱，为了维持用水需要，很多用水户必须通过水资源市场购入所需的水;对于供给方来说，如果自己用水的效益比市场上的用水效益低，则可以将节约下来的水通过水市场获取更高的效益。在市场经济条件下，存在水资源的需求和供给，水资源的流转主要通过市场配置，这样水银行作为适应市场经济条件的，能够满足水资源供需双方利益要求的中介便应运而生。
水银行作为一个有效水资源交易机构，它的建立，使水逐渐由用水效率低的用户向用水效率高的用户转移，从而提高整个社会的用水效率，实现全社会的水资源最佳配置。国外经验表明，建立水银行是实现水权转移的有效途径。水银行是在国家水行政主管部门宏观调控下建立的以水资源为服务对象的类似于银行的企业化运作，它借鉴现代银行业的交易机制特点，利用利率进行水资源调节与管理。在政府对水利工程受水区进行初始水权分配后，可根据调水成本大小、区域经济发展水平及水资源紧缺程度设定买水、卖水的浮动利率，激励用水户节约用水，并为有节余水量的用水户提供水权交易场所。水银行赋予水用户真正意义上的水使用权和交易权，让水权使用者在法律允许的条件下自由转让与买卖，甚至还可以享受水银行为水用户提供的其他形式的创新服务。

二、水银行研究的进展综述

当前，国际上已有一些国家开设了水银行，并利用水银行进行存水和贷水，优化了水资源的时空配置，在国内一些专家学者研究借鉴国外经验，根据我国的实际国情提出了关于水银行的见解。

（一）水银行建立的国外进展

世界上最早的 “水银行”出现在美国，1991年，加利福尼亚州（以下简称加州）历经5年干旱之后，州政府主导设立加州“水银行”，并定位其为干旱期临时救旱机制。通过“水银行”这种市场机制，实现了水从低价值领域转向高价值领域的利用，据估计水银行带来的经济效益达3.5亿美元。目前，除加利福尼亚州外，美国西部及南部数州，包括德克萨斯州、亚利桑那州、科罗拉多州及犹他州等水资源较为稀少的地方，也有类似水银行机制。水银行的建立大幅降低水权人的水资源调配成本，并提升了当地居民与产业的用水效率，促进了当地经济的快速发展。当然，水银行也带来了一些争论和问题，如环境用水如何保证、对农业负面影响以及对税收和财政的影响[1]。尽管如此，这一措施却不失为合理有效配置水资源的一个探索性的方法。

（二）水银行研究的国内进展

国内提出的水银行概念基本上由国外借鉴而来，包括两个方面，一种是针对北方水资源短缺、地下水超采严重的现象，钱易(2002)、崔树彬(2002)、刘昌明(2003)、宋建军(2004)、李国安(2004)等专家学者相继提出建议,借鉴美国加州的地下水回灌经验建设“水银行”,雨季蓄水,旱季抽水,将调水与当地水、地表水与地下水统一调度管理,实行联合利用[2-4]。另一种观点是针对地表水配置而言的，具有代表性的观点产生于21世纪初期。胡鞍钢、王亚华(2000)、蔺生睿(2001)针对黄河水资源管理体制中存在的问题时指出,为保障水市场的形成,可设立“水银行”,通过价格听证、市场干预等经济手段对水市场进行宏观调控[5,6]。黄金平,邓禾(2004)认为,水权交易方式可以借鉴美国的交易模式,通过成立水权银行进行水权的重新配置有独特的优势,有利于政府调控。水权交易的主体将节余的水权股份存入银行,银行再将这部分水权股份按照市场的需求,发放给水权的需求者,实现水权的再次分配。杨娟(2005)针对流域水资源紧张状况,认为在水权转让方面,可以考虑赋予流域沿岸各省(区)更为明确的区域水权,在流域管理机构设立“水银行”,作为省际间水权交易的宏观调控机构[7]。谢平、吕松(2005)指出,在南水北调工程完工后,我国会有遍布全国的输水管网,中国也会成为全球最大的水权市场,如何用市场化的方法解决水资源管理问题和水务行业的发展问题将会成为人们关注的焦点,建立“水银行”和水务行业实施金融化可能是解决问题的路径之一[8]。

三、水银行的概念和作用

（一）水银行的概念

所谓水银行是在国家水管理行政主管部门宏观调控下建立的以水资源服务对象的组织机构，它类似于现代银行运作模式,水银行主要是一个集中统一的购销中介机构，利用现代的水利设施（水库、沟渠、自来水厂等）来调配水资源，实现水资源的有效利用[9]。因此,水银行是关于拥有特定水的使用权的个人或组织按照合理的运作模式将多余的水存入水银行,从而获益,而需水方在需要时只需付款即可取得水使用权的模式（图1-1）。

图4-2区域水银行机构设置

具体来说决策机构根据流域内的实际情况确定水的总量并根据各行业的实际用水量分配初始水量,存贷利率的浮动也有决策机构根据市场的供需变化来确定；执行机构具体负责执行决策机构的各项决定,通过现有的水利设施如水库,沟渠等对流域内的水进行调配,以实现流域内用水量与需水量的平衡,收取一定的利率费用来维护水银行的运转及水利设施的建设；监督机构由水银行内部人员以及水利工程技术、水资源管理、环境影响评价、咨询、法律、会计等人员组成，对水银行的整个运行进行监督，保证正常运转。

（三）水银行的水量分配

水银行的的初始水量的可以分为纵向分配与横向分配，横向分配是水银行纵向分配的延伸。通过初始水量的分配与控制使得水交易市场化具有了可行性，将水资源划为一个个交易的主体，买卖双方的水交易更加便捷。

1.初始水量的纵向分配

水银行决策机构根据各行政区划的人口、面积、耕地面积、工商业产值，核定用户的用水定额，实行定额管理，分配各行各业的确保用水和基本情景用水。根据全流域的总量控制目标，水银行的执行机构测算扣除上述分配给各行各业的确保用水和基本情景用水后，所剩余的水量为水银行的存贷准备水量进行存储，以保证水银行的存贷的正常运转。水银行可以将存水单位所存储的剩余水量拆分成若干交易单位，进行交易收取贷水利息，以存贷水的利息差价来获取水银行的运转资金。

2. 初始水量的横向分配

在水权初始分配额度下达到流域各地区后，由各地区水行政主管部门根据不同行业、用途提出的用水许可申请，依据国家制定的有关定额与指标对本地区获得的使用权进行二次分配。依次类推，由上而下逐级层层分解，进行水权的三次分配、四次分配……最后是直接面对各类用水户。各单位可将剩余水量存入水银行，进行借贷来获得利润。

（四）水银行的存贷机制

水银行的存贷机制的设立是一个复杂的过程，首先要有供水方存在剩余的水量进行存储，然后还要有需水方进行贷水，由水银行发布存水、贷水信息，最后由水银行确定的利息进行交易。

1.存水机制

存水机制，即水银行的存水一方面来源于给予它的分配，另一方面来自于用水单位的水剩余。当用水单位的每月月末有水剩余时，可上报水银行，水银行经过核查准确无误后计入该单位的用水账户，给予其一定的存水利率，而当该单位某段时间初始水量不够使用时可以支取账户里的存水。

2.贷水机制

贷水机制，即当用水单位用水量不足时可以向水银行申请贷水，水银行经过核实后通过水利设施向该单位调水，收取一定的贷水利率。通过存贷水的机制可以有效的对水资源进行配置让用水单位形成节水意识。

3.水银行用户水交易

当水银行储存到一定的水量之后，通过各种媒介渠道发布水量信息、供需双方的交割地点以及交易的利息，同时向供水方和需水方发出邀请。水银行召集供需双方进行谈判，包括交易的数量、交易的方式、交易的交割地点等内容，签订交易的合约，最后根据水银行确定的水的利息，利用现有的水利设施、输水线路进行交割完成交易。

4.交易的利率的确定

水银行根据市场是对水的供需以及用水单位对利息的负担能力，制定水银行存取交换的价格，价格必须合适，才能使水的存取正常进行，水银行管理部门通过水银行的存取收取借贷差利润，利润的收取一方面用于水银行的借贷，另一方面用于其它水利项目的投资来源。

五、水银行运行中的问题

水银行的运行并不是一个完美的模式，因此要保障水银行的正常运行，必须首先解决以下五个个问题，即水银行经营主体的确定，初始水量分配，流域内水资源交易的合法化与制度化，合理的输水与调水系统，要建立区域水银行并使得它发挥应有的作用，就必须合理有效的解决这些问题。

（一）水银行的经营主体问题

建立水银行首先要解决水银行的经营主体问题，它是指在市场经济下，水银行能否经营、由谁经营，怎么经营都是要首先解决的问题。水银行的运行模式是“水+银行”的模式，因此要明确水的所有属性。《水法》第三条规定，“水资源属于国家所有，水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归该农业集体经济组织使用”，因此水银行的经营主体是国家水的行政主管部门。而水银行的如何经营问题主要是借鉴现代银行的模式，怎么存贷水，利息如何确定完全可以效仿金融银行的模式。

（二）初始水量的分配问题

初始水量的分配，即确保各行业的基本情景用水的问题是水银行建立的重要条件。在流域内建立水银行首先要保证基本用水需要，如何确定初始水量的分配显得尤为重要，当确定基本情景用水后对剩余的水资源进行合理的分配是水资源市场化的重要基础。

（三）水资源的使用权的归属问题

在我国水资源并不属于个人或某个组织所有，要对水资源进行市场化就必须允许水的自由转让与交易，因此政府要通过立法、税收等形式保障水的买卖双方的合法权益，还要通过行政机制对乱采地下水资源等行为进行制止，让流域内的水资源交易合法化与制度化。

（四）输水和调水系统的问题

水银行的运行包括储水(蓄水)过程和取水(供水)过程,以保证外调水顺利引入受水区。水银行还可以利用现有的水库进行储水，也可以利用河道进行调水。此外,水银行中的水售出后,用水户要从水银行抽取地下水通过输水管线,直接送入管道中就近利用或经净水处理后输送至用水户，为此必须建立完整的输水、调水系统使得水银行能进行水的调配[10]。

（五）外部性问题

外部性问题(或第三方作用)是水资源成功转让的最大障碍。水银行中的水资源转让而产生的负的外部性有时对国民经济发展的全局、当地的生态环境以及对整体水文系统具有不可测的影响。首先,水资源转让对农业生产有着负的外部性作用。研究表明,大多数水资源交易是从农业向城市转移和从低产值农业向高产值农业的转移。人们会采取休耕等办法将本应用于农业的水卖给水银行,通过水银行将水转向有更高边际产值的产业,从而使自己得到更高的收益。这种转移趋势虽然会使社会总收益增加,但却使农业用水减少,进而抑制农业,尤其是初级农业的发展。虽然农业边际产值比较低,但它是国民经济的基础,是经济发展的基础,是关系国计民生问题的基础产业。农业的发展直接影响着国民经济全局的发展。
其次,水资源交易使得回流变得更少,从而对生态环境产生影响。回流是指人们从自然中取出的水资源和消耗性使用的水资源之间的差值。回流会再次进入当地的水文系统,并且能够再次被其他人使用。水银行的交易会刺激消耗性使用增加,从而使得回流变弱,进而影响当地整个水文统。水文系统的变化不可避免地引起当地生态环境的变化。同时,这种回流的也对农业产生影响,因为农业可以从回流中使用的水减少。最后,如果被交易的水资源改变了它的地点和用途,一种类似的第三方效应也有可能发生。因为水银行的作用,水资源改变了它所在的地点和原来的用途,它也会通过改变回流来改变水文系统对其他主体的水资源供给。

六、解决水银行运行中问题的方法

水银行的建立会遇到许多的问题，因此如何解决好这些问题是建立区域水银行的关键所在，也是实现区域间水资源有效利用的症结所在。本文针对上文存在的问题，提出了一些可行的方法。

（一）实现水资源的商品化、市场化

要在中国建立水银行，首先要使得水资源的商品化，政府应该制定法律，用法律的形式承认水资源的商品化和水权交易的合法化。以黄河流域的水资源为例，黄河上下水资源为国家所有，不管是以什么为目的的用水，只要使用就得付费，例如灌溉用水、企业用水、居民生活用水都应该按使用量付费。把水资源的使用推向市场，通过市场的经济杠杆调节水资源的供求使用量，遵循市场经济的价值规律，借助于市场的力量形成合理的水资源产品价格体系，从根本上促使水资源开发与利用走向良性循环发展的轨道。
（二）初始水量的合理分配
初始水量的合理分配，即水的初始使用权的合理分配是建立区域水银行的重要前提条件。传统的管理体制并不能合理分配水资源的初始使用权，所以不能适应水资源在顺利市场上转让与交易的需要。所以，不管是流域内水的分配问题，还是区域间跨流域的调水，都要按照我国水资源的时空分布特点以及国情，在保证区域内消费用水与非消费用水充盈的基础上，对区域内水资源初始使用权进行重新的划分与界定，从而为水资源交易进入市场奠定良好的基础。

（三）采用现代股份合作制的企业化体制建立水银行

区域水银行是市场经济条件下的产物，如果我们在区域水银行的经营管理中仍然采用方针政策来管理，可能会导致区域水银行运作中交易成本的上升以及管理模式的混乱。区域水银行的建立将会为水资源的供需双方提供水资源使用权的交易地点，水资源的拥有方将多余的水资源储存在水银行里，而水资源需求方通过水银行进行购买，但是过高的交易成本会使得水资源的售价升高，直接会导致水资源的需求量的下降，这将不利于水资源使用权交易的顺利进行。为了促进水资源供需双方实现“双赢”，降低水银行的营运成本是关键[11]。所以，区域水银行要按照现代企业化体制来建立，这样可以把政府统一管辖的水库大坝和沟渠在保持原来所有权不变的基础下，交给独立的现代股份公司进行经营管理。根据我国企业公司改革的成功经验和国外区域水银行的优势，建立现代股份合作体制的区域水银行将会是必然的途径。

（四）建立合理的价格补偿机制

在我国，由于农业用水占总用水的大多数，农民有水资源的使用权，但许多农民传统观念上会认为建立水银行是在逼迫他们出售水资源，水银行和水市场建立对农村水资源的强行占有，因此农民可能会反对水银行制度的实施。所以要建立起区域水银行制度，必须根据公平合理的原则，对处于弱势一方的农村、村民的利益给予适当资金补偿。

（五）限制负的外部性

有很多机制被提出来用以限制外部性对第三方的消极影响,这些机制包括:(1)对水银行的交易征税,税款用来补偿第三方;(2)对每次水银行的交易都要求额外的水来补偿生态基本流量;(3)国家直接对那些由于水交易导致经济上受损的主体进行补偿;(4)要求管理上对每次交易都有明确的审核,包括强制性的环境和契约要求;(5)要求有对交易的第三方作用的正规的监测和惯例;(6)公众对水交易的建议和评审。在现实中,可以用法律手段(确定产权及其范围)、经济手段(如税收),也可以用行政手段(如强制性审核),或者多种手段来控制外部性对第三方的影响。

七、结语

本文通过研究说明了水银行的建立是提高水资源的利用效率，促进水资源的合理配置，优化水资源时空配置，推进水资源市场化的有效途径。但是水银行的运行远远不是一个完美的模式,仍然存在着经营主权问题、初始权问题以及外部性等问题，为了解决这些问题，文章提出要借鉴现代企业运行模式，实现水资源的市场化，对在运行过程中产生的外部性进行限制。只有这样，水银行才能正常的运转，发挥应有的作用。

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